我國防震減災(zāi)法治發(fā)展綜述

摘要 海原大地震發(fā)生距今100年，與其相關(guān)的研究從未停止過，但大多是集中在自然科學(xué)方面，特別是地震地質(zhì)學(xué)、地震力學(xué)方面。社會(huì)科學(xué)方面的研究很少，主要是以歷史學(xué)和文學(xué)的視角對(duì)災(zāi)情的發(fā)生和救助進(jìn)行記述，防震減災(zāi)法治方面的研究很少。本文梳理了建國以來，我國防震減災(zāi)各個(gè)重要發(fā)展階段相關(guān)法治理念的轉(zhuǎn)變及法律制度的建設(shè)，總結(jié)了新中國成立后防震減災(zāi)法治發(fā)展成就，并提出新時(shí)期我國防震減災(zāi)法治發(fā)展的要求。

關(guān)鍵詞 海原大地震 法律制度 新時(shí)期 防震減災(zāi) 法治發(fā)展要求

基金項(xiàng)目：本文系中國地震局公共服務(wù)司研究項(xiàng)目（課題號(hào)：ZX2001004）2020年度階段性產(chǎn)出。本文系甘肅省地震局青年基金項(xiàng)目（課題號(hào)：（2019Q14）2020年度階段性產(chǎn)出。

作者簡(jiǎn)介：張廣萍，甘肅省地震局，主要從事防震減災(zāi)法、經(jīng)濟(jì)法研究。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.172

海原大地震至今影響深遠(yuǎn)，不僅是因?yàn)槠湔鸺?jí)之大，破壞之強(qiáng)烈，災(zāi)情之慘重，更是因?yàn)楹Ｔ蟮卣鸫碇覈卣饘W(xué)的開始。1958年郭增建等人對(duì)海原大地震的實(shí)地考察代表著中國現(xiàn)代地震預(yù)報(bào)的開始，我國防震減災(zāi)科學(xué)研究從無到有，不斷精進(jìn)。學(xué)者們對(duì)海原大地震的學(xué)術(shù)研究從未間斷過，主要集中在自然科學(xué)方面，特別是地震地質(zhì)學(xué)、地震力學(xué)方面，社會(huì)科學(xué)方面的研究很少，主要是以歷史學(xué)和文學(xué)的視角對(duì)災(zāi)情的發(fā)生和救助進(jìn)行記述，防震減災(zāi)法治方面的研究很少。防震減災(zāi)法調(diào)整地震科技發(fā)展中各種主體問的法律關(guān)系，為地震科技活動(dòng)和科技管理提供法治保障，為地震科技活動(dòng)創(chuàng)造自由、寬松、安定的政治和社會(huì)環(huán)境，并保證地震科學(xué)技術(shù)為人類福祉服務(wù)的正確方向。本文以新中國成立以來我國防震減災(zāi)法治發(fā)展的各個(gè)階段為脈絡(luò)，總結(jié)了新中國成立后防震減災(zāi)法治發(fā)展成就，提出新時(shí)期我國防震減災(zāi)法治發(fā)展的要求。

一、建國初期至1977年防震減災(zāi)工作方針

新中國建立初期，地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)體系還未建立我國的相關(guān)法制都停留在救災(zāi)方面。1949年內(nèi)務(wù)部提出了“節(jié)約防災(zāi)，生產(chǎn)自救，群眾代賑”的救災(zāi)工作方針。1950年2月27日，董必武在中央生產(chǎn)救災(zāi)委員會(huì)成立大會(huì)上，對(duì)救災(zāi)工作方針做了補(bǔ)充，“生產(chǎn)自救，節(jié)約度荒，群眾互助，以工代賑，輔之必要的救濟(jì)?！?953年第二次全國民政會(huì)議上，提出“生產(chǎn)自救，節(jié)約度荒，群眾互助，輔之以政府必要的救助”。從以上方針的變化可以看出，建國初期我國自然災(zāi)害“防”的工作還未開始，主要集中在“救”上，且以自救為主。

1958年郭增建等人實(shí)地考察海原大地震地區(qū)，打響我國現(xiàn)代地震預(yù)報(bào)第一槍。1966年邢臺(tái)地震后，周恩來總理提出“以預(yù)防為主的思想”，1972年正式歸納成“在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)下，以預(yù)防為主，專群結(jié)合，土洋結(jié)合，大打人民戰(zhàn)爭(zhēng)”的地震工作方針。1975海城地震后，強(qiáng)調(diào)“依靠廣大群眾做好預(yù)測(cè)預(yù)防工作”?！耙灶A(yù)防為主”的核心思想一直引領(lǐng)著我國地震工作的健康發(fā)展，黨的十一屆三中全會(huì)后，我國地震工作方針調(diào)整為“以預(yù)防為主，專群結(jié)合，多路探索，加強(qiáng)地震預(yù)報(bào)與工程地震的研究，推進(jìn)地震科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化，不斷提高監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)水平，減輕地震災(zāi)害，發(fā)揮地震科學(xué)在國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)進(jìn)步中的作用?！?h3>二、1977-1997年防震減災(zāi)法律體系初步形成

