內源式發展理念的“三變”改革政策發展研究

蘆盼盼　李茜

摘 要：在鄉村振興戰略指導下，落實完善農村“三變”改革政策，對推進脫貧攻堅、農民增收、農業產業發展具有重要意義。農村實施“資源變股權、資金變股金、農民變股東”改革政策，需要根據內源式發展理念，即尊重社會經濟條件、以自身發展為中心和協同發展，構建圍繞內源式發展理念的“三變”改革政策發展內容，推進“三變”改革政策發展。

關鍵詞：農村;“三變”;內源式發展

中圖分類號：F323? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）25-0021-04

引言

實施鄉村振興戰略，要圍繞增加農民收入，助力脫貧攻堅，適應當前農村發展的需要，激發鄉村發展活力，總結推廣資源變資產、資金變股金、農民變股民經驗，壯大鄉村經濟。習近平總書記早在2015年中央扶貧開發工作會上就已指出，要通過改革創新，讓貧困地區的土地、勞動力、資產、自然風光等要素活起來，讓資源變資產、資金變股金、農民變股東，讓綠水青山變金山銀山，帶動貧困群眾增收[1]。近年來，諸多專家學者從不同角度和方向對“三變”改革政策發展進行研究，王永平、周丕東（2018）鑒于六盤水“三變”改革實踐，提出將保障農民權益作為出發點，通過積極培育新型經營主體、加快推進產業平臺建設、不斷完善風險規避機制等多方面措施推動“三變”改革進程[1]。于福波、張應良（2019）立足人本發展，注重實地調研考證，主張把尊重農民意愿作為政府推進“三變”改革良性發展的關鍵環節[2]。劉培生、楊正巧（2019）基于制度變遷的視角，對“三變”改革實踐進行基礎性理論研究，揭示“變”的本質在于創新[3]。黃臻（2019）立足區域協調發展理論，提出構建經濟共同體，打破地域局限，形成跨區域發展的生產經營方式，建立健全一系列相配套的保護機制，為“三變”改革增添新動力[4]。芮敏、任曉川、胡媛媛（2019）從產業化發展的角度出發，強調圍繞當地實際情況，培育主導產業及其相關產業延伸，打造“三變+產業化”模式，形成短期、中期及長期的產業全覆蓋格局[5]。然而基于內源式發展理念的“三變”改革政策發展研究仍屬空白，內源式發展理念尋求的是發展地區在自有價值和“三變”改革政策制度基礎上，利用內部力量和資源優勢來推動發展。

一、內源式發展理念與“三變”改革政策發展內容

（一）內源式發展理念

內源式發展理念是從人民的需要出發，考慮發展地區特有限制因素的同時，倚靠現有人力、物力、技術和財政及尚未開發的資源，尋求實現目標的發展。內源式發展理念強調發展的動力主要從內部產生，其對各地區的可持續發展能力更為關注，尊重原有的社會經濟條件、當地文化個性，注重對與當地文化生態相適應的內生性動力機制的培育。內源模式強調發展要以地區自身發展為中心點[6]。

