對(duì)高質(zhì)量發(fā)展背景下國土空間規(guī)劃的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

李楠　魏歡

摘要：國土空間是“地”與“人”的統(tǒng)一，具有人本性。國土空間是一切活動(dòng)的本底，支撐人的安全感;國土空間蘊(yùn)含著資源，滿足人的獲得感;國土空間是權(quán)益，體現(xiàn)人的歸屬感;國土空間蘊(yùn)含著文化，提升人的幸福感。同時(shí)，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的“千年大計(jì)”，同時(shí)將包括“綠色發(fā)展”在內(nèi)的“五大發(fā)展理念”提升到了國家治理的戰(zhàn)略高度。基于此，本文主要對(duì)高質(zhì)量發(fā)展背景下國土空間規(guī)劃的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)做具體論述。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;問題;措施

城市的規(guī)劃是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，尤其是在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的當(dāng)下社會(huì)，新生的事物和產(chǎn)業(yè)層出不窮，也增加了城市規(guī)劃的復(fù)雜性，因此城市規(guī)劃需要綜合考慮多方面的影響因素，集合城市的具體情況做出合理的規(guī)劃，使城市的規(guī)劃體現(xiàn)出一定的經(jīng)濟(jì)潛力，同時(shí)確保城市的宜居性與人文性。

1 當(dāng)前城市規(guī)劃中存在的問題

當(dāng)前城市規(guī)劃中存在的問題主要涉及到以下方面內(nèi)容：城市的規(guī)劃需要政府多個(gè)部門的協(xié)同配合，因此需要加強(qiáng)相關(guān)部門之間的交流。但是在實(shí)際的城市規(guī)劃中常常會(huì)出現(xiàn)規(guī)劃的內(nèi)容不合理，相關(guān)的流程不科學(xué)，各部門之間缺乏有效的配合，造成項(xiàng)目用地之間的重合矛盾，這樣的問題我們?cè)诠芾碇幸话惴Q為事權(quán)交叉，會(huì)在很大程度上影響規(guī)劃項(xiàng)目的建設(shè)速度，這種因?yàn)闇贤▍f(xié)調(diào)不善引發(fā)的問題對(duì)城市的規(guī)劃建設(shè)所造成的影響是直接的，同時(shí)這溝通協(xié)調(diào)也能反映出地方政府的執(zhí)政水平和執(zhí)政效率。

2 空間理念下城市總體規(guī)劃方案的解決策略

2.1 在充分了解城市情況的前提下進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)

通過闡明城市規(guī)劃方案與城市發(fā)展目標(biāo)之間的關(guān)系，可以從政策制定的角度確保整個(gè)城市規(guī)劃的實(shí)施效果。例如，在設(shè)計(jì)和規(guī)劃城市土地資源的過程中，有必要對(duì)城市土地的所有權(quán)和性質(zhì)進(jìn)行明確，在明確土地性質(zhì)的基礎(chǔ)上遵循相關(guān)的建設(shè)規(guī)律，并針對(duì)特定的城市建設(shè)項(xiàng)目和土地的情況應(yīng)用進(jìn)行有針對(duì)性的合理設(shè)計(jì)。可以看出，在城市總體規(guī)劃設(shè)計(jì)中應(yīng)提高城市空間設(shè)計(jì)的整體質(zhì)量，不同城市也應(yīng)該根據(jù)不同的情況采用不同的設(shè)計(jì)方案，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃與城市建設(shè)的融合。

2.2 腳踏實(shí)地落實(shí)國家戰(zhàn)略

黨的十八大以來，黨中央相繼做出統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，貫徹新發(fā)展理念，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，深入實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等重大決策，部署實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、共建“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。這些重大戰(zhàn)略的實(shí)施，本質(zhì)就是引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，著力提高人民生活水平，是國家意志與人民期待高度契合的體現(xiàn)，需要通過國土空間規(guī)劃來實(shí)施，并落地見效。

2.3 國土空間規(guī)劃的全域覆蓋：實(shí)現(xiàn)礦、城、鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃

