一個國家的“扶貧賬本”

周群峰

今年8月6日，財政部官網發布《2020年上半年中國財政政策執行情況報告》（下稱《報告》），其中顯示，2020年安排財政專項扶貧資金1461億元已全部下達，財政專項扶貧資金連續5年保持每年200億元增量。

扶貧資金被稱為貧困群眾的“救命錢”“保命錢”和減貧脫貧的“助推劑”。輿論認為，在財政收支形勢嚴峻、中央部門帶頭過緊日子的情況下，財政部門持續加大扶貧資金的投入規模，彰顯了打贏脫貧攻堅戰的決心。

但不可回避的是，扶貧資金的虛報冒領、擠占挪用、違規招投標、盲目決策導致資金大量浪費等現象時有發生。因管理與使用方面不科學，也造成了資金閑置等現象，阻礙了扶貧攻堅進程，影響了貧困群眾的利益。

財政部原副部長胡靜林曾表示：“從某種程度上講，貧困縣并‘不差錢，關鍵是要管好、用好各類財政資金?！薄吨袊侣勚芸妨私獾剑陙?，從中央到地方不斷強化對扶貧資金的監管和審計力度，同時，采取將財政專項扶貧資金項目審批權限下放到縣級、推廣“菜單式扶貧”等舉措。這些“堵”與“疏”并存的做法，降低了違紀違規問題的發生概率，顯著提高了扶貧資金的使用效率。

資金來源多渠道化

國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會委員、中國人民大學中國扶貧研究院院長汪三貴告訴《中國新聞周刊》，扶貧資金來源有多種形式：有中央和地方的財政專項扶貧資金，有金融機構的小額扶貧貸款等信貸資金，還有企業等社會組織幫扶資金等等。

數據顯示，近10年來，中央和地方財政專項扶貧資金的投入規模持續增加。從2011年到2015年，中央財政專項扶貧資金從272億元增長到467.45億元。交通、水利、農業、國土等行業部門也進一步加大對貧困地區的支持力度，僅農村飲水安全一項，發展改革委、水利部就安排資金125億元。

2016年是全面貫徹落實中央扶貧開發工作會議精神、打贏脫貧攻堅戰的首戰之年。2017年6月23日，時任審計署審計長胡澤君向十二屆全國人大常委會第二十八次會議作了《國務院關于2016年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，其中提到，在財政投入上，2016年中央和省級財政專項扶貧資金首次突破1000億元，其中中央為667億元，增長43.4%;省級為493.4億元，增長56.1%。

8月6日，財政部官網發布《報告》顯示，2020年安排財政專項扶貧資金1461億元已全部下達，連續5年保持每年200億元增量。資金分配時，重點向“三區三州”和“三區三州”之外貧困人口多、貧困發生率高、脫貧難度大的深度貧困地區以及掛牌督戰地區傾斜。以掛牌督戰縣、村為重點，在中央財政權責發生制結轉資金中一次性安排用于脫貧攻堅的綜合性財力補助資金300億元，目前已下達290億元，支持貧困地區克服疫情影響，重點用于補齊掛牌督戰縣因疫情造成的財政減收、貧困勞動力就業等問題。

三區三州和14個連片特困地區

資訊來源：綜合整理。制圖：韓春燕

2020年7月16日，在寧夏鹽池縣惠安堡鎮大壩村，農民在日出前采摘黃花菜。近年來，寧夏鹽池縣將黃花菜產業作為脫貧攻堅的特色產業，依托滴灌等技術擴大種植規模，培育專業合作社、深加工企業，打造黃花菜產業鏈條。目前，鹽池縣黃花菜種植面積達8.1萬畝，產業年產值2.5億元，直接帶動全縣3000多黃花菜種植戶戶均年增收2萬多元。

2019年5月29日，在欽州市高新技術開發區一家企業的“扶貧車間”，來自欽南區易地扶貧搬遷安置點的青年在組裝電子集成線路板。2017年起，廣西欽州市欽南區通過“政府主導、企業響應”的方式，在欽州市高新技術開發區開辦多個“扶貧車間”，吸納來自欽南區易地扶貧搬遷安置點的貧困群眾進廠工作。

2020年8月19日，牧民在科左中旗成峰牲畜交易市場等待出售養殖的黃牛。成峰牲畜交易市場位于內蒙古通遼市科左中旗舍伯吐鎮，黃牛年交易量超過80萬頭。2019年北京順義區掛職扶貧干部協調對口幫扶項目，北京市和順義區為成峰牲畜交易市場注入扶貧資金500萬元，扶持市場與周邊貧困農牧民簽訂合作協議，通過小額信用貸款支持、免費提供暫養場所、免除交易管理費用等多項綜合扶貧措施，讓當地貧困農牧民們通過養殖銷售黃牛脫貧。本版圖/新華

