村組資產(chǎn)資源發(fā)包法律適用問題探析

關(guān)鍵詞 村組資產(chǎn) 發(fā)包 法律適用

作者簡(jiǎn)介：劉飛，高郵市人民法院干警。

中圖分類號(hào)：D920.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.10.017

為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要論述，全面貫徹黨的十九大精神和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，充分發(fā)揮審判職能作用，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力的司法服務(wù)和保障。通過對(duì)當(dāng)前村組資產(chǎn)資源發(fā)包工作存在的突出問題和風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行梳理研判，對(duì)提出應(yīng)對(duì)之策。

一、村組資產(chǎn)資源類糾紛案件審理情況

《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第二條載明，“農(nóng)村集體資產(chǎn)是指農(nóng)民集體所有的資產(chǎn)，包括資源型資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。”翻閱今年我院涉村組資產(chǎn)資源類糾紛案件主要涵蓋村組土地、魚塘及所有的建筑物等。

（一）從案件數(shù)量上來看

2015年度至2020年7月底，受理涉村組資產(chǎn)資源案件共計(jì)211件，審結(jié)210件。從收結(jié)案情況看，案件總數(shù)雖不多，但收案數(shù)呈現(xiàn)明顯增多趨勢(shì)。

（二）訴訟主體上看

涉村組資產(chǎn)資源案件訴訟主體主要包括：村委會(huì)、村民小組、經(jīng)濟(jì)合作社、村民、外來承包戶。

農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)政策及土地流轉(zhuǎn)至種田大戶政策的實(shí)施，在農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)包案件中通常會(huì)出現(xiàn)系列、關(guān)聯(lián)案件。例如：2019年某村委會(huì)涉及土地流轉(zhuǎn)金問題時(shí)出現(xiàn)類案25件，占全年同類案50%。這反映出涉農(nóng)案件具有群體性特征。

（三）糾紛類型上看

涉村組資產(chǎn)資源類案類型多樣化，當(dāng)事人訴求不一，依據(jù)當(dāng)事人訴請(qǐng)及爭(zhēng)議焦點(diǎn)，主要涉及以下類型案件。

隨著放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地流轉(zhuǎn)加快，土地等資源承包、流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)包過程中不符合政策規(guī)定和法律規(guī)定的現(xiàn)象日益突出，導(dǎo)致承包、轉(zhuǎn)包、發(fā)包類案件糾紛增多。

（四）從結(jié)案方式上看

調(diào)解和撤訴是主要審結(jié)形式，通過判決方式結(jié)案的計(jì)52件，通過調(diào)解方式結(jié)案的計(jì)74件，通過撤訴方式結(jié)案的計(jì)77件，通過裁定駁回起訴結(jié)案的計(jì)7件。

（五）從訴訟請(qǐng)求上看

由于各類訴訟主體的利益需求不一，訴至本院的訴訟請(qǐng)求紛繁復(fù)雜。

（六）從訴訟地位上來看

涉村組資產(chǎn)資源類案件糾紛主要集中在村民之間及村民與村組織之間，隨著資源經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)交易加快，村民、村組織與外來承包者矛盾糾紛也有所上升。

（七）從訴前處理情況看

調(diào)解工作不到位，效果不理想。涉村組資產(chǎn)資源發(fā)包案件中，基層組織有時(shí)充當(dāng)運(yùn)動(dòng)員與裁判員的雙重角色，村民小組或村委會(huì)往往也是案件的一方的當(dāng)事人，而有些糾紛的產(chǎn)生原因也與基層組織作出的不當(dāng)行為有關(guān)。

二、村組資產(chǎn)資源類糾紛案件問題表現(xiàn)

（一）發(fā)包主體不適格

《農(nóng)村土地承包法》第九條明確規(guī)定，“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)。”即本集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)方式。但在實(shí)踐中，部分基層組織在未經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員授權(quán)的情況下就與他人訂立土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，“強(qiáng)制流轉(zhuǎn)”或“被流轉(zhuǎn)”的行為，剝奪本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的參與權(quán)、協(xié)商全、監(jiān)督權(quán)。且早期簽訂土地等資源發(fā)包時(shí)約定期限過長(zhǎng)，租金標(biāo)準(zhǔn)固定。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)水平的上升，不合理因素開始凸顯，原發(fā)包人、轉(zhuǎn)包人不愿意再按原合同約定的價(jià)格收取承包金，進(jìn)而以情勢(shì)變更為由調(diào)整土地租金或收回土地。

案例1：某村民委員會(huì)在未經(jīng)土地承包經(jīng)營(yíng)戶同意的情況下，也未經(jīng)本經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上的村民代表同意，擅自將土地非法發(fā)包流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的第三人，并簽訂為期20年的流轉(zhuǎn)承包協(xié)議。

（二）發(fā)包流程不規(guī)范

集體經(jīng)濟(jì)組織成員間土地流轉(zhuǎn)信息渠道不暢，采用口頭協(xié)議居多，未簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，亦未到村集體經(jīng)濟(jì)組織備案，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間及與村民小組之間糾紛增多。

