淺析在立法層面農村婦女宅基地權益受侵害的缺陷

馬旭

縱觀我國現行有效的法律法規與農村婦女宅基地權益相關的法律、政策，包括《憲法》、《婚姻法》、《婦女權益保障法》、《土地管理法》、《村民委員會組織法》、《物權法》等在內的一系列法律均賦予男女在土地權利方面的平等地位。此外，《中國婦女發展綱要》、中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于切實維護農村婦女土地承包權益的通知》、國務院辦公廳《關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》以及最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等相關政策文件又進一步從行政和司法的角度強調了對農村婦女土地權益的保護。單從以上法律法規總結來看，中國現行的法律和政策，完全賦予了農村婦女擁有與農村男子完全平等的土地權益。但是從法律政策實施的實際來看，結果差強人意。性別不平等是我國農村地區的社會現實，在現行法律、政策與民間封建傳統以及民間村規民約相遇碰撞之下，國家法律自身的漏洞與缺陷也慢慢凸顯出來。關于農村婦女宅基地權屬的認定問題上明顯存在法律空白，有些法律條文在農村婦女申請宅基地的批準過程中缺乏可操作性。農村婦女在申請宅基地時村委會往往是拒絕批準的，面對這樣的情況現行法律沒有規定下一步的具體操作步驟。村委會拒絕農村婦女宅基地的申請，實際上變相的把農村婦女屏蔽在宅基地權益的大門之外，同時使相關法律法規的實施面臨著一系列的困境和挑戰，也使農村婦女宅基地權益處于漂浮狀態，無法得到切實的法律保障。

農村特有現象使保障農村婦女宅基地權益相關法律實施困難。依據我國傳統國情及社會現實狀況，我國在宅基地使用權方面，農村男子占有著明顯的優勢地位，在宅基地審批的操作過程中，農村集體經濟組織往往對農村男子的審批采取默認批準的態度，而農村婦女宅基地使用權申請卻是難上加難，阻力重重，因此，應該有專門的法條對包括農村婦女宅基地申請權在內的婦女宅基地相關權益做出專門性規定。現實中我國對農村婦女宅基地權益的保護的相關法律僅僅體現在《憲法》、《婚姻法》、《婦女權益保障法》《物權法》、《村民委員會組織法》一系列一般性法律的個別條款中，缺少針對婦女宅基地權益保護的專門性立法。以上一般性的法律條文中，針對農村婦女宅基地權益保護的規定過于籠統。例如，在《憲法》和《婚姻法》中只規定了男女平等這一基本的原則性條款，原則性的規定對于如何對農村婦女宅基地權益進行保護無法提供具體性的可操作性指導。可以說，這些法律中原則性的條文對于農村婦女宅基地權益的保護沒有太大的實際意義。作為規范宅基地權益非常重要的法律《農村土地管理法》，整部法律中沒有只言片語談及針對農村婦女宅基地權益保護的規定。作為專門保護婦女權益的《婦女權益保障法》，在農村婦女宅基地權益保護中也沒有用太多的篇幅去描述，針對農村婦女宅基地權益保護的規定具體體現在法條中也僅僅是“不得”的命令性規定，對于侵犯農村婦女宅基地權益的方式、法律后果、救濟渠道也沒有做詳細規定。這些法律在我國農村地區廣大農民群體中實施起來太過抽象，我國現行法在農村婦女宅基地權益保護方面缺少法律法規、部門規章等專門性法律文件的具體規定。