（二）“三變”改革政策內容

農村推進“資源變股權、資金變股金、農民變股東”的政策，就是政府引導農民，通過股權參與，圍繞產業發展，充分發揮經營主體作用，不斷提升各種資源要素的整合力度。

1.資源變資產政策內容。推進資源變資產的關鍵在于資源高效地整合，這就離不開清查儲量、確權登記、評估認定、資源流轉、平臺構建、形成資產六個環節。其一，清查儲量環節，推進資源變資產，通過進行實地調查，核實各類資源儲量，做好登記備案工作。根據資產清查成果，召開成員大會，以民主協商的方式，討論決定資源的分類標準、量化范圍、分配方式、管理模式、臺賬核查等相關事項。其二，確權登記環節，針對調查結果，進行確權頒證。征得村集體和村民同意后，展開權屬關系確定工作，一是設立確權認證標準和流程;二是設立資源歸屬資格，不同類別資源歸屬不同等級的集體經濟組織，各級成員按照劃分結果獲得相應的歸屬資格;三是界定的方法依據戶籍關系、婚姻法律關系兼顧歷史和現實及本地群眾認可的原則，確認截止時間點，實行成員登記備案機制。其三，評估認定環節，根據確權結果，進行評估認定。在市場經濟條件下采取第三方評估方式，選擇專業機構和人員，依據相應的法律規定、規章制度和評估準則，對資源進行科學的資產評估，將資源原始造價作為其價值認定的參考，如果原始價和現實價差距十分顯著，可以用該資源的重置成本價替代。其四，資源流轉環節，完成初步評估后，開展農村資源收儲，由政府牽頭，建設資源綜合交易市場，提供配套服務支持。其五，構建平臺環節，圍繞資源類別、資源收儲和產權交易市場，找準產業發展方向，選定產業發展項目。其六，形成資產環節，集中折價量化入股經營主體，轉化成為經營主體資本，展開規模經營。

2.資金變股金政策內容。推進資金變股金的核心在于選擇正確的承接主體。一是前期準備工作環節，確定入股資金（財政資金、集體和農戶自有資金、信貸資金、社會資金），核實需要入股資金的賬目，厘清參與其中的人員的資金數目。二是選擇經營主體環節，依據本身所擁有的資金，選擇相對等的經營主體，做好嚴格的考察工作，一方面通過考察學習，為培養自己的經營主體積累經驗，另一方面通過吸引優秀的經營主體促進雙方共同發展。三是后續完善環節，依法簽訂合作協議，科學設置股權，厘清各方權責，分類使用資金，同時建立健全相應的監察體系，確保資金充分發揮效用。

3.農民變股東政策內容。農民變股東是建立在資源變資產、資金變股金的基礎上，推進農民變股民最重要的在于如何吸引到農民自愿加入，關鍵是讓其受益[7]。一是推廣環節，通過宣傳，讓農民去了解政策，對“三變”改革有充分的認識和理解，判斷改革能否對自身發展產生有益的幫助，在潛移默化中主動轉變傳統觀念。二是吸引環節，通過資金股、技藝股、自然風光股等多種類型的股權形式，增加農民入股的選擇性，挖掘其更多潛力，提高參與的積極性。

（三）內源式發展理念與“三變”改革政策發展的關系

內源式發展理念是“三變”改革政策發展的基礎，“三變”改革政策發展是內源式發展理念的具體體現。內源式發展探索的是契合自身的發展道路。“三變”改革政策發展的立足點恰好在于滿足自身需要，促進農民增收和鄉村整體進步。內源式發展理念以人民參與為原動力。“三變”改革政策發展過程正是調動農民的參與，創造性地實現改革政策建設目標。內源式發展理念引導“三變”改革政策發展，決定“三變”改革政策策略。

二、基于內源式發展理念的“三變”改革政策發展內容

（一）尊重社會經濟條件的“三變”改革政策發展

在資源變資產過程中，立足不同區域社會經濟條件，尊重不同區域社會經濟條件。尊重社會經濟條件要求首先尊重農村資源因素。

1.尊重農村自然資源。尊重耕地、林地、水域、荒地等有形的自然資源和光、風、氣候等無形的自然資源，以及共同形成的天然的、人們可以開發利用的自然生態景觀。

2.尊重農村社會經濟資源。尊重店鋪、廠地、機器等可經營性的經濟資源;集體所有的教育、醫療、辦公及道路硬化等公益性固定設施資源;風俗活動、民族精神、傳統節日等無形的文化資源;生產技術人才、組織管理骨干、基層服務人員等人力資源;農業技術、科技設備、網絡平臺等信息資源;歷史遺跡、建筑遺址、石窟石刻等有形的旅游資源。

（二）以自身發展為中心的“三變”改革政策發展

以自身發展為中心強調以地域需求為中心，以自身發展定位為基礎。強調以“三變”改革政策發展的自身發展為中心，側重圍繞不同地域需求為中心，以不同地域的自身發展定位為基礎。