案例2：宋某與劉某系同組村民，在二輪承包時(shí)家庭承包面積6.84畝。2002年劉某就與宋某口頭商議，將宋某的責(zé)任田交劉某代種，村委員為避免土地資源閑置，也同意劉某代種，相關(guān)賦稅和上繳也由劉某承擔(dān)。直至2016年，宋某為責(zé)任田流轉(zhuǎn)事宜向鎮(zhèn)、村兩級(jí)組織協(xié)調(diào)。

（三）發(fā)包協(xié)議內(nèi)容不完善

土地等資源在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間流轉(zhuǎn)大多采用口頭協(xié)議，或雖有書面協(xié)議，但也存在概念不清晰、約定不明確等問題，導(dǎo)致雙方爭(zhēng)議較大無法自行協(xié)商解決而引發(fā)訴訟。也有通過市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)發(fā)布的承包公告，出現(xiàn)因承包公告沒有獲得經(jīng)濟(jì)合作社同意導(dǎo)致流標(biāo)而引起投標(biāo)人上訪、交易公告格式內(nèi)容固定化、項(xiàng)目標(biāo)段四至不明確、交易平臺(tái)公告的發(fā)包范圍與承包人實(shí)際承包范圍不一致。

案例3：顏某于2019年12月在市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)取得漁蝦塘承包，后因漁蝦塘交付不及時(shí)、交付畝數(shù)不一致與村委會(huì)發(fā)生分歧。在審理中發(fā)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易公告發(fā)布的項(xiàng)目標(biāo)段四至仍舊與十幾年前保持一致;發(fā)包面積畝數(shù)、底價(jià)、報(bào)名費(fèi)金額隨意更改;實(shí)際交付承包標(biāo)段與發(fā)布公告照片不符。

（四）發(fā)包后續(xù)經(jīng)營(yíng)不善

土地等資源集約化、規(guī)模化是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，但承包經(jīng)營(yíng)者對(duì)自身估計(jì)能力不足，盲目追求經(jīng)營(yíng)規(guī)模，缺乏技術(shù)管理能力;部分村組集體對(duì)承包經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)能力、經(jīng)營(yíng)范圍、信用資質(zhì)沒有進(jìn)行嚴(yán)格審查，從而引發(fā)一系列經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

案例5：2015年某村委會(huì)村集體土地集中流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)者養(yǎng)殖，并簽訂五年期《養(yǎng)殖承包合同》，土地流轉(zhuǎn)租金實(shí)行先交后組原則，村民僅收到三年的土地流轉(zhuǎn)租金后，經(jīng)營(yíng)者不愿再支付土地流轉(zhuǎn)租金，導(dǎo)致25戶村民集體上訪。

（五）發(fā)包土地非農(nóng)化、非糧化

《農(nóng)村土地承包法》第十一條明確規(guī)定：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，保護(hù)土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。不少土地流轉(zhuǎn)后“非農(nóng)非糧食化”傾向明顯，承包經(jīng)營(yíng)者改變土地用途，違背國(guó)家對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)政策。

案例6：2018年，某經(jīng)濟(jì)合作社通過市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)將農(nóng)田發(fā)包給董某進(jìn)行稻田套養(yǎng)龍蝦，并簽訂《農(nóng)田承包種養(yǎng)合同》，約定：種養(yǎng)期間國(guó)家糧食補(bǔ)貼歸屬、復(fù)墾、開挖面積限制、不得改變土地經(jīng)營(yíng)性質(zhì)。要求經(jīng)營(yíng)者必須首先滿足終止水稻等農(nóng)作物基本需要后，才能從事水產(chǎn)養(yǎng)殖，但在實(shí)際承包經(jīng)營(yíng)中所承包土地被直接用于蝦蟹養(yǎng)殖，嚴(yán)重違反合同所約定。

（六）基層組織行政行為不合規(guī)

部分村組織法律意識(shí)、法治思維薄弱，在與相關(guān)方產(chǎn)生法律關(guān)系時(shí)，并未采取合乎法律規(guī)定的行為。有的村委會(huì)在與承租人簽訂《租賃合同》時(shí)擅自約定將土地用于承租方建造廠房;有的村委會(huì)承諾對(duì)《租賃合同》產(chǎn)生的違約責(zé)任擅自承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任;有的村委會(huì)在與承租人簽訂《租賃合同》后，未妥善保管《租賃合同》原本，增加敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

案例7：2013年，某村委員會(huì)與湯某簽訂《土地租賃合同》，約定將土地使用權(quán)出租給湯某用于建造生產(chǎn)用廠房，租賃期限30年，每畝土地按800元一年。

（七）監(jiān)督管理機(jī)制不完備

《農(nóng)村土地承包法》第三十六條明確規(guī)定，“承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并向發(fā)包方備案。”農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作必須以二輪承包為基礎(chǔ)，亦也是下一步開展“三權(quán)分置”改革的前置條件。有的村組因有“土政策”，土地分配有矛盾，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證并未實(shí)際發(fā)給農(nóng)戶;有的村組發(fā)放的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證后所附農(nóng)田示意圖與公示的示意圖不一致。