“三區三州”的“三區”是指西藏自治區，青海、四川、甘肅、云南四省藏區，南疆的和田地區、阿克蘇地區、喀什地區、克孜勒蘇柯爾克孜自治州四地區;“三州”是指四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州?！叭齾^三州”是國家層面的深度貧困地區。

地方上的一些扶貧辦干部、財政干部也感受到了近年來扶貧資金規模的持續增大。內蒙古自治區扶貧辦規劃財務處處長張國告訴《中國新聞周刊》，從2012年至今，內蒙古累計投入扶貧資金總計有730億元左右，以2013年全區157萬人貧困人口來計算，人均扶貧資金達到4萬余元。其中，去年和今年，全區扶貧資金的投入都超過100億元。

內蒙古自治區扶貧辦規劃財務處向《中國新聞周刊》提供的一組數據顯示，2016～2020年，內蒙古累計投入財政專項扶貧資金461.4億元。2020年，中央、自治區、盟（市）、旗（縣）四級財政計劃投入專項扶貧資金112.3億元、同比增長13.8%。其中：中央投入28.2億元、同比增長14.7%，自治區投入51.5億元、同比增長14.8%，盟市旗（縣）投入32.6億元、同比增長11.6%。

2016～2020年，內蒙古全區31個國貧旗（縣）計劃整合資金規模297.53億元。其中，2020年，31個國貧旗（縣）計劃整合資金72.45億元，較去年增加了5525萬元。

云南省昭通市財政局副局長陳道強告訴《中國新聞周刊》，昭通是全國貧困人口最多、貧困程度最深、脫貧任務最重的地級市。2015年至2020年7月底，昭通市共投入各級各類財政扶貧資金391.84億元，其中：財政專項扶貧資金137.27億元、易地扶貧搬遷資金190.71億元、農危改資金48.9億元、東西部扶貧協作資金14.96億元。陳道強稱，在大量扶貧資金的幫扶下，全市建檔立卡貧困人口從2014年末的185.07萬人下降至2019年末的15.99萬人，貧困發生率從34.8%下降至3.4%。

企業的援助、金融機構精準扶貧貸款等也是扶貧資金的主要來源。2019年9月20日，國務院扶貧辦、中國社科院聯合發布的《企業扶貧藍皮書（2019）》顯示，截至2019年7月31日，入圍2019年財富世界500強的前100家中國企業中，共75家公開披露扶貧工作信息。55家披露了扶貧資金投入的中國100強企業共投入扶貧資金49.35億元，6家中國100強銀行業金融機構精準扶貧貸款余額總計達6078.04億元。

在扶貧攻堅之年，盡管受到疫情影響，中央企業仍然表態不壓縮扶貧投入。2020年3月6日，新華社報道稱，中央企業2020年定點扶貧各項指標任務已經明確，中央企業將努力克服新冠肺炎疫情對生產經營的不利影響，承諾對246個定點扶貧縣投入無償幫扶資金32.01億元，比上年計劃數增加6.92億元。

6月28日，中央企業貧困地區產業投資基金股份有限公司（以下簡稱央企扶貧基金）在北京召開會議。央企扶貧基金總經理王維東表示，央企扶貧基金成立三年來共計募資314億元，全年投資項目近百億元，遍布全國27個省、260個縣，覆蓋了全部14個集中連片特困地區，撬動社會資本超2100億元;推動社會效益閉環管理，密切利益聯結機制，已投項目將帶動貧困地區42萬人直接或間接就業，為就業人口每年提供收入35億元，為地方政府每年提供稅收25億元。

近年來，東西部扶貧協作和對口支援工作也為扶貧工作注入了大量資金。8月28日，四川省發展改革委黨組成員、省以工代賑辦主任彭小菊稱，今年以來，四川持續加大與浙江、廣東兩省合作。今年已協調兩省投入財政幫扶資金12.9億元，編制實施特色農牧產品種養基地、農產品加工園區等項目303個。

