省級政府節能環保財政支出效率及影響因素研究

曾淇 朱寧

一、引言

在新一輪經濟轉型升級時期，一系列政策的出臺和落實不斷推動生態文明建設和節能環保工作的高效進行，取得了突出成就。具體包括：政府治理能力提升、綠色發展理念增強、生態文明制度體系優化、能源消耗強度下降等。即便如此，我國的污染防治、能源節約和生態保護工作依舊面臨著日益復雜的形勢：一是中國特色新型工業化、城鎮化、農業現代化的發展目標尚未完全實現；二是污染物呈現出多樣化、隱匿化、復合化等特征；三是地方政府財權與事權的非對稱性日益加強，地方政府于節能環保方面的資金籌集能力和積極性不足。因此，我國應繼續加強宏觀政策調控，補齊節能環保建設短板，引導經濟社會綠色協調發展。

節能環保這類公共產品或服務具有很強的正外部性，存在市場失靈等問題，因此治理資金的主要來源是政府的財政投入。Halkos和Paizanos（2017）認為，政府支出可以顯著減少污染物的排放量，對環境質量產生積極影響。Lopez和Palacios（2014）認為，財政政策可以對污染防治起到決定性作用，通過增加財政支出在國內生產總值中的比重，并且將重點從非社會補貼轉向公共產品支出，可以顯著降低污染物的排放量。田淑英等（2016）認為，環保財政支出對環境治理成效和社會投資均有顯著正向影響，治理成效（以廢水排放量為例）和社會投資的變動幅度分別為財政投入規模的1.3倍和1.2倍?？v觀我國的財政投入現狀，2018年一般公共預算中的節能環保項目支出為6297.61億元，占國內生產總值（900309.5億元）的比重約為0.699%，與國際經驗中的最佳規模3%還有一定差距。而且，在全國節能環保財政支出總量中，地方財政支出占90%以上。由此可見，地方政府承擔了節能環保的主要支出責任，同時是進行生態環境治理、促進經濟社會可持續發展的絕對主體（寇鐵軍、范叢昕，2019）。在正確認識財政支出責任歸屬的基礎上，加強財政支出績效管理將是推進現代化財政體制建設和提升政府財政治理能力的主要動力和引擎（高玉強等，2019）。因此，應逐步加大對地方政府節能環保財政支出規模和結構的關注程度，逐步實現經濟和環境雙重福利機制下的收入增長（張玉、李齊云，2014）。

二、文獻綜述

從目前已有的研究成果來看，第一類以全國各省級政府為研究對象衡量效率值、區域差異和影響因素。朱浩等（2014）基于“三廢”（廢水、廢氣、廢物）的排放水平測算了環保財政支出效率，發現開放水平和受教育程度對支出效率有顯著正向作用，財政分權和工業化水平對支出效率有顯著負向作用；燕洪國（2015）首先從政府治理能力和社會投資規模角度測算了環保財政支出效率，得出了東部、中部、西部地區效率水平依次遞減的結論，之后又利用Tobit隨機效應模型，著重衡量了財政自給能力和環保稅費配置對效率產生的影響，發現隨著地方政府財政自給能力的提升，其參與相關基礎設施建設的主動性越強，其環保財政支出效率也越高；和立道等（2018）認為，分稅制改革以來的財政收入分配制度使得地方政府的支出責任和支出規模逐步擴大，但大部分的財政收入依舊集中在中央，這無疑會對節能環保財政支出效率產生負面影響，基于此，他們主要測算了財政分權和政治因素對支出效率的影響，發現財政分權會促使地方政府擴大節能環保財政支出規模，但同時存在效率偏低等問題；楊陳和陳慶海（2017）也將財政分權作為最主要的解釋變量，同時以地區經濟發展水平為門檻變量，發現財政分權對環保支出效率的正向影響會隨著地區經濟發展水平的提高而增強；彭月蘭和遲美青（2015）從能源集約角度測算了省級政府的節能財政支出效率，發現經濟發展水平、公眾參與水平、財政分權水平、市場化水平對支出效率有顯著正向作用；程承坪和陳志（2017）從污染程度、治理能力、治理成果三個角度測算了省級政府的環保財政支出效率，發現人口規模和經濟發展水平對支出效率有顯著正向作用，城鎮化和工業化水平對支出效率有顯著負向作用；王謙和李超（2018）研究發現，大部分省份的環保財政支出效率表現為規模報酬遞減并且存在明顯的地區差異，工業化程度、人口規模、財政分權和經濟發展水平對支出效率有顯著正向作用。

