從人防到民防
——上海民防轉(zhuǎn)型親歷記

原上海市民防辦公室主任 姜仁奎

在“深挖洞，廣積糧”時(shí)期，人防工作有過(guò)一段“興旺時(shí)期”，但從效果看不是太理想。那時(shí)既沒(méi)規(guī)劃又不注重質(zhì)量，挖的洞陰暗、潮濕……大都閑置著，不僅不能用，有的成了蚊蠅孽生地，有的因?yàn)橛绊懙孛姘踩€要費(fèi)力拆除，更重要的是損壞了“人防”的形象。

我調(diào)到人防辦工作后，時(shí)常收到來(lái)自人民代表和政協(xié)委員的批評(píng)信息，主要意見(jiàn)是：挖了那么多防空洞，大多沒(méi)有用，而地面建設(shè)資金不夠，何必還要把錢(qián)投入地下？

人民代表及政協(xié)委員的批評(píng)有合理的方面，但人防工作畢竟是一項(xiàng)戰(zhàn)備工作，既然是戰(zhàn)備就要“未戰(zhàn)先備”。人防辦雖然不等于“挖洞辦”，但“洞”還是要挖的，問(wèn)題是怎么挖？

根據(jù)國(guó)家提出的“全面規(guī)劃、突出重點(diǎn)、平戰(zhàn)結(jié)合、質(zhì)量第一” 的方針，我們首先在“質(zhì)量”和“重點(diǎn)”上做文章。

首先，我們發(fā)動(dòng)各區(qū)將一批條件較好的工程，經(jīng)過(guò)改造和開(kāi)發(fā)，建設(shè)成為具有現(xiàn)代氣息的文化娛樂(lè)場(chǎng)所，如咖啡廳、歌舞廳、餐廳、KTV包廂、購(gòu)物中心等。

在統(tǒng)一規(guī)劃下，上海各區(qū)建成一批“地下宮殿”，如盧灣區(qū)首先開(kāi)出了“水晶宮”，接著黃浦區(qū)開(kāi)出了“麒麟宮”，虹口區(qū)開(kāi)出了“鼎臨宮”，閘北區(qū)開(kāi)出了“九龍宮”，楊浦區(qū)開(kāi)出了“帝宮”……這批“地下宮殿”的崛起，使長(zhǎng)期沉眠于地下的一批“防空洞”煥發(fā)了青春，大大改善了人防的形象，還取得了很好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，真的是一舉多得。

不平等條約催生迪美廣場(chǎng)

在一次上海市委召開(kāi)的干部會(huì)議休息期間，市委副書(shū)記兼政協(xié)主席陳鐵迪問(wèn)我：“老姜，聽(tīng)說(shuō)你們?nèi)朔垃F(xiàn)在搞得很熱鬧，我們可不可以去看看？”陳鐵迪同志的問(wèn)話使我既有些慚愧，又有些吃驚，政協(xié)主席都不知道能不能到人防參觀，說(shuō)明人防太封閉了！于是我當(dāng)場(chǎng)發(fā)了邀請(qǐng)。

之所以敢邀請(qǐng)政協(xié)委員參觀，是因?yàn)槲覀兠穹拦こ探ㄔO(shè)取得了一些進(jìn)展，如在抓早期工程開(kāi)發(fā)利用時(shí)，我們狠抓了人民廣場(chǎng)工程建設(shè)。

當(dāng)時(shí)，人民廣場(chǎng)地下工程已經(jīng)規(guī)劃和準(zhǔn)備了多年，這一信息在全國(guó)人防系統(tǒng)早已傳開(kāi)，但因?yàn)橘Y金沒(méi)有落實(shí)和設(shè)計(jì)方案存在“方圓之爭(zhēng)”，所以遲遲未見(jiàn)行動(dòng)。

我到人防辦后第一次去北京參加會(huì)議，兄弟省市和國(guó)家人防辦的同志都會(huì)關(guān)心地問(wèn)：“上海的人民廣場(chǎng)工程怎么樣了？“我只能苦笑著回答說(shuō)：“正在積極籌備。”聽(tīng)了我的回答，有的表示同情，有的則說(shuō)：“噢，還在準(zhǔn)備呀!” 也有的帶點(diǎn)譏諷的口吻說(shuō)：“已經(jīng)籌備多少年了？上海人辦事真慎重！”

聽(tīng)了各種議論，我心里有一股說(shuō)不出的滋味，同時(shí)也下了決心，人民廣場(chǎng)項(xiàng)目一定要盡快上！否則，上海人防不僅臉上無(wú)光，也無(wú)法向上海人民交待！

人民廣場(chǎng)工程總建筑面積50 000平方米，主體工程就需要資金9 000多萬(wàn)元，加上設(shè)備及裝修費(fèi)用，至少需要1.45億元才能建成。但到1989年底，人防資金總共只有2 500萬(wàn)元。

按當(dāng)時(shí)規(guī)定，總建筑面積達(dá)5萬(wàn)平方米面積的這類(lèi)項(xiàng)目，沒(méi)有9 000多萬(wàn)元現(xiàn)存資金不準(zhǔn)立項(xiàng)，所以單靠人防自身的財(cái)力，要建這樣一個(gè)大項(xiàng)目是根本不可能的。

