基于耕地多功能的農區全域土地綜合整治研究

文雯 彭哲 吳新星

摘要 耕地是農區最為寶貴的資源，農區全域土地綜合整治多元化目標的實現需要重視耕地多功能利用發揮。基于生態系統服務功能分類提出了耕地多功能分類，指出充分發揮耕地多功能是農區全域土地綜合整治的重要目標和關鍵抓手，并提出不同類型村莊的整治措施。

關鍵詞 耕地多功能;全域土地綜合整治;農區

中圖分類號 F301.2 ?文獻標識碼 A ?文章編號 0517-6611（2020）19-0262-02

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.19.067

Abstract Cultivated land is the most precious resource in agricultural area， so paying more attention to the multifunctional utilization of cultivated land in agricultural area is required to achieve the diversified goal of comprehensive land consolidation and rehabilitation in the whole region. Based on the classification of ecosystem service function， this paper proposed multifunction classification of cultivated land， pointed out that giving full play to the multifunctionality of cultivated land is an important goal and key grasp of comprehensive land consolidation and rehabilitation in agricultural areas， finally proposed the improvement ?measures for different types of villages.

Key words Cultivated land multifunction;Comprehensive land consolidation and rehabilitation;Agricultural area

基金項目 河南省自然資源廳2019年自然資源科研項目（2019-319-9）。

作者簡介 文雯（1991—），女，河南許昌人，助理工程師，碩士研究生，研究方向：土地利用變化與土地資源優化配置。

收稿日期 2020-03-11;修回日期 2020-04-09

近日，自然資源部印發了《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，明確此次試點工作的目標任務是整體推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復，優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地集約節約利用，改善農村人居環境，助推鄉村全面振興。全域土地綜合整治的實質是處理好鄉村空間各類型土地利用問題，優化用地布局，提高用地效率。耕地是我國最為寶貴的資源[1]，也是農區鄉村最基本、最重要的用地類型之一，做好農區全域土地綜合整治試點工作，正確處理好耕地問題至關重要。然而，土地的有限性和稀缺性決定了土地多功能利用的必然性和迫切性。作為最重要的用地類型之一，隨著經濟社會的不斷發展，近年來耕地多功能利用越來越受到專家學者們的關注和重視。要在有限的農區鄉村土地上實現全域土地綜合整治的多元化目標，迫切需要重視耕地多功能利用。

土地整治，規劃先行。2019年，五部委印發《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》，強調要學習推廣“千村示范、萬村整治”工程經驗，以科學規劃為先導，一張藍圖繪到底。在農區全域土地綜合整治工作中，尤其在前期規劃階段，要充分認識耕地多功能利用特點，加強耕地多功能利用管理，將耕地多功能利用理念貫徹到農區村莊規劃和全域土地綜合整治工作的全過程，以耕地多功能的發揮助推農區全域土地綜合整治。

1 耕地多功能分類

我國的耕地保護經歷了從單純注重數量保護到數量、質量并重，再到如今數量、質量、生態“三位一體”保護的新階段。耕地保護政策的變化代表了耕地管理方式由單功能管理向多功能管理的轉變（圖1），體現了對耕地多功能利用理念的接納和重視，其深層次原因是不同經濟社會發展水平下，社會群體生活方式、消費需求存在差異，對耕地功能的需求和關注點也不相同，耕地功能表現為與經濟社會發展相耦合[2]。

耕地作為一種自然-經濟綜合體[3]，其客觀上具有生產、生活等多種功能[4-5]。參考生態學中生態系統服務功能分類，按照耕地各種功能被人類發現、重視和利用的時間順序及其利用程度的不同，將耕地功能分為供給功能、調節功能和文化功能（表1）。生產是耕地的最基礎屬性[6]，為人類提供最基本的生活保障，這也演變為我國的糧食安全國家戰略。當農作物開始進行買賣，農民成為一種職業，耕地就產生了經濟保障和就業保障功能，即耕地的生活功能。因此，將生產和生活功能作為耕地的供給功能。耕地自產生之初就存在物質循環、能量流動、生物演替和信息傳遞等生態過程，但耕地的生態功能是在經濟發展到一定階段，人們開始重視生態環境之后，才逐漸被人們關注。尤其是進入生態文明新時代，耕地成為生態文明建設的生力軍。耕地的景觀功能亦是在人們的物質生活相對豐富之后，將耕地進行景觀化設計以改善農村人居環境，同時為人們提供休閑游憩場所。因此，將生態和景觀功能作為耕地的調節功能。文化功能則是在耕地的生產、生活、生態、景觀功能的共同作用下，所形成的一直在發展演變中的功能，分為文化傳承功能和文化教育功能[7-10]。

2 充分發揮耕地多功能對農區全域土地綜合整治的重要意義

為了更好地利用耕地，發揮耕地功能，土地整治應運而生。早期的土地整治主要指土地整理，即通過土地平整、農田水利、農田防護林網和交通等四大工程達到增加耕地數量、提高耕地產能的目的，核心目標是提升耕地的生產和生活功能。隨著經濟社會條件的發展，人類對耕地的需求發生了轉變，土地整治的內涵、對象、目標、措施等也隨之發生了變化。新時期，土地整治的對象由耕地拓展到各類型土地，其目標由單一趨向多元化，成為實現國土空間格局優化、效率提高、環境改善和品質提升的重要手段。整治目標的多元化需要土地功能的多樣化，實現耕地多功能成為新時期農區全域土地綜合整治的重要目標和關鍵抓手。

