建設單位工程合同管理淺談

謝志文

摘要：合同管理是建設單位工程項目管理的核心，貫穿于項目實施全過程，涵蓋工程建設各方面，對實現項目管理目標、提高項目建設效益起著總控制和總保證作用。文章結合筆者從事重大工程建設項目合同管理實踐經驗，對當前建設單位工程合同管理工作中存在的問題進行了分析，從提高工程合同管理法治化水平等方面闡述了如何加強建設單位工程合同管理工作的意見建議。

關鍵詞：建設單位;工程合同管理;法治化水平;合同文本;管理機構;履行管理

1 工程合同管理的概念

工程合同管理是建設單位對工程項目中相關合同的策劃、簽訂、履行、變更、索賠和爭議解決的管理，它是建設單位工程項目管理的重要組成部分。主要包括下列工作內容：

1.1 對工程合同進行總體策劃，確定項目的建設模式、發包模式和管理模式，選擇合同類型等;

1.2 對工程合同的簽訂進行控制管理，選擇項目咨詢（監理）單位、施工承包商、材料設備供應商、勘察設計單位，簽訂合同，明確合同價款、工作范圍、質量要求、權利義務、計量支付、變更處理、爭議解決等方面內容;

1.3 為合同實施管理創造必要的、積極的條件，建設單位作為合同甲方，既要預設宏觀控制目標，又要制定管理實施細則，確保合同履行過程可控，始終絕對掌握主動權。如在項目實施過程中重大建設計劃的決策，重大技術方案的選擇，重大設計變更的批準應由建設單位控制把關;

1.4 按照合同約定及時對合同承包商提供的服務、工程、材料設備進行計量，向承包商支付相應合同價款。

1.5 按照工程項目管理規范標準，組織合同驗收、結算，整理合同過程資料并按規定存檔。

2 合同管理在工程項目管理中的地位

合同管理在現代工程項目管理中有著特殊的地位和作用，已成為與項目進度管理、質量管理、成本管理、信息管理等并列的重要管理工作，是工程項目管理區別于其他類型項目管理的主要標志之一。

合同確定工程項目的價格成本、工期目標、質量標準等，規范合同雙方權利義務關系，因此，合同管理是建設單位工程項目管理的核心。從廣義上講，工程項目實施管理全部工作都可以納入合同管理的范疇。合同管理貫穿于項目實施全過程，涵蓋工程建設各方面，作為工程項目管理實施指導性文件，對整個項目管理目標的實現起總控制和總保證作用。

3 建設單位工程合同管理中存在的主要問題

工程項目建設實施的復雜性決定工程合同管理的艱巨性。隨著近些年國家在基礎設施建設方面投入不斷增大，一大批投資規模巨大、工程體量巨大、技術難度巨大、建設條件復雜的大型工程、超級工程項目相繼實施，建設單位作為工程項目建設管理的責任主體，在項目實施過程中不斷探索、總結、創新，積累形成了許多科學的管理模式和先進的管理理念。但受市場環境、管理水平、體制機制、傳統習慣等方面因素影響，在工程合同管理中還不同程度存在一些問題，主要表現為：

3.1 對工程合同的重要性認識不夠，法制意識淡薄

有的建設單位對“合同當事人的法律地位平等，一方不得將自己的意志強加給另一方”“當事人應當遵循公平原則確定各方的權利和義務”等有關合同訂立基本精神缺乏理解，合同內容簡單粗暴，無限風險范圍、無限合同權利等霸王條款層出不窮;有的建設單位對“當事人訂立、履行合同，應當遵守法律、行政法規，尊重社會公德，不得擾亂社會經濟秩序，損害社會公共利益”等合同訂立基本原則缺乏敬畏，合同訂立程序違法、合同履行行為違規，簽訂“陰陽合同”，違法分包合同、轉包合同，隨意變更合同條款等行為屢禁不止。

3.2 合同文本存在缺陷

從一些建設單位簽訂的工程合同文本來看，有的合同文件責任界面劃分不清，缺少對合同事件各參與方相應權責、違約的具體后果及處理方式方法的全面定義和準確描述，僅作了原則性的約定;有的合同文件缺少對變更管理、價格調整、計量支付、索賠爭議等方面內容的具體操作細則的約定，對可能出現各種情形條件考慮不周，應對措施不全;還有的合同文本條款存在歧義，往往造成承包商、監理單位、審計部門等相關方理解各有差異，甚至有的建設單位自己都無法作出準確合理解釋。

3.3 缺乏健全有效的合同管理機構

一些建設單位不重視合同管理體系的建設，認為合同就是一紙“空文”，項目實施關鍵還得靠現場決策;合同管理主責部門職責不清晰，合同歸口管理、分級管理和授權管理機制不健全， 合同談判簽訂權限、審查評估制度、履行管理程序以及資料歸檔要求不明確。因此，導致一些建設單位管理人員在工程項目實施中，有的受利益驅動，主觀惡意假以“實事求是”之名，實謀“架空合同約束”之利;有的受力量所限，客觀無奈把合同管理全部交由項目咨詢（監理）單位，失去合同管理主動權。這些都給建設單位項目管理帶來風險隱患。