遏制扶貧腐敗效果顯著

在各類扶貧資金不斷注入的同時，有沒有官員發“扶貧財”，資金是否完全落實到扶貧項目上，一直備受關注。從過往相關通報可見，扶貧資金領域的腐敗現象時有發生。

2017年，財政部、國務院扶貧辦曾對外通報過多起典型案例。比如，青海省都蘭縣2015年重復申報察汗烏蘇鎮上莊村和夏日哈鎮沙珠玉村易地扶貧搬遷項目，套取財政扶貧資金1720萬元;新疆維吾爾自治區察布查爾縣2015年安排財政扶貧資金576.5萬元用于新修防滲渠53.9公里，經核實，實際僅建設29.888公里，套取財政扶貧資金264.2萬元;貴州省納雍縣將2011～2015年財政扶貧資金880萬元出借給多家企業，用于與脫貧攻堅無關的支出;江西省余干縣扶貧項目招投標管理混亂，招投標資料存在不同開標人員筆跡一致，甚至同一人拿三家公司介紹信參加項目投標情況;2015～2016年江西愛沖建設工程有限公司等4家企業共中標215個扶貧項目，涉及財政扶貧資金6420萬元，而中標單位并未參與項目建設，靠轉包項目賺取管理費。

2017年1月至3月，審計署組織13個特派辦與20個省審計廳（局），重點對20個?。ㄗ灾螀^、直轄市）的158個貧困縣2016年扶貧政策落實情況和扶貧資金管理使用情況進行了審計。審計發現，有105個縣的11.34萬名建檔立卡貧困人口基本信息不準確或未及時更新，有的已置辦高檔轎車、商品房等卻未及時退出;有58個縣的22.12億元扶貧貸款和貼息補助未按規定使用;有55個縣的367個易地搬遷和以工代賑項目存在前期論證不充分;有53個縣的189個項目因脫離實際、管護不到位等，建成后改作他用或廢棄，涉及扶貧資金1.41億元;有119個縣財政涉農資金統籌整合試點推進慢，基本還按原渠道、原方式，分頭申報、實施和管理，其中84個縣形成閑置資金19.54億元，有6.23億元閑置兩年以上。

中央高層也曾多次強調，務必依法嚴厲打擊扶貧領域貪污腐敗行為。2015年11月27日，中共中央總書記習近平在中央扶貧開發工作會議上強調，要加強扶貧資金陽光化管理，集中整治和查處扶貧領域的職務犯罪，對擠占挪用、層層截留、虛報冒領、揮霍浪費扶貧資金的，要從嚴懲處。2017年2月21日，習近平在中共中央政治局第三十九次集體學習上強調，要加強扶貧資金管理使用，對挪用乃至貪污扶貧款項的行為必須堅決糾正、嚴肅處理。

2016年后，財政專項扶貧資金績效評價結果，被納入省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核。2017年9月30日，財政部、國務院扶貧辦發布的《財政專項扶貧資金績效評價辦法》規定：財政部、國務院扶貧辦負責對省級管理財政專項扶貧資金的情況進行績效評價。各省財政、扶貧部門負責對省以下管理財政專項扶貧資金的情況進行績效評價。資金績效評價結果納入省級黨委和政府扶貧工作成效考核，并作為財政專項扶貧資金分配的因素之一。

該辦法規定：對各省財政專項扶貧資金的績效評價依據所設定的指標逐項計分后確定總得分（東部省總得分按比例折算）。根據得分將評價結果劃分為四個等級，分別為：優秀（≥90分）、良好（≥80分，<90分）、及格（≥60分，<80分）、不及格（<60分）。

作為非常特殊的一項財政資金分配，扶貧資金分配機制、使用機制和監督機制的完善，是確保扶貧成效的關鍵性制度建設。

內蒙古自治區扶貧辦規劃財務處處長張國告訴《中國新聞周刊》，內蒙古扶貧辦和財政廳成立扶貧資金監管指導工作組，定期或不定期進行實地調研、業務培訓，并采取書面指導、電話指導等方式，切實解決盟市、旗（縣）使用管理中存在不會用、不敢用、用不好的問題，提升財政扶貧資金使用精準度和使用績效，實現對31個國貧旗（縣）、26個區貧旗（縣）以及資金量大的非貧困旗（縣）全覆蓋指導，切實加快資金支出進度，降低了扶貧資金出問題的概率。

國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會委員汪三貴在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，隨著扶貧資金監管、審計力度日趨嚴格，現在扶貧資金被挪用、截留、貪污等腐敗問題已經大幅度減少。

相關數據也顯示出這一點。國務院扶貧辦透露稱，在扶貧資源越來越豐富的前提下，審計查出問題金額占抽查資金的比例，由2013年的36.3%下降到2017年的7.93%。其中，嚴重違紀違規問題金額占抽查資金的比例，由2013年的15.7%下降到2017年的1.13%。

2020年6月18日，國家審計署受國務院委托，向全國人大常委會報告了2019年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況。審計報告指出，扶貧資金管理逐年規范，審計查出問題金額占抽查資金比例由2016年的25.8%降至1.5%，其中違紀違規問題占比降至0.19%。

