清理“官衙”：一個25年未解難題的新求解

時聞

2013年3月全國兩會后，李克強總理在與中外記者見面時鄭重提出：本屆政府任期內，政府性的樓堂館所一律不得新建，財政供養人員只減不增，公費接待、公費出國、公費購車只減不增。這是新一屆政府向社會和人民作出的莊嚴承諾，也是新一屆國務院領導集體著力推進廉潔政府建設的具體舉措。

8月8日，國務院公布了各地落實“約法三章”的情況。針對其中“政府性樓堂館所一律不得新建”的嚴格要求，記者回訪了一些被輿論曝光的“問題”樓堂館所，發現有的已經緊急作出處置，有的仍然置若罔聞、繼續建設。有關專家表示，下大力氣遏制樓堂館所濫建風，體現了新一屆中央政府“讓人民過好日子，政府過緊日子”的決心，必須以嚴厲的監督問責機制加以保障。

習近平總書記在湖北考察時曾說過這樣的話：“‘官衙搞得堂皇富麗，我看著不舒服。”而在此前更早的時候，李克強總理在廣西調研指導黨的群眾路線教育實踐活動時也專門強調，政府部門必須“切實解決門難進、臉難看、事難辦的問題”。“衙門”的問題，正在成為繼抓大吃大喝歪風后，群眾路線教育實踐和轉變作風活動新的治理重點。

“拍皮球”式發展：整頓樓堂館所的25年歷程

整頓樓堂館所并不是個新生事物，其歷史可以追溯到上世紀80年代。

根據有關文獻記載，鄧小平1975年就發現了樓堂館所建設中出現的問題，并提出了“樓堂館所”的概念。

1988年6月16日，國務院第一次下發《關于清理樓堂館所建設項目的通知》，要求各地對在建項目、準備建設項目和規劃設計項目全面、認真地進行清理，要堅決停一批、緩一批。停建項目要撤銷立項；緩建項目可保留立項，但“七五”期間一般不得開工。

1997年5月25日，中共中央、國務院印發《關于黨政機關厲行節約制止奢侈浪費行為的若干規定》，重申“嚴格控制新建和裝修辦公樓”；當年10月，中紀委印發《關于對違反〈關于黨政機關厲行節約制止奢侈浪費行為的若干規定〉行為的黨紀處理辦法》。

分析人士指出，全國性的狠剎興建樓堂館所之風在上個世紀末的那幾年可以說是年年都要刮，而且“嚴禁政府機關興建樓堂館所”還多次寫進了各級黨紀政規之中。然而，多道禁令卻始終沒有擋住樓堂館所超標建設的腳步。

2003年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發《關于繼續嚴格控制黨政機關辦公樓和培訓中心項目建設的通知》，要求各地嚴格控制辦公用房建設。

2007年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步嚴格控制黨政機關辦公樓等樓堂館所建設問題的通知》。通知要求，今后黨政機關辦公樓單位綜合造價省（部）級不得超過每平方米4000元，市（地）級不得超過每平方米3000元，縣（處）級及以下單位不得超過每平方米2500元。

2011年3月，中共中央辦公廳國務院辦公廳《關于進一步做好黨政機關厲行節約工作的通知》要求，繼續從嚴控制黨政機關辦公樓等樓堂館所建設，嚴格審批程序，嚴格執行建設標準。嚴禁以“學院”等名義興辦培訓機構、建設樓堂館所，嚴肅查處各種違規建設行為。

2012年7月，國務院公布《機關事務管理條例》明確規定，不得采購奢侈品、超標準的服務或者購建豪華辦公用房。

然而，同樣由于缺少剛性約束，其結果與之前所發文件一樣，也是“雷聲大雨點小”，甚至是“干打雷不下雨”。

正緣于此，一些地方不是比著怎樣為群眾排憂解難，而是比誰的辦公樓“氣派”“上檔次”，導致興建豪華政府辦公樓這股歪風屢禁不止，成為頑癥。

而在一年猛似一年的“審計風暴”中，從各年度的審計報告里，“興建樓堂館所”這個字眼接連出現。審計風暴披露出的觸目驚心的數字，暴露出的屢查屢犯的問題，令人深思。

分析人士指出，一次次下發的整頓樓堂館所的文件不能說沒有作用，不過由于種種原因，陷入了“發現違規—下發文件—嚴查清理—處分相關責任人—‘風聲漸松—再次違規—再次清理”的怪圈。