隨著地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)科研工作的發(fā)展，相關(guān)法律制度從無到有，20世紀(jì)70年代中國地震局制定了《發(fā)布地震預(yù)報(bào)的暫行規(guī)定》，并于1977年8月2日批準(zhǔn)實(shí)施，1988年8月9日國家地震局修訂頒布《地震預(yù)報(bào)規(guī)定》，這是我國第一部正式頒布的防震減災(zāi)方面的行政規(guī)章。20世紀(jì)90年代，我國防震減災(zāi)工作方針調(diào)整為“預(yù)防為主，防御與救助相結(jié)合”。為支持防震減災(zāi)事業(yè)，保障地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境，1994年1月10日國務(wù)院發(fā)布《地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)條例》。此后借鑒唐山大地震的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，1995年2月11日出臺(tái)中國突發(fā)公共事件領(lǐng)域第一部與應(yīng)急有關(guān)的行政法規(guī)《破壞性地震應(yīng)急條例》，指出地震應(yīng)急是防震減災(zāi)中最重要的環(huán)節(jié)，突出防震減災(zāi)“以人為本”的立法思想。1997年12月29日頒布《防震減災(zāi)法》，是我國防震減災(zāi)領(lǐng)域的基本法。該法第一條指出立法目的是為了防御與減輕地震災(zāi)害，保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，保障社會(huì)主義建設(shè)順利進(jìn)行。該法第一次提出針對(duì)地震災(zāi)害是預(yù)防為主，防御與救助相結(jié)合，共7章48條從地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、地震災(zāi)害預(yù)防、地震應(yīng)急、震后救災(zāi)與重建幾方面規(guī)定了政府、社會(huì)組織和公民個(gè)人在地震應(yīng)急及災(zāi)后重建等方面的法律職責(zé)與法律義務(wù)。

三、1998年至2007年防震減災(zāi)法治發(fā)展

為加強(qiáng)防震減災(zāi)工作制度化和法治化，國務(wù)院在1997年《防震減災(zāi)法》出臺(tái)后，又發(fā)布了一些行政法規(guī)，如在1998年12月27日發(fā)布《地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》，2001年11月15日國務(wù)院發(fā)布《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》，2004年6月17日國務(wù)院令發(fā)布《地震監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》。國務(wù)院有關(guān)部委、地方人大、地方政府先后也出臺(tái)了部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方規(guī)章來落實(shí)《防震減災(zāi)法》，確保防震減災(zāi)各個(gè)環(huán)節(jié)有法可依。如中國地震局先后制定和發(fā)布了8個(gè)領(lǐng)域的規(guī)章，包括《震后地震趨勢(shì)判定公告規(guī)定》《地震行政執(zhí)法規(guī)定》《地震行政復(fù)議規(guī)定》《地震行政法制監(jiān)督規(guī)定》《地震行政規(guī)章制定程序規(guī)定》《建設(shè)工程抗震設(shè)防要求管理規(guī)定》《地震安全性評(píng)價(jià)資質(zhì)管理辦法》《水庫地震監(jiān)測(cè)管理辦法》。

四、新時(shí)期防震減災(zāi)法治發(fā)展要求

全面依法治國是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容。黨的十九大對(duì)全面依法治國提出了新要求，加強(qiáng)防震減災(zāi)法治建設(shè)是貫徹黨的十九大精神、落實(shí)中央全面依法治國戰(zhàn)略部署的重要舉措，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面落實(shí)防震減災(zāi)法治發(fā)展要求：

（一）適時(shí)制修訂法律法規(guī)