3.4 缺乏專業的合同管理人員

工程合同管理涉及內容環節多、專業領域廣，合同管理人員不僅要熟悉項目采購發包、工程標準規范、造價編制審核、法律條文釋義等多方面專業理論，還要具備一定的工程項目管理實踐經驗。目前，一些建設單位從事工程合同管理的人員，大多數非專業出身，人員專業結構配備不合理，理論知識與實踐技能參差不齊。特別是受一些現實因素影響，真正有豐富的工程項目管理實踐經驗的人員一般都選擇去現場干項目經理或總監理工程師，工程建設領域的技術專家、法律專業人員等也都選擇在其專業領域從業。因此，建設單位合同管理工作崗位需求與人才隊伍實際存在比較大的結構性矛盾。

4 加強建設單位工程合同管理工作的建議

當前，隨著全面推進依法治國、建設法治中國的戰略實施，國家依法推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，工程建設領域的法規制度廢改立和政策規范優化調整力度不斷加大，頻率不斷加快，國家基礎設施建設大發展大投入的勢頭仍將持續，我國建設工程市場正處于大發展時期，同時也是不斷規范成熟的大變革時期。因此，加強建設單位工程合同管理工作是大勢所趨，對確保工程項目實現預期目標，提高建設效益必將發揮積極作用。

4.1 提高建設單位工程合同管理法治化水平

必須樹立工程合同就是工程項目管理的“基本法”這一底線思維，全面提高建設單位工程合同管理法治化建設水平。通過開展法制教育，強化人員的法治思維、法務知識、法規意識;通過組織工程合同檢查、全面審計督查、重大項目專項調查等方式，深挖“明招暗定”“低價中標、高價索賠”“陰陽合同”“合同與實施兩張皮”等違法違規現象，警示和教育建設單位管理人員心中敬畏法、遇事先想法、辦事依靠法，全面提高依法依規辦事的思維層次和能力水平身，筑牢身處敏感工作崗位堅決抵御風險誘惑的思想自覺和行動自覺。

4.2 提高工程合同文本質量

首先在合同文本的形式上，應盡量采用國家主管部門發布的合同示范文本，無特殊情況，不要輕易使用雙方自行擬定的合同文本格式，此舉可以有效防止所擬定的合同出現缺項、漏項以及不平等條款;同時，也有利于合同監督管理部門對合同實施進行監督，有助于仲裁機構或人民法院及時裁判糾紛，維護雙方的合法利益。其次，在擬定合同文本的內容時，合同管理人員必須對工程項目實際情況進行深入調研，特別是征求現場項目管理機構意見，使擬定的合同具有預見性，對現場可能發生的情形能預先做出約束，同時，也避免合同描述的情形與現場實際情況不相符引起爭議索賠。最后，還應該對所擬定的合同初稿進行合法性分析及完備性分析，確認發包人和承包人雙方是否具備相應資格，工程項目是否具備簽訂與實施合同的條件，項目發包過程是否符合法定程序，合同是否符合現行法律法規的要求。

4.3 優化工程合同管理機構

首先，建設單位應自上而下建立權威的工程合同管理領導小組（或委員會）和工程合同管理機構（包括專職機構和兼職機構），明確相應職責和權限，科學界定和協調合同管理主責部門與其它職能部門之間的工作流程、信息互通等銜接問題，推動合同管理工作能夠專業高效運行，同時又能保證合同管理工作中涉及重大建設計劃的決策、重大技術方案的選擇、重大設計變更的批準等事項，能夠充分研究、科學決策、嚴格審批。其次，建設單位應該建立工程合同管理專業人才引進、培養、保留機制和目標，根據工程項目建設規劃，結合工程合同管理實際需要，采用自己培養、外部聘用或與專業合同管理咨詢機構建立長期合作關系等方式，建立一支專業結構合理、理論與實踐兼備的高素質合同管理隊伍;通過采取工程合同管理責任制績效考核，與工薪福利、職稱晉升掛鉤，激勵建設單位人員主動作為、積極管理，營造重視合同管理工作、尊重合同管理人才的良好氛圍。

4.4 強化工程合同履行管理

工程合同簽訂后，雙方的權利義務關系就確定了。建設單位為確保實現工程項目管理目標，就必須強化工程合同履行管理。首先要督促合同承包方嚴格按照合同約定履行義務，完成合同范圍內的工作內容，達到合同約定的質量標注。其次要重點加強工程合同履行過程中合同變更管理，包括設計變更、現場簽證，特別是涉及變更估價和合同價款調整，必須做到事實清楚、依據充分、責任清晰，原則上不能突破批準的建設規模標準和項目投資。最后，合同糾紛的處理也是合同管理不容忽視的重要環節，特別是索賠與反索賠的研究是非常必要，也是非常重要的。索賠與反索賠是合同雙方攻與守的關系，是矛與盾的關系。工程合同管理的實踐經驗證明，沒有一個承包商不要求索賠，作為合同結算前的最后一搏。因此，在工程合同管理工作中，要采取信息化手段，加強過程資料的收集整理，建立信息模型，設立合同偏離預警機制，加強資源信息共享，及時研究并采取對策措施，化解糾紛、規避風險。

總之，合同管理是建設單位工程項目管理的核心，是確保工程項目順利實施、實現預期建設目標的基礎性、關鍵性、全局性工作，對促進我國建筑行業可持續發展、建筑市場依法規范運行有著重要影響。因此，建設單位要高度重視工程合同管理工作，在工程實踐中積極探索總結工程項目合同管理經驗做法，不斷開拓創新，研究新情況、破解新矛盾;履行建設單位主體責任，規范參建各方行為，為降低建設項目風險，維護建筑市場秩序，提高項目建設效益發揮積極作用。