后發地區政策創新引領戰略性新興產業發展研究
——以大同市新能源產業為例

霍國慶，聶云陽，李維維

（中國科學院大學公共政策與管理學院，北京 100049）

戰略性新興產業是指全球范圍內因突破性技術創新催生的具備構成國家產業競爭優勢的初始期產業，具有全局帶動性、動態發展性、前瞻引領性、不確定性和可持續性等基本特征。2010年9月8日，溫家寶主持召開國務院常務會議，審議并原則通過《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》。會議指出，加快培育和發展以重大技術突破和重大發展需求為基礎的戰略性新興產業，可以有效推進經濟發展方式轉變和產業結構升級，對于提升我國自主創新發展能力和國際競爭力，促進經濟社會可持續發展，具有重要意義。

加速后發地區經濟發展是實現區域協調發展的題中之義，在面臨傳統產能過剩、產業增長乏力和資源容量限制等嚴峻背景下，后發地區亟需尋找新的經濟增長點實現跨越式發展。“十三五”時期，為了緩解經濟發展與資源環境之間的尖銳矛盾，我國全面實施經濟轉型和產業結構調整的發展戰略，后發地區迎來了實現經濟趕超的嶄新機遇［1］。相比于東南沿海發達地區，后發地區存在產業結構不協調、新興產業基礎薄弱、技術創新環境亟待完善、人力與智力資本不足等問題。為了縮小與發達地區之間的經濟差異，后發地區逐漸意識到科學合理地選擇和培育發展戰略性新興產業，不僅對區域經濟增長具有帶動和輻射作用，也能充分利用自身的區位優勢、資源優勢和傳統產業基礎，及時搭上國家新一輪經濟發展的快車［2］。在國家全面發展戰略性新興產業和調整區域產業結構的大背景下，后發地區要想實現戰略性新興產業從無到有和由弱到強的轉變，必須充分發揮我國的制度優勢，從國家宏觀角度予以科學合理的戰略性新興產業規劃指導，同時配以系統完整和協同明確的地方產業創新政策加以支撐，充分保障后發地區戰略性新興產業的健康長效發展，推動區域經濟的快速增長［3］。

1 相關研究回顧

著名經濟學家Keynes［4］認為，社會消費需求和投資需求的不充分往往會引起生產過剩，且由于邊際消費傾向和投資邊際收益遞減規律的存在，市場機制難以對上述生產過剩進行有效調節，因此需要國家從宏觀進行政策干預，發揮政府“有形的手”的作用，推動國民經濟增長。Haussmann的研究進一步指出，為了消除市場失靈所造成的的技術外溢等負面效應，保護技術創新領先者的合法利益，需要制定切實有效的產業創新政策。早期的西方學者對于支持新興產業和戰略產業發展以及實現后發國家（地區）經濟趕超等做了較多研究，德國經濟學家List［5］在其著作《政治經濟學的國民體系》一書中強調，各國所處的經濟階段不同，是其采取不同經濟政策的理論依據，英國處于農工商業階段，因此可采取自由貿易政策，相對而言美國和德國仍處于相較落后的農工業階段，新興產業和貿易的發展需要國家的保護性政策積極干預。Gerschenkron［6］在《經濟落后的歷史透視》中系統地提出了后發優勢理論，通過對19世紀俄國、德國、意大利和法國等國家的經濟發展及其特殊經驗進行比較分析，指出相對落后的國家或地區擁有發展工業的強烈愿望，社會壓力和經濟增速放緩倒逼產業技術和政策制度等方面的創新，進而具備實現后發趕超的極大可能性。

戰略性新興產業是我國于2009年首次提出的，具有一定的獨創性，近10年來國內學者對于戰略性新興產業的創新政策以及后發地區發展戰略性新興產業的相關措施和具體路徑展開了豐富研究。遲夢筠等［1］指出，后發地區落后的主要原因在于產業落后，需要發揮后發優勢，將創新驅動與產業發展相結合，依靠已有的資源稟賦和產業基礎，從保障政策支持引導、加快創新人才引進、加強產業園區建設和推動體制機制創新等方面著手培育發展戰略性新興產業。閆靜靜［7］基于國內新能源產業發展現狀和國外新能源產業政策的有效性研究，針對我國2006—2012年間31個省市地區的新能源產業政策實施效果和企業發展狀況進行差異化定量研究，指出各地區新能源產業政策差異顯著，地方在制定相關政策時應注重長期性和時效性，以及各項政策可能給新能源企業創新績效帶來的影響。胡國恒等［8］運用外部理論，根據我國上市公司2007—2015年相關數據進行實證分析，得出政府的政策扶持和行政干預沒有明顯促進企業盈利能力和研發能力的提升，應通過加大對消費者補貼的力度提升政府補助的使用率，從資金扶持和政策干預兩個方面著手推動新能源產業發展。張志華等［9］認為，戰略性新興產業在發展和演進的過程中需要政府科學的公共政策體系給予引導和激勵，公共政策對戰略性新興產業的發展具有導向、統籌、激勵和監管等作用，其以江蘇省物聯網產業公共政策為例，提出通過強化國家層面政策系統性、增強區域政策可操作性和制定產業發展專項政策等措施促進戰略性新興產業創新發展。