為使項(xiàng)目能夠開(kāi)展，經(jīng)過(guò)一段時(shí)期策劃，我們下決心與黃浦區(qū)簽訂了一份協(xié)議，引入黃浦區(qū)資金投資開(kāi)發(fā)。協(xié)議簽署后，項(xiàng)目終于開(kāi)展了。

人民廣場(chǎng)工程的開(kāi)工帶來(lái)了人氣，增加了影響力，引來(lái)了香港柏銀頓集團(tuán)對(duì)“香港名品街”的投資。人防在經(jīng)濟(jì)上沒(méi)花一分錢(qián)，在市政府大樓的眼皮底下，又增添了一個(gè)1萬(wàn)多平方米的“上海地下商城” 工程。經(jīng)過(guò)大家四個(gè)年頭的艱苦奮戰(zhàn)，一個(gè)當(dāng)時(shí)全國(guó)最大的人民廣場(chǎng)地下工程，包括“迪美廣場(chǎng)”和“香港名品街”等項(xiàng)目的大工程，終于在1995年9月建國(guó)46周年到來(lái)之際勝利竣工了！

“迪美廣場(chǎng)”和“香港名品街”的順利建成和竣工開(kāi)業(yè)，大大改變了上海人防的形象。可以想象，在人民廣場(chǎng)這樣一個(gè)“黃金地段”擁有6萬(wàn)多平方米能經(jīng)商的地下建筑，別的不論，單算算經(jīng)濟(jì)賬，它意味著什么……

回顧以往，如果當(dāng)時(shí)沒(méi)有下決心簽訂那個(gè)協(xié)議，人民廣場(chǎng)工程也許還在……

第—次拉響防空警報(bào)

1987年，上海人防辦的現(xiàn)代化通信設(shè)施還是比較先進(jìn)的。市人防辦指揮中心和各區(qū)縣指揮中心都有有線、無(wú)線的直通電話，配有無(wú)線可視電話的機(jī)動(dòng)指揮車(chē)、無(wú)線電臺(tái)、警報(bào)器。在市人防辦的指揮中心還可以召開(kāi)全市電話會(huì)議。

后來(lái)，我們又從美國(guó)摩托羅拉公司引進(jìn)了車(chē)載電話系統(tǒng)，為相關(guān)部門(mén)配上了車(chē)載電話，并利用人防特有的無(wú)線電頻率投資辦了一個(gè)“民防應(yīng)急無(wú)線尋呼網(wǎng)”（即BP機(jī)公司）。

應(yīng)該說(shuō)在當(dāng)時(shí)條件下，人防辦的這套系統(tǒng)在上海除郵電外，可算是數(shù)一數(shù)二的。因此上海被評(píng)為“全國(guó)人防指揮通信平戰(zhàn)結(jié)合的先進(jìn)城市”。

但是，設(shè)備雖然先進(jìn)，利用率和效率卻并不理想。除車(chē)載電話利用率高，BP機(jī)公司效益好并且很快收回了投資以外，許多有線、無(wú)線的設(shè)備都閑在那里。

1989年初，市人防辦在一份年度工作要點(diǎn)中提出，為增強(qiáng)市民的國(guó)防觀念和防災(zāi)意識(shí)，同時(shí)也為了宣傳人防、擴(kuò)大影響并檢驗(yàn)一下設(shè)備，準(zhǔn)備在“五一”試?guó)Q警報(bào)。

但是，由于多年沒(méi)有拉過(guò)防空警報(bào)，許多同志對(duì)拉防空警報(bào)有顧慮，認(rèn)為上海是個(gè)大都市，一舉一動(dòng)都可能產(chǎn)生國(guó)際影響，突然拉警報(bào)會(huì)不會(huì)讓群眾不明白怎么回事兒，影響穩(wěn)定？當(dāng)時(shí)，為此事還有一些爭(zhēng)論。我解釋說(shuō)，現(xiàn)在很多人特別是小青年只知道“鈔票”，不知道“警報(bào)”，沒(méi)有聽(tīng)到過(guò)警報(bào)聲，更談不上憂患意識(shí)，一旦有什么災(zāi)害就不知所措，因此可以試?guó)Q警報(bào)。

討論結(jié)果是沒(méi)有通過(guò)此事。現(xiàn)在回想起來(lái)，也能夠理解，畢竟當(dāng)時(shí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)是第一要?jiǎng)?wù)。防空警報(bào)的拉響，如果前期宣傳不夠，也有可能引起市民的恐慌情緒。但是，我們還是借“上海市防空救災(zāi)工作座談會(huì)”之機(jī)試?guó)Q了警報(bào)，為了避免國(guó)際影響不在市區(qū)拉，而改在郊區(qū)崇明把警報(bào)拉響了。

隨后我們又搞了“兩機(jī)合一”，即把各區(qū)縣人防的總機(jī)和區(qū)縣政府的總機(jī)“合二為一”，既節(jié)省了費(fèi)用，又使設(shè)備得到了充分利用，受到了區(qū)縣政府的歡迎。

