沿邊民族地區與“一帶一路”：后疫情時代的開放新路徑

翟崑 張高原 楊耀源 龐偉

沿邊民族地區是我國同周邊國家關系發展的主要門戶，是“一帶一路”內接外聯的重要區域。新冠肺炎疫情對“一帶一路”建設的內外融通造成一定影響。在后疫情時代，“一帶一路”建設需健康重啟，沿邊民族地區更需發揮重要戰略支點作用，繼續推動“一帶一路”向高質量發展邁進。

“一帶一路”建設的內接外聯區

2013年“一帶一路”倡議的提出，推動沿邊民族地區對外開放進入新時期，“一帶一路”戰略支點作用日漸凸顯。

從地緣上看，沿邊民族地區既屬我國邊疆地區，又是國家對外開放的前沿。對內，沿邊民族地區將我國經濟腹地串聯，涵蓋我國經濟最活躍的區域。向外，與“一帶一路”沿線國家聯通，被賦予“一帶一路”重要經濟走廊向沿線國家拓展延伸的功能。伴隨開發開放向縱深方向發展，我國沿邊民族地區與周邊國家之間的互利合作也逐步得到深化。“睦鄰、安鄰、富鄰”周邊外交新理念，為沿邊民族地區對外合作、發揮“一帶一路”戰略支點作用奠定基礎。

“三大方向”是沿邊民族地區展現“一帶一路”戰略支點作用的重要體現。北向，內蒙古自治區建成向北開放的窗口，以雁陣模式發揮聯通蒙俄的區位優勢，借助中蒙博覽會，推動重點開發開放試驗區建設，著力打造中蒙俄經濟走廊。西北方向，新疆以打造絲綢之路經濟帶為目標，作為中巴經濟走廊的起點，發揮向西開放獨特優勢，推動創新試驗區，打造絲綢之路經濟帶上的交通樞紐、商貿物流、文化中心。西南方向，云南和廣西兩省區形成面向南亞、東南亞的輻射中心和海上絲綢之路與絲綢之路經濟帶有機銜接的重要門戶。云南通過舉辦中國一南亞博覽會，加強與東南亞、南亞周邊國家的互聯互通。廣西發揮與東南亞地區陸海相鄰的地緣優勢，打造面向東盟開放重要的陸海樞紐區，通過中國一東盟博覽會等對外開放平臺，推動陸海新通道建設，促進我國與東南亞地區高水平聯通。

穩步推進“五通”建設

近年來，沿邊民族地區經濟總量不斷提升，經濟轉型速度加快，經濟質量得以躍升，皆與“五通”建設密切相關，成為我國“一帶一路”“五通”建設的新典范。

第一，國家出臺各類型政策，優化沿邊民族地區對外開放環境。《國務院關于進一步對外開放黑河等四個邊境城市的通知》《國務院關于進一步對外開放南寧、昆明市及憑祥等五個邊境城鎮的通知》，以及黨的十七大、十八大、十九大一系列關于沿邊民族開放的政策措施成為我國沿邊民族地區對外開放的重要指針。法制政府、服務型政府建設不斷推進，文明程度逐步提升，沿邊民族地區政策環境、政務環境、市場環境、法治環境、人文環境等得到明顯改善，為“一帶一路”高質量發展提供良好的開放環境。

第二，構建以大通道為重點的沿邊民族地區基礎設施立體網絡。交通方面，目前，沿邊省區已建成69個國家級公路口岸和26個航空口岸，其中七個省區已建成13個鐵路口岸，四個省區已建成30個水運口岸。塑造了內接經濟發達地區、外聯周邊國家的陸路網絡、水運往來和“空中絲綢之路”。信息通訊方面，沿邊民族地區建成了連接周邊國家的陸地光纜網絡，通過亞歐信息高速公路、上合組織信息高速公路、中國一東盟信息港等項目推動信息基礎設施建設，助推“數字絲綢之路”。能源方面，中哈原油管道、中亞天然氣通道、中緬油氣管道通過我國西北、西南沿邊民族地區聯通我國與周邊國家，保障了我國能源安全。電力方面，云南積極開展國際能源合作，以建設清潔能源基地、國際能源大通道為目標，建立了糯扎渡等一批大中型水電站。