通過對國內外相關研究進行回顧，可以發現西方學者早期主要圍繞落后國家或地區的產業發展政策進行研究，給出了后發國家或地區進行政策干預和實施經濟趕超的理論依據，以及完成產業轉型發展的現實途徑，特別是對于新興產業而言，由于政府干預和相對傳統產業的技術優勢，更容易帶來區域經濟新的增長動能。我國自提出發展戰略性新興產業以來，眾多學者圍繞戰略性新興產業的創新政策進行研究，從國家層面和地方層面出發，給出了我國發展戰略性新興產業的諸多政策建議和創新途徑。本文旨在上述研究的基礎上，針對后發地區如何通過政策創新助推戰略性新興產業發展進行論述。

2 政策創新引領戰略性新興產業發展的理論基礎

相對于傳統產業，戰略性新興產業起步較晚，市場主體發育不健全，配套設施供給不足，產品要素與市場需求之間存在信息不對稱，加上戰略性新興產業創新成果的公共產品特征，十分容易受到市場局限性的制約，無法充分對相關企業和知識產權進行有效保護與支持，即出現了所謂“市場失靈”的現象［10］。國外學者對新興產業的生命周期和發展規律進行了較多研究，他們普遍認為，新興產業所采用的新技術和新工藝具有較大的不確定性，因此必然存在一定的技術風險和市場風險，政府部門有必要對新興產業進行階段性的政策扶持，這其中主要涉及兩個重要的理論：幼稚產業保護理論和戰略利基管理理論［11］。18世紀后半期獨立戰爭結束后，美國第一任財政部長漢密爾頓首次提出了幼稚產業保護這一說法，后期多位專家學者對這一概念進行了豐富完善，形成了比較系統化的理論。該理論早期思想以規避貿易競爭為主，伴隨國際資本市場的形成，其基本內容逐漸演化為：國家的某一新興產業處于適度規模的發展初期時，通常無法與國外產業進行競爭，因此需要適當的保護與扶持政策以提高其產業競爭力，為新興產業發展創造優惠條件，從而獲得比較優勢，最終可以出口并對國民經濟做出貢獻。他們提到的新興產業往往具有一些基本特征，如發展不成熟、產業關聯度大、采用新的產業技術、現階段缺乏資金支持、未來發展前景較好等，這與我們國家提出的戰略性新興產業所具備的特征十分契合。另一個戰略利基管理理論則強調，需要為新興產業的發展營造一個獨立于現有制度環境的“保護空間”，建立可盈利的“市場空白區域”，也就是我們所說的利基市場。該理論學派指出，創造一個有效的“社會-技術”環境有利于技術創新的成功，在此過程中政府要充分發揮政策工具的作用，如建設創新合作平臺和提供財稅金融優惠政策等，持續有針對性地把利益相關者整合在一起，進而形成扶持性的網絡體系，各行為主體間的互動學習與信息、技術及經驗的交流，可以進一步培育和發展新興產業，使其在利基市場中不斷創新并獲得利潤。

上述兩個理論從國家和產業的視角向我們展示了政策扶持對于新興產業發展的重要性，如前所述，戰略性新興產業在技術創新和產業發展的過程中往往會遭遇“失靈”現象，因此彌補“失靈”也就成為了政策創新進行干預的重要依據。我國學者汪濤等［12］對戰略性新興產業的創新政策進行研究，系統歸納并整理了創新活動中的失靈現象和相應政策工具選擇，如下表1所示。