第二類以我國某個省的地級市為研究對象衡量效率水平及其影響因素。孫開和孫琳（2016）以吉林省的地級市為研究對象，著重從治理量角度衡量了效率水平，發現經濟發展水平對環保財政支出效率有顯著正向作用，工業化程度和城市化進程對環保財政支出效率有顯著負向作用；王謙和于楠楠（2020）以山東省的地級市為研究對象，基于污染減排、環境治理、生態質量三個角度測算了環保財政支出效率，發現工業化和經濟發展水平對支出效率有顯著負向作用；王靜和潘越（2017）則通過結合交叉DEA與灰色關聯法的優勢，搭建了灰色DEA模型，測算了山東省的環境保護財政支出效率，提出了完善效率測評體系、加強成效考核力度、打通信息溝通渠道等具有導向性的對策方法。

三、研究方法和變量的解釋說明

（一）研究方法

1.DEA效率模型

數據包絡分析（DEA），是一種通過線性規劃來評價決策單元相對有效性的非參數分析方法。選擇DEA方法進行效率測算的優勢在于：一是無需構建生產函數進行參數估計；二是能夠同時處理多項投入與多項產出；三是無需事先賦予指標權重，可以減少主觀因素的影響；四是可以通過測算得出非效率投入的改進方向和需要改進的程度。DEA模型包括規模報酬不變的CCR模型（僅能測算技術效率）和規模報酬可變的BCC模型（既可以測算出技術效率，也可以測算出純技術效率和規模效率）兩種。基于產出最大化問題的考量，本文在第一實證階段構造了以產出為導向、單項投入多項產出的效率測算模型。模型描述如下：

其中，xi和yi分別表示決策單元i的輸入列向量和輸出列向量；θ為決策單元i與效率前沿面的距離，即效率值①為生產前沿面加入凸性限制，就可以搭建出規模報酬可變BCC模型，從而計算出純技術效率，而技術效率與純技術效率的比值就是規模效率。；λ表示低效率決策單元映射到生產前沿面上的權重；s+表示產出松弛變量；s-表示投入松弛變量。

2.Tobit回歸模型

由于第一階段效率模型所測算出的效率值是介于0和1之間的，因此本文采用Tobit模型進行回歸分析，且采用最大似然估計法（ML）估計模型參數，旨在克服最小二乘法（OLS）在解釋離散分布數據時的有偏和不一致缺陷。模型描述如下：

其中，Yi代表被解釋變量，具體指基于DEA模型所測算出的效率值；Xi代表解釋變量；代表待估計參數；εi代表隨機擾動項，即對節能環保財政支出效率產生干擾的一些不可預知因素。

（二）數據與變量的解釋說明

本文選取我國的31個省級行政區（不包括港澳臺地區）作為研究對象，選取2007-2018年作為研究區間②財政部依據《政府收支分類改革方案》制定了《2007年政府收支分類科目》，環境保護科目被正式納入財政預算，從2007年1月1日起執行。，使用的數據均來源于2008-2019年的《中國統計年鑒》《中國環境年鑒》。