1.區域自身發展。在資源變資產的構建平臺環節中，注重圍繞資源類別、資源收儲和產權交易市場，找準產業發展方向，選定產業發展項目。即結合實際，重點選擇那些市場前景好、地域特色鮮明、附加值高的產業作為主要選擇方向，按照“擴大生產規模、提高產品質量、打造品牌效益、構建市場網絡”的思路，以點帶面，建立區域產業優勢，有效推動農業發展，增加農民收益。

2.主體自身發展。在資金變股金的選擇經營主體環節中，注重考察它們的經濟效益狀況、產業帶動能力、未來發展方向等方面，同時依托它們，引導進行“三變”改革的村莊依照民主程序，注冊設立企業化的資產運營實體，由農民、村集體與經營主體依法簽訂合作協議，建立股份化的合作經營機制和利益聯結機制[8]。

（三）協同發展的“三變”改革政策發展

協同是協調兩個或兩個以上的不同資源或個體，共同完成某一目標的過程或能力。“三變”改革政策發展的協同是指參與改革的政府、農民、村集體以及經營主體等各主體相互配合，促進增收提效。

1.市、縣、鄉（鎮）、村協同發展。在資源變資產的資源流轉環節中，注重構建市與縣對接、縣與鄉（鎮）對接、鄉（鎮）與村對接的農村資源流轉和交易體系。首先，建立縣與市協同建立對接的資源流轉服務中心、縣與鄉（鎮）協同建立對接的資源流轉服務站、鄉（鎮）與村協同建立對接的資源流轉服務點，形成逐級授權的三級協同服務網。依托對接的服務中心、服務站、服務點，在確保產權所屬不變的情況下，對農村資源進行合法有序的收集、儲蓄和管理，為改革推進創造有利條件[9]。其次，通過收儲完成資源整合后，圍繞資源產權流轉進行交易，構建與資源流轉服務網相配套的農村產權交易系統，即建立市與縣對接的交易中心、縣與鄉（鎮）對接的交易站、鄉（鎮）與村對接的交易點，協同搭建交易信息平臺，形成流通市場，提升農村資源的價值。

2.“三變”要素協同發展。在推進農民變股東的環節中，注重厘清資源、資金、農民、村集體、經營主體等要素，即農民、村集體以資本為媒介，依托經營主體，形成了“企+農”“社+農+集”“農+社+企”等協同發展的利益共同體，改變傳統農業生產方式[10]。在農民自愿以及合理合法的前提下，將農民所屬的各類土地承包經營權以及設施設備、相關技術、個人資金等量化分類，折算成股金或者其他股權形式，依法簽訂合作協議，使農民根據股權比例獲得股權成為股東，最終收益按股權分配。

三、內源式發展理念的“三變”改革政策發展策略

（一）尊重社會經濟條件的“三變”改革政策發展策略

貴州省尊重社會經濟條件，面對喀斯特山區多、石漠化面積大、貧困人口多、產業發展基礎薄弱、收入支撐能力不強等困局[11]，其路徑為：充分利用地域特色，打造“三變+稻魚共生”模式，農民將稻田、資金、種養技術等以作價入股的形式加入專業合作社中，由其統一管理、組織和生產，建設一定規模的“種稻+養魚”生態農業片區，針對追求健康飲食、綠色生活的市場消費群體，借助“物流+互聯網”進行銷售[12]。在不斷發展的過程中，進一步轉型升級，推出“三變+稻魚共生+特色農產品加工+生態觀光+示范園區”的產業延伸發展模式，吸引更多周邊農民、村集體及經營主體入股參與，有效推進“三變”改革政策發展。

甘肅省尊重社會經濟條件，面對深居戈壁內陸、生態環境脆弱、依賴單一資源開發、基礎設施建設差、區域發展不平衡等困局，其路徑為：轉變資源開發方式，打造“三變+戈壁+農業”模式，將農民和村集體閑置的戈壁荒灘資源折價入股投資到農業企業中，由經營主體提供大棚、溫室、灌溉設備等農業基礎設施建設以及造林綠化屏障保護，將戈壁荒灘區域打造成農業產業發展基地[13]。隨著戈壁農業基地的建設，不斷拓展其他產業與其聯動發展，包括“三變+戈壁風光游覽”“三變+采摘+生態體驗”“三變+加工”等，進一步升級成“三變+戈壁+N”模式，促進“三變”改革政策創新發展。