第三，自由貿易實驗區、跨境經濟合作區、綜合保稅區等高質量平臺助推貿易暢通。2019年8月，廣西、云南、黑龍江三省區作為新設自由貿易試驗區獲批。跨境經濟合作區是我國對外開放合作的新模式。目前，沿邊地區跨境經濟區有14個，其中已設立8個，其余6個正在籌建中。跨境經濟合作區以跨境商貿、國際金融、現代物流、跨境旅游等帶動跨境貿易發展，實現雙邊互惠。

綜合保稅區對沿邊民族地區發展對外貿易、吸引外商投資、促進產業升級具有重要的作用。2019年1月，國務院印發《關于促進綜合保稅區高水平開放高質量發展的若干意見》，賦予綜合保稅區改革開放新使命，“推動綜合保稅區發展成為具有全球影響力和競爭力的加工制造中心、研發設計中心、物流分撥中心、檢測維修中心、銷售服務中心”。截至2020年6月底，全國設立的134個海關特殊監管的綜合保稅區中，沿邊民族地區占了近20個。綜合保稅區成為沿邊民族地區對外貿易發展的“助推器”。新疆阿拉山口綜合保稅區通過“通道、樞紐、網絡”的物流運行體系，依托中歐班列打造面向中亞地區的高質量跨境電商綜合服務平臺。2019年阿拉山口綜合保稅區完成貿易額82.4億元，是2018年的5.9倍。

第四，沿邊民族金融改革試驗示范區建設提供了強大的資金保障。2010年，云南、廣西成為我國第二批跨境貿易人民幣結算試點地區，同批成為試點的沿邊民族省區還有內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、西藏和新疆。截至2019年底，云南跨境人民幣累計結算5222.86億元，其中2019年為627.01億元，同比增長9.76%。在周邊國家中，緬甸在2017年成為云南跨境人民幣結算第一大市場，2019年云南對緬跨境人民幣結算額達212億元，同比增長5%。廣西跨境人民幣結算從2010年的126億元發展到2018年的1303億元，年均增長34%。

2013年11月，人民銀行、商務部等11個部門聯合印發《云南省廣西壯族自治區建設沿邊民族金融綜合改革試驗區總體方案》，支持兩省區先行先試。范圍涉及云南昆明市及八個沿邊民族州市，以及廣西南寧市及三個沿邊民族城市、兩個沿海城市。2018年12月28日，經國務院同意，人民銀行、發展改革委等13個部委聯合印發了《廣西壯族自治區建設面向東盟的金融開放門戶總體方案》，為面向東盟國家的“一帶一路”資金融通建設提供強大支撐。

第五，沿邊民族地區扮演我國與周邊國家民心相通的橋梁角色，與周邊國家在農業、教育、旅游等領域人文交流不斷推進。截至2018年7月，云南與緬甸農業合作項目共建核心區樣板7個，總計面積達1200畝。新疆高校分別與吉爾吉斯斯坦4所高校、哈薩克斯坦2所高校進行教育合作，與塔吉克斯坦1所高校合作建立孔子學院。2015年國務院印發的《關于支持沿邊民族重點地區開發開放若干政策措施的意見》，其中涉及到的沿邊民族省區有內蒙古、新疆、云南和廣西，這些省區在跨境旅游試驗區建設中開展了試點工作。中越兩國聯合推動的德天一板約瀑布跨境旅游合作區是我國首個跨境旅游合作區，目前基本達到開放條件。該旅游跨境合作區的建立，是“一帶一路”背景下廣西深化與鄰國越南以及其他東盟國家旅游合作的重要標志，為其他沿邊民族省區在“一帶一路”背景下開展跨境旅游合作起到示范效應。