縣官變成“現管”

多位扶貧干部受訪時表示，以前因扶貧資金分配不夠靈活、地方權限受限等原因也造成了資金閑置等問題。

汪三貴告訴《中國新聞周刊》，很長一段時間來，扶貧資金的管理、使用等權限掌握在各職能部門手中，需要縣里上報。比如，貧困縣需要修公路，就要由縣里的交通部門上報到上級交通部門。這部分資金到位后，只能修公路，而且修什么公路都有嚴格規定。修農村公路的錢，就不能修別的公路，更不可能修水利設施，也就是說“打醬油的錢不能買醋”。在他看來，這部分資金在中央或在省市層面，就已經制定得很具體了，縣委書記、縣長都無權調度。這種規定的出發點是確保資金嚴格落實到位，但因為扶貧是一個動態過程，這種比較固定的機制，很多時候不利于精準扶貧，造成了資金的浪費或閑置。

扶貧資金被閑置的現象，經常出現在媒體報道中。2015年，《瞭望》周刊曾報道，個別省份2013年10月就拿到中央提前下達的2014年專項扶貧資金，但到2014年9月，資金仍趴在省財政上，導致縣里的扶貧工作因為缺乏資金無法推進。

2014年8月8日，國務院扶貧開發領導小組曾發布《關于改革財政專項扶貧資金管理機制的意見》，提出改革資金分配機制、使用機制和監督機制。其中規定，從2015年起，除個別不適合下放審批權限外，絕大部分項目審批權限都要下放到縣，由縣級政府依據中央和省級資金管理辦法規定的用途，自主確定扶持項目。《中國新聞周刊》注意到，2015年后，多地將財政專項扶貧資金（發展資金）項目實行縣級審批。

2016年4月12日，國務院辦公廳印發了《關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》，其中列出了財政專項扶貧資金、現代農業生產發展資金等近20項可以整合使用的中央支農資金。同年6月27日，時任財政部副部長胡靜林表示，納入整合的資金范圍已明確并授權貧困縣自主使用。

財政部脫貧攻堅領導小組負責人在2019年7月曾表示，2016年以來，財政部會同國務院扶貧辦等部門持續推進貧困縣涉農資金整合工作，支持832個貧困縣開展涉農資金統籌整合試點，整合力度逐步加大，管理使用逐步規范，整合成效逐步凸顯，三年整合各類涉農資金超過9000億元。

2017年3月24日，財政部向社會公布《中央財政專項扶貧資金管理辦法》，明確不再對相關資金支出范圍作具體要求，而是采取負面清單方式，以提高資金使用效益。此次公布的《辦法》進一步改革資金管理方式，明確提出中央財政專項扶貧資金項目審批權限下放到縣級，強化地方對中央財政專項扶貧資金的管理責任。

財政專項扶貧資金項目審批權限下放到縣里后，貧困縣的“縣官”也變成了“現管”。汪三貴表示，縣里對資金使用有了決定權后，可以跨部門甚至跨類別使用，在使用上能夠更加切合本縣實際需求。審批權限下放到縣級后，當地官員權限增大的同時，責任也在增大?！皩ω毨Эh而言，當地官員的第一責任就是扶貧。縣委書記、縣長的主要精力也都放在脫貧工作上。扶貧工作做不好，相關評優、晉升等機會也都無從談起。在這種背景下，他們把資金挪作他用，搞面子工程等動機也就大幅度降低了。”

多地受訪的扶貧干部表示，縣里有了財政專項扶貧資金項目審批權限后，可以更好地采用“菜單式扶貧”措施，讓扶貧資金得到合理利用。

所謂“菜單式扶貧”，就是讓貧困戶根據自身情況把他們需要的扶貧項目（菜單）列出來，他們“點菜”，政府買單。既能更好地滿足他們的個性需求，也有利于把扶貧資金用在了貧困村的基礎設施建設、農業養殖等項目上。

內蒙古自治區扶貧辦規劃財務處處長張國告訴《中國新聞周刊》，2016年至今，內蒙古開始大面積推廣“菜單式扶貧”模式。這種模式下，根據貧困戶情況，村里統計出有多少貧困戶需要幫扶、需要幫扶哪些項目、需要多少資金等，然后通過村民代表大會進行表決，再由鄉鎮審核把關，討論這個投資方向對不對，是不是有利于產業發展，然后上報旗縣里。旗縣扶貧辦梳理歸納后，對這些項目進行分類。比如，水利項目放到水利局評審，農業項目放到農業局評審，評審結束后提請旗縣扶貧領導小組會議研究。會議研究通過后，將實施的項目納入項目庫。扶貧資金到位后，就可以從項目庫中提取項目直接實施。這樣就由過去的“錢等項目”變成了“項目等錢”。