表1 創新活動中的“失靈”現象與政策工具選擇

從公共政策自身角度出發，根據政策創新的著力點不同，可以將政策工具分為供給型政策、環境型政策和需求型政策3種類型，他們共同對戰略性新興產業的發展產生影響［13］。具體而言，供給型政策工具主要包括技術支持、人才培養、資金支持和公共服務，表現為政策創新對科技活動和產品創新的推動力；環境型政策工具主要包括目標規劃、法律規范、稅收優惠、金融支持和產權保護，表現為政策對科技活動的影響力及相關環境要素；需求型政策工具主要包括政府采購、用戶補貼、價格指導、貿易政策和應用示范，表現為政策減少市場的不確定性同時積極開拓新技術的應用市場。王世英［14］對上述戰略性新興產業的3種政策工具及其所包含的內容進行了補充與調整，將“空間保障”這一內容加入到供給型政策工具中，并把其中的“人才培養”變更為“人才保障”，形成了共計15個方面的戰略性新興產業政策工具，本文也將以其為基礎，作為下面大同市新能源產業政策創新的理論分析框架，具體內容如下圖1所示：

圖1 戰略性新興產業政策創新分析模型

3 大同市新能源產業的政策創新分析

大同市長期以來都是我國重要的能源化工基地，自新中國成立以來，大同累計為國家輸送優質動力煤30多億t，為北京市提供超過3 000億kWh的電能，為國家經濟建設與社會發展做出了巨大貢獻，借助煤炭產業的蓬勃發展，大同經濟曾走過一段光輝的歷史。然而，同所有資源依賴型城市一樣，超高強度的煤炭開采導致優質煤所剩無幾，伴隨生態環保壓力的不斷加大和產業結構轉型的迫切需要，大同早期的粗放式發展方式難以為繼。2017年6月，習近平總書記對山西提出了“不做煤老大，爭當全國能源革命排頭兵”的現實要求，隨后山西省委書記駱惠寧進一步指出，大同要做能源革命和對外開放的兩個尖兵，在轉型發展上取得新突破。

近年來，大同深入貫徹落實中央和省委的決策部署，圍繞“高質量發展”這一根本要求，努力構建現代能源經濟體系，堅定不移地走產業轉型之路，大力發展新能源產業，以建設“新能源示范城市”為主線，整體推進風電和光伏產業的統籌發展。截至2018年底，新能源裝機總計450萬kW，占全市電力裝機的34%，其中風電180萬kW，占全省風電裝機的19.35%，光伏260萬kW，占全省光伏發電裝機的1/3。大同依托良好的資源基礎和能源產業優勢，堅持走創新驅動的發展道路，積極搭建平臺引進新能源產業項目，為新能源產業發展提供了重要支撐；同時，市委市政府緊緊圍繞“能源革命尖兵”這一目標，不斷出臺多項關鍵政策，切實解決產業發展中的突出問題，進一步推動能源政策創新取得突破性進展。

3.1 供給型政策工具分析

大同市供給型政策創新表現為對新能源產業相關科技活動的推動力，從技術支持、人才保障、資金支持和公共服務等方面，改善技術創新相關要素的供給，進而促進新能源產業的發展。在技術支持上，大同出臺了《大同市工業大振興2019年行動方案》，其中提到實現工業經濟突破性發展需要增強科技創新，為此需要進一步加強與當前國內規模最大、實力最強、覆蓋學科和產業種類最多的科技成果轉化與科技產業化促進平臺——全域科研院所科技成果轉化聯盟（以下簡稱“全科盟”）之間的合作，依靠全科盟成員單位的科技專家和研發團隊，不斷向大同引進新能源領域最新的可轉化與落地成果，推進政產學研的協調發展。在人才保障上，大同分別出臺了《大同市創新發展引才聚才十條獎勵政策》《大同市產業轉型招才引智十條獎勵政策》和《大同市鄉村振興人才激勵十條獎勵政策》等招才引智獎勵政策，在人才政策、住房保障、生活補貼、配偶安置、創業扶持和科研項目等條件上給予“新引進人才”優先支持，進一步增強大同產業轉型的人才儲備力量。在資金支持上，大同啟動了能源革命專項創新券，使用市財政資金支持在大同市內注冊、納稅且具有獨立法人資格的企事業單位，利用國家和北京市重點實驗室、技術創新中心與研究中心以及經認定的公共服務機構的資源開展研發創新活動，重點支持新能源產業領域的研發設計與創新支撐等相關科研活動。此外，大同市財政部門專門撥付10億元專項資金支持新能源“六大產業集群”與科創平臺“一園一城”項目建設，安排1億元招商引資與高端領軍人才獎勵資金以及3 000萬人才住房資金，同時積極爭取國家和省級政策資金，激勵新能源產業發展基金和社會資本的建立投入，為大同能源革命提供強有力的資金保障。公共服務上，大同市能源局全方位落實“對接大企大校大院大所”的方針政策，積極主動為新能源企業提供“送環境、送資源、送服務、送效率、送市場”的優質服務，打造健康一流的營商環境，做好相關后勤保障工作。