發展新挑戰

沿邊民族地區面臨的挑戰包括：

第一，經濟發展不均衡。我國沿邊民族地區經濟發展總體滯后，除東北三省外，各沿邊少數民族地區經濟總量全國排名靠后。同時，沿邊民族省區經濟發展呈高低起伏態勢，2019年沿邊民族省區經濟增速較快的省區為云南、西藏和新疆，分別位列全國第1、第8、第13位，其余省區皆為負增長。

第二，基礎設施建設亟待提升。沿邊民族地區三個方向的區域通達條件、聯通里程、道路標準迥異，北向沿邊民族區域公路基礎設施較好，西向和西南向基礎設施建設相對薄弱。能源方面，除國家重點規劃建設項目外，其他能源基礎設施建設進展緩慢。通訊方面，5G設施嚴重不足。口岸方面，邊境口岸發展大相徑庭，口岸通關場所、通關條件差別較大。

第三，高端人才匱乏。受思想方式、價值觀念、商品經濟和市場意識影響，加之自身教育基礎落后，致使沿邊民族地區人才培養難度大。由于對外開放和經濟交往亟需復合型高端人才，教育培養與市場發展的需求又相脫節，從而直接制約和阻礙了我國沿邊民族地區的對外開放步伐。

第四，傳統與非傳統安全問題交織。一方面，傳統安全問題未得到有效解決。中印陸地領土爭議、中越島礁爭議以及境外政府軍與反政府軍武裝沖突問題，對相關沿邊民族省區開放發展產生消極影響。另—方面，非傳統安全威脅加劇。西南方向面臨毒品入境的威脅，西部方向面臨恐怖主義威脅，非法出入境、跨國犯罪等問題亦不容忽視。

四舉措助推行穩致遠

隨著陸海貿易新通道以及“中歐陸海快線”“雙西公路”等建設如火如荼推進，加之疫情期間中歐班列逆勢增長，我國向“一帶一路”高質量邁進的步伐加快。為此，沿邊民族地區還需從以下四個方面跟進。

第一，綜合施策打好“組合拳”。推動沿邊民族地區對外開放高質量發展，不僅需要貫徹“抓項目就是抓發展，抓項目就是抓落實”的理念，實現基礎設施建設升級、招商引資提質、產業競爭力加強，而且還要助推中西部地區產業鏈、價值鏈融入全球商業發展等目標，更需要結合沿邊民族地區扶貧攻堅實施效果、營商環境綜合建設、少數民族文化保護以及對外開放平臺塑造等多領域齊頭并進、綜合施策。

第二，促進產業結構優化升級。在全球產業鏈加速重組和轉移之下，我國沿邊民族地區產業結構升級需求強烈。由于該地區的生態環境和發展基礎特殊，其產業發展不僅僅是簡單的通道經濟、能源經濟以及承接東部地區產業轉移，還包括注重發展培育具有地區特色的產業發展模式，形成多業態相互融合、彼此成就的開放格局。關鍵點是工業企業與生產型服務業企業相互助益，民營企業積極參與對外開放建設展現生力軍特點，國有企業作為對外開放的邏輯起點和主要推動力量發揮主力軍作用。

第三，拓展對外合作的廣度和深度。通過建設涵蓋大數據、云計算、物聯網為技術支撐的信息大通道，提升沿邊民族地區與廊道沿線國家的經貿合作和文化交流。新冠肺炎疫情表明，唯有合作才能互利共贏。這也賦予了沿邊民族地區重要使命，即沿邊民族地區同廊道沿線國家在公共衛生領域共同打造聯防聯控合作機制，為拓展“一帶一路”建設新功能發揮作用。

第四，構建科學的評估體系。將沿邊民族地區對外開放高質量發展納入“一帶一路”高質量發展體系，前提是完善政策體系，通過政策體系引領帶動高質量發展。而政策體系的構建，需從參與各方宏觀政策、產業政策、微觀政策、改革政策、社會政策等多方面進行考量。此外，還需適時引入建立第三方評估機制，對我國沿邊民族地區對外開放與“一帶一路”高質量發展把脈、啟智、建言。

（翟崑：北京大學“一帶一路”全球互聯互通再出發課題組組長;張高原、楊耀源、龐偉：北京大學“一帶一路”全球互聯互通再出發課題組成員）