《防震減災(zāi)法》于2008年修訂，至今已有12年，隨著防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)理念的轉(zhuǎn)變、防震減災(zāi)技術(shù)的飛速發(fā)展，現(xiàn)行法律已難以滿足防震減災(zāi)事業(yè)現(xiàn)代化的需求，有很多新技術(shù)是現(xiàn)行《防震減災(zāi)法》未涉及的，出現(xiàn)法律空白，亟需立法對(duì)其進(jìn)行確認(rèn)和保護(hù)。比如，地震烈度速報(bào)與預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)初具規(guī)模，關(guān)于其臺(tái)網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)、地震預(yù)警信息的發(fā)布與處置、應(yīng)急演練等方面亟需立法規(guī)范;又如“放管服”改革以來，地震安全性評(píng)價(jià)工作從評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)范圍等方面做了很大調(diào)整，亟需重新梳理法律管理，厘清權(quán)利義務(wù)和責(zé)任;又如隨著防震減災(zāi)工作推進(jìn)，社會(huì)力量的參與度不斷提高，亟需細(xì)化社會(huì)力量參與防震減災(zāi)工作的范圍、準(zhǔn)入條件、權(quán)利責(zé)任等。在大應(yīng)急的背景下，以國家擬出臺(tái)《自然災(zāi)害防治法》為契機(jī)，在此框架下修訂《防震減災(zāi)法》，并制定地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治、地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)、地震巨災(zāi)保險(xiǎn)行政法規(guī)，及時(shí)修訂《地震監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》《地震預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，加快出臺(tái)地震資料管理、地震監(jiān)測(cè)臺(tái)網(wǎng)運(yùn)行、地震觀測(cè)設(shè)備管理、地震活動(dòng)斷層探測(cè)與成果應(yīng)用、地震預(yù)警信息服務(wù)等部門規(guī)章。

（二）提升依法行政能力，加強(qiáng)行政執(zhí)法

黨的十九大提出全面推行依法行政，要求全面落實(shí)權(quán)力和責(zé)任清單制度，地震部門要制定權(quán)責(zé)清單，建立權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整和長(zhǎng)效管理機(jī)制，切實(shí)依法履行防震減災(zāi)法定職責(zé)。要不斷完善地震行政執(zhí)法制度，嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，推行聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法，建立健全法律顧問、重大行政決策法律咨詢和審核制度，規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強(qiáng)防震減災(zāi)行政執(zhí)法。要加強(qiáng)干部職工學(xué)法用法思維，提升依法行政能力，優(yōu)化防震減災(zāi)執(zhí)法隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)地震執(zhí)法隊(duì)伍力量和專業(yè)人員配置，并不斷提高執(zhí)法隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)和實(shí)踐能力。

（三）明確責(zé)任分工，注重法的操作性

法的生命力在于實(shí)施，法律實(shí)施的效果，在于法律責(zé)任的落實(shí)。我國現(xiàn)行的《防震減災(zāi)法》賦權(quán)于各級(jí)政府、各級(jí)地震部門和有關(guān)部門，但并未明確在防震減災(zāi)工作中各個(gè)部門的具體權(quán)力和職責(zé)，出現(xiàn)權(quán)力交叉。如《防震減災(zāi)法》第二十三條、二十四條中規(guī)定了地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)中地震部門和有關(guān)部門的權(quán)力和義務(wù)，但僅要求地震部門會(huì)同辦理，并未將具體職權(quán)落到具體部門，導(dǎo)致地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)踐中不好協(xié)調(diào)、相互推諉的現(xiàn)象。目前實(shí)施的《防震減災(zāi)法》對(duì)制定防震減災(zāi)規(guī)劃、監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、預(yù)防、應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù)重建等內(nèi)容做了規(guī)定，宏觀來看，防震減災(zāi)工作環(huán)節(jié)飽滿，但微觀看來，各個(gè)工作環(huán)節(jié)的程序性規(guī)定還不夠明確具體。如防震減災(zāi)規(guī)劃階段，規(guī)定了規(guī)劃編制、征求意見、報(bào)送審批、公布、執(zhí)行和修改等環(huán)節(jié)，順序正確，但對(duì)規(guī)劃編制的時(shí)間、征求意見的方式及執(zhí)行期限等規(guī)定缺位，不好操作。建議在防震減災(zāi)法律體系發(fā)展的過程中，盡量細(xì)化形成程序，約束自由裁量權(quán)，增強(qiáng)可操作性。

五、結(jié)語

習(xí)近平總書記在2018年5月12日汶川地震十周年地震國際研討會(huì)上提出：“人類對(duì)自然規(guī)律的認(rèn)知沒有止境，防災(zāi)減災(zāi)、抗災(zāi)救災(zāi)是人類生存發(fā)展的永恒課題。”以此次海原大地震100周年紀(jì)念為契機(jī)，梳理近100年內(nèi)我國防震減災(zāi)法治方面的發(fā)展，以此對(duì)大地震中犧牲的人們表示緬懷，對(duì)防震減災(zāi)科學(xué)工作先行者表示崇敬，同時(shí)與吾輩年輕人共勉同進(jìn)。