3.2 環境型政策工具分析

大同市環境型政策創新表現為對新能源產業相關科技活動的影響力，從目標規劃、稅收優惠和金融支持等方面，為新能源產業技術研發等科技活動提供有利的政策環境，間接助推新能源產業的發展。在目標規劃上，大同市經信委2018年4月發布《大同市貫徹落實山西省推進能源消耗總量和強度“雙控”目標和工業領域節能2018年行動計劃實施意見》（以下簡稱“《意見》”），《意見》提出了實施能耗“雙控”制度、加強節能技術改造、推進工業領域節能和強化工業領域節能監察等四項重點任務，要求大同市生產總值能耗在2017年的基礎上下降3.2%，能源消費總量少于1 661萬t標煤，《意見》的頒布為大同進一步推廣新能源節能與儲能技術、新能源產品設計研發和新能源項目宣傳推廣打下了良好的基礎。稅收優惠上，大同市稅務局工作人員多次前往大同能源革命科技創新產業園，為園區內的創新型科技企業、新能源初創企業和電商企業等講解國家和省市最新的減稅降費政策，從政策出臺背景、具體內容、政策延伸和享受政策紅利的資質條件等方面進行介紹；此外，稅務局依托大同全科盟新能源產業技術研究院，根據市內企業的自身特點制定一對一的“稅收政策建議書”，從稅種政策、減稅降費和辦理流程為新能源企業梳理具體政策要點，并對可能存在的涉稅風險進行重點提示。大同市稅務局通過提供“精準+定制”的服務模式和相應管理建議，及時與新能源企業進行溝通并回應其現實訴求，助力大同新能源產業與相關企業的發展。金融支持上，為鼓勵“大眾創業，萬眾創新”，大同市科技局和工商局于2018年4月創新推出“科技創業券”，用以表示政府向從事科技創新創業活動的市場主體發放的一種權益憑證。凡所從事工作符合山西省及大同市重點產業或高新技術領域的機構與企業，通過對增值稅完成額、科技成果轉化、企業自主知識產權、建立科研機構和獲得科技進步獎5個方面進行評估，憑“科技創業券”可得10萬～50萬元不等金額。此外，大同市多家商業銀行結合自身業務特點，主動為新能源企業提供政策性擔保業務和多樣化信貸產品，積極嘗試知識產權、商標權等動產質押，并通過引進風險投資和產業基金，形成“直接融資+間接融資”的雙輪驅動，為新能源企業融資開辟多種途徑。

3.3 需求型政策工具分析

大同市需求型政策創新表現為對新能源產業市場需求的引導力，從用戶補貼和應用示范兩個方面，減少市場需求的不確定性和不穩定性，從而帶動新能源產業健康發展。在用戶補貼上，大同市政府曾出臺《大同市2017 年清潔能源替代工作實施方案》（以下簡稱《方案》），《方案》強調，為減少燃煤消耗與煙塵排放，要大力開發新型清潔能源，根據市電網實際情況逐步完成“煤改電”“煤改氣”相關供熱項目工程，并對實施冬季供熱改造項目的主體企業進行用戶補貼。此外，大同市積極響應落實國家新能源汽車推廣應用補貼政策，促進新能源汽車產業的提質增效和高質量發展。在應用示范上，大同市2014年曾圍繞太陽能、生物質能、淺（深）層地能等可再生能源對建筑進行供熱供電，頒布《大同市可再生能源建筑應用示范城市實施細則》，應用示范項目重點包括太陽能一體化建筑的生活熱水供應和供暖制冷、光電轉化與照明、工業余熱制熱、淺層地下水源熱泵和土壤源熱泵等，該示范工程實施較早，為后期大同發展風電、光伏發電和生物質發電等新能源產業奠定了堅實的基礎。2017年，國家出臺《關于促進儲能技術與產業發展的指導意見》，作為大同新能源產業七大技術方向之一，儲能技術目前仍然是大同新能源產業的技術短板，為此，大同堅持從推進儲能技術裝備研發示范和可再生能源利用水平應用示范等重點項目著手，率先實現儲能技術由研發示范向商業化初期的過渡，形成一批重點技術規范和標準，培育一批具有競爭力的市場主體。