我國農村特有的重男輕女的傳統使法律實施起來困難重重。《婦女權益保障法》第三十二條、第三十三條沒有實施的現實基礎，事實上，這兩條法律規定實施的價值不高。大多農村婦女礙于面子、村里人的輿論以及所謂道德問題，一旦出嫁，無論嫁到城里還是嫁到另一個農村集體經濟組織，即使未出嫁前其在原來村集體經濟組織享有宅基地權益，也只能默認為放棄，因為其宅基地相關實際權益根本得不到實現。如果該婦女出嫁時其戶籍沒有遷出所在村集體只是從娘家遷出另立新戶，宅基地申請也得不到村委會審批。我國的法律在制定時沒有考慮到農村特殊的習俗和傳統觀念，很多法律在廣大農村地區行不通。中國的農民深受封建傳統的影響，很多人骨子里是厭訴的，不到萬不得已不會到法律立案起訴。即使有些案件被立案，當進入到訴訟程序時，原本和諧的鄉里鄉間的村民關系就會受到影響，嚴重的會進一步加深村民之間的各種矛盾，從而引發更多的糾紛，長此以往不利于農村的穩定和發展。因此像《農村土地管理法》、《婦女權益保障法》這些在農村適用的法律在制定時就應該全面的考慮我國農村地區社會環境的可實施性。畢竟法律制定者的初衷就是為了使用，沒有實施價值的法律不能稱之為一部好法律。

宅基地權益主體身份社會性別視角的缺失。與宅基地權益相關的一系列法律法規表面上看上去是中性的，絕對不會含有歧視婦女權利的條款。但是，由于法律制定者在制定法律時沒有充分考慮到社會現實的性別利益關系，相關法律法規在現實生活實施過程中給婦女帶來諸多不利，侵害了本該屬于農村婦女的宅基地權益。如《土地管理法》第六十二條第一款規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”，該條明確規定宅基地“一戶一宅”，也就是說宅基地使用權的主體只能是“戶”而不能是某個單獨的自然人，這樣就將家庭成員個體排除在外。這種以“戶”為主體身份的方式不僅忽視了家庭成員的個體存在，還忽視了農村地區家庭生活中普遍存在的重男輕女和男女不平等的現象，導致了農村婦女主體資格在宅基地使用權中的虛位與農村婦女宅基地權益的虛化。

《國土資源部關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》（國土資發[2016]191號）第八項規定：依法維護農村婦女和進城落戶農民的宅基地權益。農村婦女作為家庭成員，其宅基地權益應記載到不動產登記簿及權屬證書上。農村婦女因婚嫁離開原農民集體，取得新家庭宅基地使用權的，應依法予以確權登記，同時注銷其原宅基地使用權。這是中央政策第一次對農村婦女在宅基地權益保護方面的規定，相比缺乏社會性別視角的法律來看，這是政策的進步，但是缺乏相關法律作保障，實施結果不容樂觀，在2018年全國兩會上，全國政協委員、全國婦聯原副主席崔郁提供了一個數據稱，全國婦聯委托農業部農研中心在固定觀察點所做的抽樣調查顯示，有80.2%的女性在宅基地使用權證上沒有登記姓名。這個抽樣調查顯示的數據還不是最高數據，在北方包括河南一帶，農村女性在宅基地使用權證上沒有登記姓名的情況更加嚴重，北方194個行政村中這個數據高達99%。在宅基地確權中，以農村男性為戶主而女性沒有登記姓名這個問題就凸顯出來，如果男女雙方離婚，女方絕大多數是權益受損的那一方。

依據現行的與宅基地權益相關的法律法規，“一戶一宅”制度下宅基地使用權登記證書上的主體只能是“戶”，而使用權證上大多只登記男方的姓名，雖然政策中規定應當登記女方的姓名，但法律沒有對不登記女方姓名的結果做出明確規定，也沒有對家庭其他女性成員個人的宅基地權益做出明確規定。從法律規定來看，真正擁有宅基地所有權的是村集體組織，擁有宅基地使用權的是家庭，而不是某個村民個體。家庭中一家之主又是男性，實際上變相的反映出一個現象，作為家庭成員的婦女對宅基地的使用權是依附于家庭的，也可以說是依附于男性的，婦女個人并不具有獨立性。因此，有學者指出，在目前的宅基地使用權制度下，宅基地實際上是在男人之間進行分配，是以男性為本位考慮問題的結果。也就是說在看似男女平等的宅基地權益的表象下，所隱含的是對因婚姻而流動的婦女的宅基地權益保護的缺位，而這直接源自于宅基地權益主體身份社會性別意識的缺失和對農村中傳統婚姻習俗的忽視。