這種方式使貧困戶得到了切實實惠。張國舉例稱，2014年，內蒙古興安盟科右前旗歸流河鎮北民河嘎查吳福全妻子患上慢性肺心病，長期的藥物治療拖垮了這個原本并不富裕的家庭。2016年，吳福全成為第一批享受精準扶貧政策的幫扶對象。2017年，吳福全一家享受了危房改造的政策，搬進了40平方米的新居。2018年，“菜單式扶貧”給了這個家庭新的轉機。通過幫扶，吳福全將養牛作為發展的新路子。同時還承包了蔬菜大棚。吳福全還被聘用為護林員，每年獲得一萬元的收入。如今，吳福全妻子的病通過治療得到了控制，2018年底，吳福全家人均純收入達到6264.28元，實現了“兩不愁三保障一達標”脫貧標準，于2018年12月摘掉了貧困戶的帽子。

張國稱，當地政府根據貧困戶的家庭情況，提供蔬菜種植、牲畜養殖等“菜單”項目，由貧困戶“點菜”，為他們提供不同形式的脫貧模式。

“資金使用效率還有待提高”

中國國際扶貧中心副主任譚衛平曾撰文稱，為破解扶貧“最后一公里”難題，如期打贏脫貧攻堅戰，應堅持推進精準扶貧精準脫貧方略。產業扶貧是增強貧困地區長期可持續發展、幫助貧困人口就地就業的長遠之計?！爱a業扶貧具有涉及范圍廣、扶貧力度大、帶動脫貧群眾多等特點，是推動貧困人口增收、實現穩定脫貧的有效方式?！?/p>

汪三貴告訴《中國新聞周刊》，現在扶貧資金在使用方面，主要考慮的是怎樣提高扶貧資金的使用效率。特別是產業扶貧方面，應該是市場化占主導，如果政府過多干預、過度推動就容易出問題。

2017年，財政部、國務院扶貧辦曾公布過一個案例：寧夏回族自治區西吉縣2016年使用財政扶貧資金2830萬元采購珍珠雞苗113.54萬只，發放給2.7萬戶貧困戶飼養，但該項目缺乏科學論證，招投標程序違規且招標價格明顯偏高。珍珠雞由于水土不服和后續管理不到位導致病死率較高（檢查組走訪的214戶貧困戶珍珠雞苗死亡率達63.5%），加上回購渠道不暢等原因，最終成活的珍珠雞多數被直接食用，未能給貧困戶帶來經濟收益，涉及財政資金2284.08萬元，占項目資金的81%。

汪三貴強調，多個地方都出現過類似西吉縣的問題，“產業有個培育過程，當地政府太不能急于求成，應尊重市場規律”。

人民網曾刊發一篇評論《扶貧產業要尊重市場規律，切忌盲目跟風同質化》。文章認為：“發展產業要激發農戶內生動力、提高項目參與度，只有避免‘有政府決策沒有群眾意愿‘有項目沒農戶越俎代庖大包大攬的情況，才能不再讓基層干部一提產業就頭大、貧困戶一提產業就害怕。”

北京師范大學中國扶貧研究院院長、國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會委員張琦也表達了類似的看法。他稱，市場風險也對扶貧產業發展帶來很大影響。最關鍵的，是要對市場精準把握，杜絕出現政府大力鼓勵某一產業發展而產生供過于求的情況。各級政府在產業方向的引導上，一定要尊重市場規律、經濟規律。

2020年3月13日，在廣西融水苗族自治縣一家苗族服飾作坊，39歲的黃玉萍（左）和工人在整理服飾。2012年，黃玉萍到縣城開辦苗族服飾作坊，帶動貧困婦女居家就業。

2020年9月20日，在新疆喀什地區葉城縣的電子商務服務中心，兩名當地主播在網絡直播，銷售核桃及其加工產品。核桃產業是當地居民脫貧增收的重要渠道。

2020年5月28日，侗族“織娘”楊成蘭（前）與一名學徒在展示被植物染料染黑的雙手。家住貴州省榕江縣栽麻鎮豐登侗寨的“80后”侗族女青年楊成蘭2016年與丈夫放棄城里的工作，選擇回到侗寨創業。2018年，楊成蘭在村里成立傳統織染合作社，帶動當地貧困戶和村民加入合作社，從事織布、染布、藍靛種植等產業，幫助村民脫貧增收。本版圖/新華