（二）以自身發展為中心的“三變”改革政策發展策略

江西省以自身發展為中心，以江西農墾為代表。其路徑為：將所屬的國有土地使用權進行確權登記，以發證的方式完成“土地資源變資產”的轉變，在此基礎上，對成為資產的土地資源進行全面評估及量化入賬，形成企業資本，增強自身實力，同時調整股權結構，吸引外部投資入股，增加內部員工持股，充分體現混合所有制經濟的驅動作用，為企業自身進一步發展注入新動能[14]。

陜西省以自身發展為中心，有效發揮政府、農民、村集體和經營主體四方的作用。其路徑為：一是發揮政府引導作用，實施資金補貼、技術培訓、流轉中心建設、交易平臺構建等一系列支持措施，有效推進改革進程;二是發揮農民主體作用，以民主公開的形式，賦予農民更多參與改革的選擇和機會，通過多元化的入股方式激發農民的積極性[15];三是發揮村集體統領作用，整合閑置的資源、資金，組織村民聯合發展;四是發揮經營主體帶動作用，聚集農民的資本，壯大自身實力，同時通過入股分紅，幫助農民增產增收。

（三）協同發展的“三變”改革政策發展策略

安徽省圍繞農民、村集體和經營主體協同發展，充分體現股份合作方式的作用，其路徑為：以分配的股權為利益聯結的基礎，由農民、村集體和經營主體共商共建共管，明確各自的角色定位與責任分工，形成農民專注生產、村集體負責組織與服務、經營主體著力產業規劃和集中開發的協同發展模式[16]。

重慶市圍繞城鄉協同發展，充分體現要素協同發展的作用。其路徑為：立足實際，撬動城市的人才優勢、技術優勢、資金優勢等助力農村，激活城市過剩的資源要素，彌補農村發展存在的短板，培育一批城鄉協同催生的特色優勢產業。同時以城鄉合作為依托，建立“三變+城鄉+農產品+物流+網絡+市場”的現代化產銷渠道，形成城鄉協同發展的格局[17]。

四、亟待解決的問題

在“三變”改革政策發展策略實施過程中，基于內源式發展理念的相關內容，亟待解決的問題主要表現在：

（一）尊重社會經濟條件

1.處理農村資源量化的問題。尊重農村自然資源，農村土地、林地、草地等資源價值比較好評估與量化，荒山、湖泊、溪流等資源價值的評估與量化標準有待商榷。自然資源的類別具有多樣性，這就意味著評估和量化工作需要的時間長、難度大，涉及的范圍人群廣、地區多，因此很難形成統一的標準和要求。不同類型的“資源”沒有形成針對性的評估運行機制和量化服務體系，這成為農村“三變”改革中亟待解決的問題。

2.破除農村空殼化、老齡化的影響。尊重社會經濟資源，農村現存人口結構發生了很大變化，已經很難找到合適的“農民”來變股東。隨著農村優質勞動力流向經濟發達的地區，村里留守人群以老人、兒童和婦女居多，依靠他們來單獨生產經營或者由他們變股東顯然并不現實。此外，農村還缺乏職業化農民，這種職業化的農民還未真正走入農村“三變”改革。

3.緩解農民不敢貸、貸款難的窘境。沒有閑置資金而想要入股和分享其改革成果的那些農民，也紛紛選擇通過貸款入股，大大拓展了“資金變股金”的領域。但還要指出的是，我國《貸款通則》明確規定農民不能將貸款用于農村“三變”改革并進行股本性投資。這在實踐操作上導致銀行、信貸機構等金融機構雖然想貸款給農民，但又不能違背相關貸款規定，因而選擇不貸款給農民，導致農民貸款入股的效果不佳，影響了農民利用信貸資金進行折股的進程和獲取改革紅利的效果[18]。