2.1 發揮耕地生產生活功能是農區全域土地綜合整治的基礎目標

耕地是農業發展的基礎，是城市發展的后盾，保持耕地的數量和質量是落實糧食安全戰略、做好“三農”工作的根本。耕地的生產和生活功能是最根本、最重要的功能，在任何時期，都必須保有一定數量的耕地，保證一定的糧食和果蔬供給量，以確保社會的穩定和國家的安全。所以，發揮耕地的生產和生活功能是農區開展全域土地綜合整治工作的基礎目標。

2.2 發揮耕地生態功能是農區全域土地綜合整治的關鍵目標

新時代，生態文明建設被提高到前所未有的戰略高度。土地是生態文明建設在國土空間上的落實，要建設好生態文明需要相當數量的土地，這與土地資源的稀缺性產生了矛盾，而土地的多功能利用可以有效解決這一矛盾。為確保糧食安全，我國劃定18億畝耕地紅線，與生產功能共同產生的還有耕地的生態功能，過去耕地的生態功能被忽視和低估，未來要充分利用好18億畝耕地的生態價值。因此，發揮耕地的生態功能是未來農區全域土地綜合整治的關鍵目標。

2.3 發揮耕地景觀、文化功能是農區全域土地綜合整治的重點目標

當前，鄉村振興、全域旅游成為國家戰略，旅游消費逐漸全民化，觀光農業和休閑農業悄然興起，并且已經成為改善農村人居環境、促進農業經濟發展、實現農民增收的重要途徑之一，這正是挖掘和創新發揮耕地景觀、文化功能的結果。這一過程需要通過土地整治來實現，因此，發揮耕地的景觀和文化功能成為農區全域土地綜合整治的重點目標。

3 基于耕地多功能的區域特色農區全域土地綜合整治

全域土地綜合整治既沒有統一標準，更要防止“千村一面”，應按照因地制宜原則，根據不同鄉村的社會經濟人口發展條件、區位條件、比較優勢、地方特色、戰略定位及發展目標采取不同的整治手段和整治措施。《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》明確將村莊劃分集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類4種類型。村莊規劃是實施全域土地綜合整治工作的龍頭，要處理好全域土地綜合整治中的耕地問題，應根據《意見》中不同類型的村莊，制定不同的整治目標，采取相應的土地整治措施，提升耕地多功能。

3.1 集聚提升類村莊——生產生活功能提升型

《意見》將現有規模較大的中心村，確定為集聚提升類村莊。這類村莊的耕地基礎條件較好，耕地整治潛力較大，整治目標是通過“小塊并大田”、完善基礎設施等措施，形成集中連片耕地，建設高標準農田，同時，通過大力發展經濟作物和特產糧食種植，提升耕地的生產、生活等初級功能，提高村莊規模化、集約化生產程度，優化農村生產生活空間，提高耕地經濟產值。

3.2 城郊融合類村莊——生產景觀功能提升型

《意見》將城市近郊區以及縣城城關鎮所在地村莊，確定為城郊融合類村莊。此類村莊應充分利用距離城鎮距離近、運輸半徑短的優勢，通過全域土地綜合整治，提升耕地的生產功能，最大限度滿足城市居民的食品需求，主要發展生鮮農產品，重點保城市“菜籃子”“果盤子”“奶瓶子”“米袋子”，發展農產品精深加工，延長農業產業鏈條，形成品牌效應，提高農業效益。另外，有條件的地區還可以通過土地整治提升耕地的景觀文化功能，在打造城市“后花園”的同時，改善農村人居環境。

3.3 特色保護類村莊——景觀文化功能提升型

《意見》將歷史文化名村、傳統村落、少數民族特色村寨、特色景觀旅游名村等特色資源豐富的村莊，確定為特色保護類村莊。這類村莊的顯著特點是具有區域特色，有發展觀光旅游業的天然基礎，整治目標是通過提升耕地的景觀和文化功能，打造集農耕、收獲、采摘、垂釣、飼養等于一體的農業觀光旅游區，讓游客享受回歸自然的樂趣。同時，還可以開展農耕文化科普教育活動，弘揚傳統文化，發揮耕地的文化教育和文化傳承功能，達到耕地生態、經濟、社會、文化效益的有機統一。

3.4 搬遷撤并類村莊——生態功能提升型

《意見》將位于生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發等地區的村莊，因重大項目建設需要搬遷的村莊，以及人口流失特別嚴重的村莊，確定為搬遷撤并類村莊。此類村莊生態環境較為脆弱，全域土地綜合整治的目標是通過生態建設措施，提升耕地的生態功能。在全域土地綜合整治中，應貫徹“山水林田湖草生命共同體”理念，采取生物、工程、農藝等多種措施，在農田質量提升的基礎上，重點治理環境污染、生態退化等問題，更好地發揮耕地生態功能對鄉村生態系統穩定性的促進作用。

參考文獻

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