4 結論與建議

作為新能源示范城市，大同當前正處于產業轉型的關鍵期和深水期，依托其自身的資源優勢和產業基礎，從政策創新出發全面支持新能源產業的發展，積極構建現代能源經濟體系。通過改善技術創新相關要素的供給、為技術創新等科技活動提供有利的政策環境和增強新能源產業的市場需求，大同建立了較為系統的新能源產業政策創新體系，形成了新能源產業項目建設、人才技術引導、財政金融扶持、稅收優惠補貼和公共服務環境的全方位保障，進一步開啟了創新驅動和綠色發展的新引擎，為新能源產業高質量發展提供了有力支撐。同時，大同新能源產業仍然處于剛起步的階段，通過對大同新能源產業創新政策的多角度分析，筆者發現當前的政策創新體系存在如下問題：一是缺乏立足長遠的新能源產業整體發展規劃。根據產業生命周期理論，任何產業的發展和壯大都需要經歷一個長過程，作為大同從無到有培育的新興產業，新能源產業也不例外，當前大同尚不具備新能源產業的頂層設計方案和中長期發展規劃。二是政策創新工具亟待豐富完善。本文引用的戰略性新興產業政策創新分析模型涵蓋3種類型共計15個方面的政策工具，大同目前已出臺部分政策，但是在新能源產業空間保障、法律規范、產權保護、價格指導和貿易政策等方面仍較為欠缺，且部分產業政策出臺時間久遠，無法滿足當下新能源產業的現實發展需求。三是財政金融體系和支持力度有待統一與加強。作為傳統煤化工基地，大同支持新能源產業發展的政策資金配置不夠科學，往往采用以項目為單位的“切塊分割”法，導致技術創新活動投入不足或重復投入，容易造成一定的資源浪費；同時，戰略性新興產業擁有高風險性和長周期性等特性，較多中小企業研發主體無力承接核心技術研發與項目落地。四是缺乏面向新能源科技成果轉化與產品市場化的稅收優惠政策。大同實施創新驅動發展戰略，主要依靠引進的技術成果和可轉化項目培育新能源產業，科研院所和企業作為技術研發的主體，應該享有轉讓科技成果收益的個人所得稅優惠；此外，新能源產品相對于傳統產品的價格往往偏高，公眾的購買力與現實需求無法匹配，不利于新能源產業的發展壯大。

針對上述問題，本文認為可從以下角度出發完善大同新能源產業創新政策，同時為其他后發地區發展戰略性新興產業提供政策借鑒：首先是制定明確的大同市新能源產業發展規劃。作為我國戰略性新興產業之一，新能源產業在發展的過程中存在較大的不確定性，大同應根據全球新能源產業技術的發展趨勢與方向，開展新能源產業發展戰略研究，綜合統籌各類資源要素，制定科學合理的新能源產業長期發展規劃。其次是建立全面具體的新能源產業政策創新體系。戰略性新興產業政策創新分析模型為我們制定新能源產業政策提供了一定的指導，大同應立足自身實際情況，對標國內外新能源產業的配套發展政策，從供給面、環境面和需求面3個角度出發，打造符合大同新能源產業未來發展的政策創新體系。再次是加大財政資金配置合理性與傾斜力度。針對當前財政資金使用分散、核心技術投入不足和缺乏穩定投入等問題，建立政府部門新能源產業專項引導資金，切實解決新能源產業實際發展問題，同時規范財政資金的科學有效投入，擴大新能源產業重點項目的支持力度，及時解決新能源中小企業融資難的問題。最后是出臺新能源科技成果轉化的稅收激勵政策和產品優惠政策。科技成果轉化是一項系統的工程，當前的稅收政策主要以結果為導向，過度集中于產業化階段而忽略了科技成果轉化的其他環節，因此需要針對技術研發、中試、產品化等不同階段分別出臺對應的鼓勵政策，從而調動科技人員技術創新的積極性；同時，面向大同起步較晚的新能源企業，政府需要提供一定的稅收優惠，間接降低新能源產品的市場價格，并通過用戶補貼鼓勵公眾對新能源相關產品的購買。本文通過理論模型引用與典型案例分析，針對當前大同市新能源產業政策創新進行系統梳理，全文整體偏重于質性研究，因此存在一定的局限性。未來希望可以借助大同市新能源產業發展的相關數據，利用時間序列、多元回歸分析和DEA分析等量化研究方法，針對大同新能源產業政策創新的影響開展定量研究，并對相關問題提出更加深入具體的思考，同時希望相關領域的專家和學者可以對本文提出批判和指導。