（二）以自身發展為中心

1.解決經營主體帶動力不強的難題。隨著我國農業轉型升級進程的加快，各類新型農業經營主體不斷增加，但依然有很大一部分經營主體規模偏小，發展水平一般，功能單一，有的甚至是個“空殼”，對接市場與帶動個體農戶發展的能力不強，尤其是在產業項目選擇上定位不明確，資金流失嚴重，追求短期效益，同質化現象屢見不鮮，無法形成優勢項目，亟須壯大經營主體的實力。

2.破解基層人員工作難度大的困境。基層工作者擔任“三變”改革中承上啟下的銜接角色，這也預示著現實的復雜性將為他們帶來諸多難題，阻滯改革的發展。主要表現為：一是由于改革工作量大、程序復雜、涉及面廣，很多基層人員在實際操作中難以面面俱到，長期的壓力將原先的激情消磨，慢慢地不把工作放在心上，只放在形式上，甚至出現消極和抵觸情緒，一旦面對困難，不愿意再勞心費神去解決。二是獎懲機制不健全，雖然對改革基層工作突出者有相應的獎勵，但力度和廣度不夠，對大多數努力群體的忽視和不作為人員的處置不當，使得工作隊伍凝聚力逐漸消散。三是組織治理結構不完善，責任分工不明確，存在“管得多”和“管得少”兩個極端現象，使得基層工作者無法有效協助改革的村莊。

（三）協同發展

1.化解農民與合作主體利益之間的矛盾。在“三變”改革進程中，如何界定引進標準，如何引導外界經營主體順利融入“三變”，保障農民、村集體與經營主體的各方利益，共創多贏模式，是決定改革成功與否的難題。一方面，很多農民由于受教育程度不高、認知有限、接受新事物的能力較弱的影響，擔憂通過股份制改革轉變為股民，會受制于合作主體，經營生產的知情權和參與決策的表達權無法獲得有效保障，收支被其把控，個體權益受損。另一方面，部分合作主體在推進產業發展的過程中，與農民的融合并不順利，甚至還有發生拖欠收益分紅的狀況。還有的合作主體在推進產業發展的過程中，為追求利益最大化，過度開發或者不當使用農業生產資源，造成資源的破壞，即使農民退股，收回的土地也難以再次進行農業生產活動。

2.解決農村產權流轉不暢、交易市場建設滯后的問題。“三變”改革涉及資源優化配置，亟須加快農村產權流轉交易市場的建設。一方面，很多地區由于重視程度不夠，改革工作進程緩慢，還停留在建設流轉服務機構的初步階段，無法形成產權交易市場，與中央以及省市有關建設高標準、高效率的現代化交易市場的目標相距甚遠;另一方面，建立了農村產權流轉交易市場的部分地區，由于受到地域、資金、物力、人才等諸多因素的制約，存在市場服務能力有限、平臺交易數量較少、覆蓋范圍偏窄、交易類型單一、人員配備不足等問題，最終導致難以有效發揮其作用。

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Research on the “Three Changes” Reform Policy Based on Endogenous Development Concept

LU Pan-pan，LI Qian

（School of Economics and Management，Shanxi Agricultural University，Taigu 030801，China）

Abstract：Under the guidance of the rural revitalization strategy，the implementation and improvement of the rural “three changes” reform policy is of great significance for solving the poverty alleviation problem，increasing farmers income and developing industry agricultural.In the rural areas，the reform policy of“resources to equity，capital to Equity，and farmers to shareholders”should be fully implemented.It is necessary to follow the endogenous development concept，respect social and economic conditions around the concept of endogenous development，and synergistic development centering on its own development.We should construct the “three changes” reform policy development content of the endogenous development concept，and promote the development of the “three changes” reform policy.

Key words：rural;“three changes”;endogenous development

收稿日期：2020-01-09

作者簡介：蘆盼盼（1996-），男，山西翼城人，碩士研究生，從事農村與區域發展研究;通訊作者：李茜（1963-），女，北京人，副教授，碩士生導師，從事農業經濟管理、縣域經濟發展規劃等研究。