案例8：譚某與某村委會(huì)于簽訂《魚塘承包協(xié)議》，出現(xiàn)不同的土地示意圖，經(jīng)與某村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站了解：某村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站蓋章的農(nóng)田示意圖是準(zhǔn)確的，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證后所附農(nóng)田示意圖系原現(xiàn)場(chǎng)測(cè)繪圖紙，經(jīng)公示及與村干部確認(rèn)后，發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤并予以糾正，因農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證已全部發(fā)出無法收回，故出現(xiàn)前后不一致的情況。

三、完善村組資產(chǎn)資源具體舉措

（一）合理管控資源發(fā)包、轉(zhuǎn)包期限

在資源發(fā)、轉(zhuǎn)包期限方面，應(yīng)充分考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資回報(bào)周期長(zhǎng)這一特點(diǎn)，平衡承包者與經(jīng)營(yíng)者之間利益，承包期、承租期設(shè)置3-4年為宜，最長(zhǎng)不能超過農(nóng)村土地等資源承包期限，更不宜簽訂期限為永久性流轉(zhuǎn)合同。

（二）完善資源價(jià)格評(píng)估體系

由政府或其他有資質(zhì)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)牽頭，在公平合理評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，根據(jù)資產(chǎn)資源地形、產(chǎn)出能力等特點(diǎn)，對(duì)資產(chǎn)資源價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，確定相應(yīng)資產(chǎn)資源發(fā)包參考價(jià)格。在參考價(jià)格的基礎(chǔ)上，充分利用競(jìng)標(biāo)機(jī)制，最終確定資產(chǎn)資源發(fā)包。

（三）建立資源監(jiān)管體系

完善對(duì)資源性質(zhì)登記工作，落實(shí)“三權(quán)三證”辦理工作;規(guī)范資源發(fā)包流轉(zhuǎn)程序，對(duì)資源發(fā)包流轉(zhuǎn)必須簽訂書面合同并經(jīng)主管部門備案;對(duì)資源發(fā)包流轉(zhuǎn)價(jià)格、期限、用途等進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)隱患發(fā)生。

（四）落實(shí)資源后續(xù)跟蹤機(jī)制

對(duì)未經(jīng)法定程序擅自改變土地用途或破壞性適用土地造成的嚴(yán)重后果堅(jiān)決予以制止，嚴(yán)守基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度;對(duì)以土地等資源經(jīng)營(yíng)權(quán)套取銀行信貸資金或政府補(bǔ)助情形加以規(guī)范;對(duì)政府發(fā)放的惠農(nóng)利農(nóng)政策補(bǔ)助對(duì)象進(jìn)行嚴(yán)格審查;全面推行“村務(wù)卡”結(jié)算制度，實(shí)現(xiàn)村級(jí)資金管理非現(xiàn)金結(jié)算。

（五）建立承包主體分級(jí)機(jī)制

對(duì)承包主體的資質(zhì)、財(cái)力、種田經(jīng)營(yíng)等情況進(jìn)行考察，建立分級(jí)機(jī)制，篩選合格的承包主體;利用審判資源，參與社會(huì)征信體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源共享，避免官司纏身、負(fù)債累累的人員競(jìng)標(biāo)獲得土地等資源承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（六）構(gòu)建多元調(diào)處網(wǎng)絡(luò)

推廣“尋烏經(jīng)驗(yàn)” ，加強(qiáng)與基層組織、自治組織的溝通協(xié)作，發(fā)揮村組干部、司法調(diào)解員等多種矛盾化解力量;加強(qiáng)資源管理部門、基層干部對(duì)政策和法律法規(guī)學(xué)習(xí)，進(jìn)一步規(guī)范管理行為，推動(dòng)資產(chǎn)資源合法有序流轉(zhuǎn)。

（七）發(fā)揮人民法庭地緣優(yōu)勢(shì)

人民法庭常駐鄉(xiāng)村，處在服務(wù)鄉(xiāng)村的“前沿陣地”，加強(qiáng)與派出所、司法所、村民委員會(huì)溝通協(xié)作，積極開展糾紛綜合研判、協(xié)調(diào)處理，形成工作合力;加強(qiáng)對(duì)各類調(diào)解組織業(yè)務(wù)指導(dǎo)，促進(jìn)提升人民調(diào)解組織和群眾自治組織調(diào)處化解矛盾糾紛能力水平;推動(dòng)人民法庭參與社會(huì)治理和訴訟服務(wù)重心下移，助力鄉(xiāng)村法治建設(shè)。

注釋：

1930年5月，毛澤東同志在尋烏縣開展社會(huì)調(diào)查，寫下《尋烏報(bào)告》《反對(duì)本本主義》，提出：“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”論斷。江西省贛州市尋烏法院推進(jìn)鄉(xiāng)村治理自治、法治、德治相結(jié)合，推動(dòng)從源頭上化解矛盾糾紛，逐漸形成“聯(lián)村共治、法潤(rùn)?quán)l(xiāng)風(fēng)”的“尋烏經(jīng)驗(yàn)”，并寫入2018年《最高人民法院工作報(bào)告》。