1.效率測算的指標選取

在投入方面，本文將2007-2018年全國各省級行政區的節能環保財政支出規模作為投入指標。在產出方面，本文選取了以下四個產出指標③效率測算階段的決策單元個數為31，大于投入與產出指標個數的乘積（4），同時大于所有指標個數的3倍（15）?；诖?，DEA方法可以有效區分不同決策單元的效率值。：代表地方環境治理能力的生活垃圾清運量，代表地方能源消耗強度的電力消費量④在測算過程中通過取倒數的方式對電力消費量進行了正向化處理。，代表地方生態環境質量的人工造林面積和森林覆蓋率。這四個產出指標可以有效反映財政支出治理成效的原因在于：在節能環保財政支出項目下設的子科目中（以2010-2016年為例），除“其他節能環保支出”之外，“污染防治”“能源節約利用”“退耕還林”“污染減排”“自然生態保護”“天然林保護”的支出規模平均占比排在前列①同時需要明確的是，具體的節能環保子科目和反映治理成效的產出指標之間并不存在一一對應關系，而某一特定產出指標又是多種因素共同作用的結果。（寇鐵軍、范叢昕，2019）。

2.影響因素的變量選取

在我國節能環保財政支出效率的影響因素研究部分，本文選取了以下七個變量：城鎮化水平、市場化水平、人口規模、公眾參與度、財政分權程度、經濟發展水平、工業化水平。城鎮化水平用各地區城鎮人口占總人口的比重表示，市場化水平用“1-各地區財政支出/各地區國民生產總值”表示②當政府收支足以維持必要的公共職能時，地區財政支出占地區GDP的比重與地區市場分配經濟資源的比重呈現負相關關系，于是本文選取了“1-地區財政支出/地區國民生產總值”來描述某一地區的市場化水平。，人口規模使用各地區年末常住人口表示，社會公眾的節能環保參與程度使用各地區的非文盲率表示，財政分權程度用各地區財政預算支出占全國財政預算總支出的比重表示，經濟發展水平用各地區人均GDP表示，工業化水平用各地區工業總產值占國民生產總值的比重表示。

四、省級政府節能環保財政支出的效率評價

（一）綜合技術效率評價

從節能環保財政支出綜合技術效率（以下簡稱支出效率）的實際水平來看（如表1所示），2007-2018年間，我國大部分省份的節能環保財政支出效率值大多處于0.5-0.7之間。這說明我國財政資金在節能環保方面的配置和運用還存在較大的進步空間，需要進一步加強地方財政對生態、能源、環境的投入并提高資金使用效率。其中海南、西藏、福建、云南、浙江、遼寧、新疆等地的支出效率較高；青海、重慶、北京、安徽、天津、河北、吉林等地的支出效率較低。究其原因，可能與各地的經濟發展模式不同和財政支出結構存在差異有關。

從節能環保財政支出效率的變化趨勢來看，我國整體上呈現上升態勢。具體來看：北京、上海、福建、江西、山東、廣東、寧夏的支出效率略有下降；山西、內蒙古、遼寧、浙江、四川、貴州、甘肅等地的支出效率有明顯上升；河北、江蘇、湖北、海南、云南、西藏、新疆等地的支出效率基本保持穩定。而且，2007-2018年我國節能環保財政支出效率的平均值提升了近30%，這與黨的十八大以來我國政府推進生態文明建設有直接關系，也是我國將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局、將“堅持節約資源和保護環境”列為基本國策的直接成效。

從政策區劃角度來看，我國節能環保財政支出效率存在一定的區域差異。自2011 年開始，西部地區的支出效率呈現出明顯的上升態勢。特別是在2018年，西部地區的支出效率高于全國平均水平，而且同時優于中部和東部地區，這可能是由以下原因造成的：一是較為短缺的財政資金倒逼西部地區通過技術進步提升支出效率；二是2012 年11 月，黨的十八大統籌推進“五位一體”總體布局，西部資源地區的污染防治、污染減排和自然生態保護工作開始被得到足夠的重視。值得警惕的是，中部和東部地區的支出效率在2014年后有明顯的下降趨勢。

從2018 年的規模報酬來看，遼寧、廣西、海南、西藏、甘肅的規模報酬不變；天津、青海、寧夏、新疆的規模報酬遞增；其余地區均為規模報酬遞減。這說明我國大部分地區的節能環保財政支出已經超過了最佳規模，存在一定的投入冗余。此外，規模報酬遞增或不變的多為經濟欠發達地區。究其本質，可能與這些地區的財政收入有限、支出結構不夠合理有關。