新的國土空間規(guī)劃體系，將重心放在城鎮(zhèn)建設(shè)用地以外的研究上，將加強(qiáng)對(duì)集中建成區(qū)以外地區(qū)的建設(shè)管控，結(jié)束了之前位于建成區(qū)之外的工礦用地及采煤塌陷“無規(guī)可依”的狀態(tài)。因此，煤炭資源型城市國土空間規(guī)劃，作為覆蓋全域、全要素控制的規(guī)劃，要求打破礦、城、鄉(xiāng)界限，在城鄉(xiāng)背景下統(tǒng)籌考慮礦區(qū)空間，建立統(tǒng)一的城市轉(zhuǎn)型目標(biāo)，綜合考慮采煤塌陷地及工礦廢棄地的新用途，理順?biāo)荽迩f搬遷和新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系，解決礦區(qū)生態(tài)修復(fù)、城市生態(tài)建設(shè)、礦產(chǎn)資源開采與開發(fā)建設(shè)矛盾等問題。此外，新的規(guī)劃體系強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮要素集聚效應(yīng)，盤活存量土地資源。這意味著需要對(duì)煤炭資源型城市外圍大量閉礦后的建設(shè)用地進(jìn)行全面調(diào)查和統(tǒng)計(jì)，建立完善的退出機(jī)制及分類處置方法，改變資源型城市原有粗放的土地利用模式，減少城鎮(zhèn)外空間低效利用建設(shè)用地，同時(shí)對(duì)城市建成區(qū)內(nèi)棕地或閑置用地規(guī)模及類型進(jìn)行摸底，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)空間建設(shè)用地有機(jī)更新。

2.4 重視發(fā)展戰(zhàn)略研究，深化歷史文化保護(hù)與利用規(guī)劃

2018年10月24日，習(xí)近平總書記在視察廣州市荔灣區(qū)西關(guān)歷史文化街區(qū)永慶坊時(shí)，明確提出：“城市規(guī)劃和建設(shè)要高度重視歷史文化保護(hù)，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居環(huán)境改善，更多采取微改造這種‘繡花功夫，注重文化傳承、文化延續(xù)，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁。”高度重視不是純粹的保護(hù)，而是要在保護(hù)的基礎(chǔ)上充分利用起來;不急功近利，是要從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度來看待歷史文化的價(jià)值;讓城市留下記憶，人們記住鄉(xiāng)愁，是要通過歷史文化的保護(hù)，讓它依然在人們現(xiàn)在與未來的生活場所中展現(xiàn)出來，并發(fā)揮重要作用，成為我們重要的空間場所并帶來精神的享受。對(duì)于一個(gè)城市，歷史文化資源之間、歷史文化資源與周邊空間資源之間是相互聯(lián)系的，只有整體了解歷史文化脈絡(luò)、傳統(tǒng)文化與其精神內(nèi)涵，才能真正理解這份記憶與鄉(xiāng)愁，將其自然融入到未來的空間場所和我們的生活。這就需要整合名城、名鎮(zhèn)、傳統(tǒng)村落、歷史建筑等各類歷史文化資源，從戰(zhàn)略角度統(tǒng)籌考慮其價(jià)值和保護(hù)與利用方式。廣州一直高度重視歷史文化的保護(hù)與利用，在國內(nèi)最早制定文物和歷史文化名城保護(hù)地方性法規(guī)，設(shè)立文物保護(hù)專項(xiàng)資金，開展了各類型的歷史文化保護(hù)規(guī)劃。在習(xí)近平總書記永慶坊視察后，廣州隨即啟動(dòng)了歷史文化戰(zhàn)略與實(shí)施行動(dòng)的相關(guān)規(guī)劃，梳理市域各類歷史文化資源，明確歷史文化脈絡(luò)，尋找歷史與未來的關(guān)系，并將歷史文化融入整體空間，使重要?dú)v史文化價(jià)值區(qū)域與戰(zhàn)略性空間相匹配，將歷史文化脈絡(luò)與空間發(fā)展軸帶、公共活動(dòng)場所相融合。同時(shí)，串聯(lián)鄉(xiāng)村地區(qū)傳統(tǒng)村落等歷史文化資源，使整個(gè)市域歷史文化脈絡(luò)清晰，空間結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略地區(qū)、公共中心等有歷史文化價(jià)值的支撐，實(shí)現(xiàn)歷史文化資源對(duì)空間品質(zhì)的物質(zhì)與精神的雙提升。建議在歷史文化戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，圍繞具有歷史文化價(jià)值的戰(zhàn)略性地區(qū)，可在國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按照主導(dǎo)功能片區(qū)的方式，統(tǒng)籌內(nèi)部歷史文化地域與其他空間場所，下足“繡花”功夫，做好文化的保護(hù)與利用工作，改變過去按照歷史文化資源分類、劃定各類控制范圍、以保護(hù)為主的方式，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與利用的平衡，物質(zhì)保護(hù)與文化傳承的兼顧。

3 結(jié)語

總之，國土空間規(guī)劃應(yīng)該堅(jiān)持問題和目標(biāo)導(dǎo)向，有針對(duì)性地組織編制工作。今后，對(duì)于資源型城市國土空間規(guī)劃體系建構(gòu)的特殊要求，還需要立足實(shí)際，從規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施、法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)一步深入研究。

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