畸形的政績觀：導致樓堂館所奢侈化的根源

此次中辦和國辦的《通知》明確要求“全面停止新建樓堂館所”“5年內，各級黨政機關一律不得以任何形式和理由新建樓堂館所”。

據國家行政學院教授竹立家統計，從1988年至今的25年間，中央出臺了10個國家級文件，已經封堵了豪華辦公樓的資金來源、審批通道，固化了建設規模。但“這種情況下，諸多超標豪華辦公樓仍能‘過關斬將，值得反思”。

廣東省某地政府負責人表示，政府辦公樓代表政府形象，豪華一些，主要可以讓境內外來本地的投資者有信心。

專家分析認為，畸形的政績觀是導致樓堂館所奢侈化的根源。“人過留名，雁過留聲”是某些地方領導的原始心態，享受和奢侈化思想是一些地方樓堂館所建設屢禁不止的重要原因。樓堂館所建設的奢侈化傾向，更可被利用為一個“尋租”平臺，某些領導可以借機滿足自己的權力欲，從而誘發貪腐案件的產生。

此次中辦、國辦的《通知》相較之前的文件，更為詳細地羅列了停建樓堂館所可能潛在的“理由”：

嚴禁以任何理由新建樓堂館所，嚴禁以危房改造等名義改擴建樓堂館所，嚴禁以建技術業務用房名義搭車新建樓堂館所，嚴禁改變技術業務用房的用途。

嚴禁以城市改造、城市規劃等理由在他處重新建設樓堂館所，嚴禁以任何理由購置樓堂館所，嚴禁以“學院”“中心”等名義建設樓堂館所。

嚴禁接受任何形式的贊助建設和捐贈建設，嚴禁借企業名義搞任何形式的合作建設、集資建設或專項建設。

此外，《通知》特別強調，已批準但尚未開工建設的樓堂館所項目，一律停建。

有專家提出，通知“全面停建樓堂館所”的期限為5年，按照近30年來樓堂館所建設積累的問題，每次重壓之后必然反彈，因此，他們擔心5年之后，各地樓堂館所建設是否會出現強力反彈的情況。如此，局面將更難控制。

如何杜絕“官衙”濫建現象

“‘約法三章雖然只是很簡單的三項約束內容，卻直接命中了這些年一直遭社會詬病的公共開支弊端，是針對政風中的尖銳問題的直接回應。承諾既已作出，就一定要做到‘言必信、行必果。”國家行政學院公共管理學部馬慶鈺教授說。

一些專家表示，這些年，國家已出臺多個有關樓堂館所建設的相關政策，在一定程度上遏制了樓堂館所濫建風，但仍有一些地方心存僥幸，頂風興建。“正反兩方面的經驗表明，要遏制政府性樓堂館所濫建歪風，將中央政策落到實處，除了配套細化的制度和機制外，更要進一步嚴明紀律，加強對基層落實情況的監督檢查，并對違規行為進行嚴厲問責。決不能睜只眼閉只眼，或者蜻蜓點水、做表面文章。”山西省社科院副院長賈桂梓說。

南京師范大學社會學教授吳亦明指出，對樓堂館所建設中的新傾向、新問題也要及時拿出有針對性的政策。例如，各種“業務用房”是近些年各地、各部門“包裝”樓堂館所建設的通行做法，突出反映了前期對公共基礎設施特別是辦公用房監管存在的制度漏洞，國家必須出臺有針對性的政策措施。

叫停樓堂館所，關鍵在根治“奢華病”。除了從源頭上改革官員考核評價體系外，最有效的就是積極構建社會監督平臺，讓包括各級人大在內的監督機制對興建樓堂館所的決策進行事前監督，剎住“豪衙”之風。“陽光財政”的要義在于，既要讓公眾看到如何花錢，花什么錢，讓公開財政性支出實至名歸，更要在動議決策時說清原委，敞開家底，廣泛征集民意，擇善而從之。

要根治“辦公室的腐敗”，根本還在于把權力裝進制度的籠子。這制度的籠子既包括嚴格黨內監督機制、問責官員，還包括強化輿論監督、地方預算的硬約束化。將公權力關進制度的籠子里，就要將政府的賬本打開。預算管收支，公開是防腐劑。只有升級預算制度，打開賬本，讓政府賬本始終保持對納稅人的敬畏；只有建立第三方評估體系，對政府花錢進行績效評價，與官員考核無縫對接；只有采取集中式、窗口式辦公，才能從源頭上治理樓堂館所的亂象，不讓“奢華病”復發。