（二）純技術效率和規模效率評價

從純技術效率角度來看（如表2 所示），福建、廣東、海南、西藏均達到了相對完全有效，青海、安徽、天津、寧夏、重慶、甘肅、北京等地處于落后狀態。從規模效率角度來看（如表2 所示），海南、西藏均達到了相對完全有效，北京、河北、重慶、吉林、江蘇、湖南、四川等地處于相對落后狀態。將規模效率與純技術效率進行對比分析可以得出以下結論：一是福建和廣東均處于純技術效率的前沿面上，說明其財政資源配置能力較強，支出管理水平較高。但是，其規模效率均未達到最優狀態，還存在一定的調整空間。二是北京和重慶無論是純技術效率還是規模效率均處于相對落后狀態，因此兩地亟需加強節能環保領域的綜合治理工作，建議采取優化財政支出結構、增強管理水平、強化環保意識、革新節能技術等方式。三是規模效率較低的反而是一些經濟較發達地區，這說明節能環保財政支出效率和地區經濟發展水平之間可能存在負相關關系。四是除2007 和2018 年規模效率平均值低于純技術效率平均值之外，其余年份的規模效率平均值均高于純技術效率，這說明財政資金運用的技術落后是限制效率提升的更關鍵因素。五是東部地區的支出效率下降（2014 年之后）主要是由規模效率下降所引起的，因此東部地區可以通過調整支出規模的方式提高節能環保財政支出效率。六是2018年西部地區的綜合技術效率較高是由規模效率較高所引起的，這說明西部地區的節能環保財政支出規模和結構逐步趨于合理，但也反映出其相配套的管理措施還有待優化和完善。

表1 2007-2018年我國省級政府節能環保財政支出綜合技術效率

表2 2012-2018年我國省級政府節能環保財政支出純技術效率

五、省級政府節能環保財政支出效率的影響因素分析

（一）Tobit模型設定

在Tobit 回歸模型的設定中，自變量為上文選取的效率影響因素；因變量為第一階段DEA 方法測算出的節能環保財政支出綜合技術效率。面板Tobit 模型為：

其中，effi,t為節能環保財政支出綜合技術效率；β0為常數項；β1-β7為待估計的自變量回歸系數；i代表省級行政區；t代表時期；ui為不隨時間變化的個體效應；εi,t為隨個體和時間獨立變化的隨機擾動項。

（二）Tobit回歸結果及分析

基于上文的模型設定，首先通過檢驗得出，7 個影響因素的方差膨脹因子VIF 均小于10，所以認為不存在嚴重的多重共線性。其次運用受限因變量Tobit面板模型進行回歸，得出的結果如表3所示。

表3 我國省級政府節能環保財政支出效率影響因素的面板Tobit回歸結果

城鎮化水平與節能環保財政支出效率顯著正相關。這可能是由以下原因造成的：一是相比于農村地區，城市中的生活垃圾會在專門區域進行特殊處理，而非隨意傾倒；二是對環境質量產生巨大負面影響的傳統工業逐漸遷出城市，而城市中第三產業的興起以及其低污染性和低耗能性會對環境質量產生積極影響。

市場化水平與節能環保財政支出效率顯著正相關。這可能是由于市場化水平越高的地區，市場機制調控經濟活動的有效性越強，資源配置的自由度越高，從而節能環保財政政策的實施效果越好。

人口規模與節能環保財政支出效率顯著正相關。這可能是由于人口規模的擴大可以使得生活垃圾的集中處理和環保設施的投入使用更加便利，從而有效降低地方政府提供公共服務的監督管理成本，獲取一定的規模收益。

公眾參與度與節能環保財政支出效率顯著正相關。這可能是由于一個地區居民的受教育水平越高，其對污染物危害的認知程度越高，其督促政府采取長效機制和措施來換取良好環境的意愿越強烈，從而倒逼政府部門提高節能環保財政支出效率。