大跨越，從人防到民防

我一直在思考：幾十年不打仗，人防作為戰(zhàn)備部門(mén)，除了必須繼續(xù)從事一些“萬(wàn)一”需要的事外，還能干些什么？

國(guó)外許多經(jīng)驗(yàn)證明，改“人防”為“民防”是一條必由之路。“人防”和“民防”雖只一字之差，但內(nèi)涵不同。民防是民間防空、民間防災(zāi)、民間防禍、民間防衛(wèi)的總稱(chēng)，它要防的不單是戰(zhàn)爭(zhēng)災(zāi)難，還包括自然災(zāi)害及人間災(zāi)禍。

我們所說(shuō)的“人防”就是防空，就是“挖洞”。其實(shí)對(duì)照國(guó)務(wù)院頒布的《人民防空條例》來(lái)說(shuō)，它的任務(wù)也不僅僅是“挖洞”一項(xiàng)，還有疏散隱蔽、組織指揮、通信保障，最重要的一條就是“消除戰(zhàn)爭(zhēng)的后果”。

有位分管副市長(zhǎng)曾問(wèn)我：戰(zhàn)爭(zhēng)打起來(lái)房屋被炸了，人壓在里面，后果造成了，你“消不消”？化工廠被炸了，毒氣在外泄，你管不管？光鉆在防空洞里怎么消？怎么管？沒(méi)有隊(duì)伍，又不訓(xùn)練，平時(shí)不準(zhǔn)備，到時(shí)你管得了嗎？副市長(zhǎng)的話真是點(diǎn)到了要害！

所以按條例規(guī)范的人防，實(shí)質(zhì)就是民防。問(wèn)題在于過(guò)去把它理解偏了。為了改變單純“挖洞”的觀念，為了走“戰(zhàn)時(shí)防空、平時(shí)救災(zāi)”之路，為了全面履行人防職能，為了真正全面的平戰(zhàn)結(jié)合，必須為人防正名，改人防為民防！

為此，我們牽頭邀請(qǐng)南京軍區(qū)五省一市的防辦主任在蘇州西山賓館聚會(huì)，討論并一致同意聯(lián)合給國(guó)家相關(guān)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)一封信，提出有關(guān)改人防為民防的建議。但從國(guó)家層面看，當(dāng)時(shí)人防改民防條件還不成熟。

在此情況下，我們主動(dòng)與國(guó)際民防組織聯(lián)系，先后多次組團(tuán)出國(guó)，對(duì)各國(guó)民防組織的情況進(jìn)行考察，并去英國(guó)參加了國(guó)際民防組織召開(kāi)的有關(guān)會(huì)議。

同時(shí)，我們主動(dòng)承擔(dān)總參防化部組織的核化救援的試點(diǎn)任務(wù)；邀請(qǐng)外國(guó)民防組織代表團(tuán)到中國(guó)訪問(wèn)，進(jìn)行友好交流；和聯(lián)合國(guó)國(guó)際救災(zāi)總署一起在上海召開(kāi)了有三十多個(gè)國(guó)家參加的“歐佩克”會(huì)議；組織成立上海市民防協(xié)會(huì)，請(qǐng)老領(lǐng)導(dǎo)、老專(zhuān)家、部隊(duì)退休的老首長(zhǎng)等擔(dān)任會(huì)長(zhǎng)和顧問(wèn)，以擴(kuò)大民防的影響，并求得社會(huì)各界的支持。

正當(dāng)我們?yōu)槿朔栏拿穹郎舷屡r(shí)，上海警備區(qū)徐文義司令給我出了一個(gè)主意，建議同時(shí)掛兩塊牌子，既掛“人防”又掛“民防”，對(duì)上稱(chēng)“人防”，對(duì)外、對(duì)下叫“民防”。徐司令的建議真妙，經(jīng)過(guò)幾年的艱苦努力，并經(jīng)國(guó)家人防辦同意，上海市人防委決議，上海市政府批準(zhǔn)，我們終于在1992年將上海市人防辦改名為上海市民防辦。

不久，市政府又給民防辦加了一塊“上海市抗災(zāi)救災(zāi)辦公室”的牌子，把擬訂抗災(zāi)救災(zāi)方案等任務(wù)交給了民防辦。

當(dāng)我1996年初退休時(shí)，民防辦門(mén)口掛了四塊牌子。當(dāng)然牌子并不是越多越好，改個(gè)名也還比較容易，但改名只是萬(wàn)里長(zhǎng)征邁出的第一步，真正成為名副其實(shí)的“民防辦”“抗災(zāi)救災(zāi)辦”，還要靠幾代人堅(jiān)持不懈的努力。

現(xiàn)在，我雖然已退休，但還時(shí)刻關(guān)心、關(guān)注著自己曾經(jīng)從事的民防事業(yè)。

我們的民防事業(yè)在快速發(fā)展，公共服務(wù)功能、應(yīng)急救援能力、保障體系以及民眾的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)都在進(jìn)一步加強(qiáng)。作為一個(gè)老民防人，我感到欣慰和自豪。