財政分權程度與節能環保財政支出效率顯著負相關。這可能是由于目前我國地方政府的財政支出管理存在一定的短板，包括治理職能與行政邏輯失調、主體責任意識弱化等（金慧群等，2019）。因此，當我國地方政府有了更大的財政支出自由權時，更傾向于將財政投入轉換為經濟增長，即公共服務職能讓位于經濟發展職能。

經濟發展水平與節能環保財政支出效率顯著負相關。這可能是由以下原因造成的：一是經濟發展水平較高的地區容易過度追求經濟效益而忽略生態建設；二是經濟發展水平較高的地區容易盲目擴大支出規模來彌補技術效率缺陷。

工業化水平與節能環保財政支出效率存在反向關系，但并不顯著。這說明，地區工業化水平的提升或資源型產業規模的擴大不一定會對節能環保財政支出效率產生負面影響。這可能是由于近年來我國環保領域的財政補貼和稅收優惠增多，激勵企業逐步擴大節能環保資金投入，在一定程度上改善了環境污染情況。

六、結論及政策建議

從效率角度來看：第一，即使近年來我國大多數地區的節能環保財政支出效率有所提升，但依舊有很多地區呈現相對無效率狀態。將綜合技術效率分解為純技術效率和規模效率，發現我國大部分地區兩者均呈現為相對無效率狀態。因此，我國依舊面臨著嚴峻的節能環保形勢，需要相應的政策引導來促進節能環保財政支出效率的提升。第二，我國大部分地區的節能環保財政資金投入規模偏離最佳狀態，處于規模報酬遞減階段，可能會擠壓教育和醫療等其他公共產品或服務的支出空間，從而造成財政資源配置失調。因此，地方政府應適當調整投入規模、逐步降低監督管理成本、優化財政支出結構、加大科技創新投入力度，讓效率提升成為下一階段生態環境優化的動力和引擎。

從影響因素角度來看：第一，回歸結果是對我國城市環境治理的肯定，說明我國城鎮化率高速提升的同時沒有忽略對生態環境的保護，正逐步形成與自然和諧相處的基本模式。在下一階段，應逐步增加城市綠化面積，及時清運和處理生活垃圾，降低土地承載壓力，建設出綠色、協調、共享的城市生態環境。第二，進一步厘清政府和市場的邊界，減少無效干預，避免政府“越位”和“缺位”，營造出良好的財政支出環境。第三，地方政府應不斷加大節能環保理念的教育宣傳力度，進而為節能環保財政支出效率的提升提供有利條件。第四，為避免出現政績驅使下的財政資源浪費和監督失靈，不宜將節能環保財政支出職能和權力下放至層級過低的部門。建議適當加大中央政府對節能環保財政支出的引導和干預力度，逐步提高轉移支付比重（潘孝珍，2013）。此外，建議將地區的節能環保治理成效作為衡量干部政績的重要指標，使得官員的發展前途和“綠水青山”掛鉤，從而形成長效監管機制。第五，經濟越發達的地區，越應充分認識其公共服務支出責任。具體來說，不僅要重視生產性財政支出的治理成效，也要重視節能環保這類非生產性財政支出的治理成效，進而由“經濟增長驅動型政府”向“公共服務提供型政府”轉變（官永彬，2015）。第六，在工業化發展進程中，地方政府應當統籌兼顧，逐步找到經濟增長與工業化水平提升的平衡點。而且，要設立更加嚴格的污染物排放標準，通過立法途徑提升制度在企業端的剛性制約效應。

從優化節能環保財政支出體系和構架的角度來看：第一，加強節能環保財政投入的針對性。具體來說，要深入研究和分析不同地區的經濟特征和資源稟賦，包括經濟發展狀況、人口規模、市場化水平等，有目的、有計劃的對一些重點地區和企業進行監管，有的放矢地投入財政資金。第二，建立起立體化、系統化、全覆蓋的節能環保財政治理體系，統籌好財政支出、專項資金、政府補貼、稅收優惠之間的數量關系和投入比例，實現由“支出加法”向“成效乘法”、由“量”向“質”、由“被動管理”向“主動調整”、由“政治和經濟激勵”向“環境激勵”的轉變。