城鎮化進程中的農村征地拆遷糾紛治理

[摘 要]農村征地拆遷乃事關經濟社會民生的大事，考驗政府的治理能力和水平。權屬不清、面積爭議、補償標準不及預期等是征地拆遷中的常見問題，如得不到及時有效解決，將阻礙政府工作目標的實現、破壞社會關系和諧穩定、影響城鄉發展建設。尋求農村征地拆遷糾紛化解之策，需同三治結合的鄉村治理體系結合起來，激發自治動能，筑牢法治屏障，培育德治根基。

[關鍵詞]三治結合;征地拆遷;糾紛解決

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.25.026

農村征地拆遷是加快推進新型城鎮化的關鍵環節，同當地的經濟發展、社會穩定和民生福祉有著密切關聯。由于征地拆遷關涉廣大老百姓切身經濟利益，往往復雜問題多，工作推進難，風險不確定，因此極大地考驗政府的治理能力和水平。黨的十九大報告指出，要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。自治、法治、德治是鄉村治理的內容，同時也是鄉村治理的手段與目標。做好農村地區征地拆遷工作不僅應當切實發揮政府的行政力量和行政效率，更需要激活一切可以服務拆遷工作的有利因素，這不僅是破解拆遷難題的金鑰匙，也是實現廣大農村地區良性治理的題中之義。

1 農村地區征地拆遷中的常見糾紛

1.1 權屬不清

明晰農村宅基地使用權及住房所有權是政府開展拆遷工作最為基本的前提。雖然國家大力推進農村宅基地及住房確權登記發證工作，但在部分農村地區，一些權利人在宅基地及住房的權屬發生變動時沒有及時地進行變更登記，導致宅基地和住房在面臨拆遷之時，登記權利人與實際權利人之間因利益糾葛產生糾紛。問題產生的主要原因在于當事人之間進行內部交易時，缺乏對我國不動產制度的了解，以為買賣合同生效就直接產生物權變動的最終效力。根據現行的法律規定，一般情況下，宅基地使用權和房屋所有權的轉移只有經過變更登記才生效。也就是說，宅基地和住房的權利人以相關文件、證書登記的為準，由于沒有及時變更登記，實際權利人面臨十分被動的局面，除非他有充分的證據證明不動產登記簿的記載與真實權利狀態不符、其為該不動產物權的真實權利人。

1.2 面積爭議

根據《中華人民共和國物權法》第42條，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益?！闭谥Ц督o被征收權利人相應的補償費用時，必須事先核定宅基地、房屋及附著物的面積大小。其中，農民違章搭建的住房建筑面積不在核定的面積中，比如，超越層高限制的樓層面積、超出宅基地使用面積大小的建筑面積等。但是，不少搭建違章建筑的農民出于僥幸心理，依然希望能夠就這部分面積得到補償，絕大多數理由是因為面積超標的部分往往同主體房屋緊密連接、難以分割，并且前期投入了建造成本。

1.3 補償標準不及預期

拆遷補償標準是決定被征農民能夠獲得多少拆遷補償款的重要因素之一。為了盡可能實現合理的補償，對于不同結構、材質的樓房，以及不同規格的裝潢、附屬物的補償標準，政策制定者往往會在綜合論證的基礎上分門別類地制定。盡管如此，拆遷戶們依然顧慮重重，城市棚戶區的改造帶動了樓市飛漲，無論是選擇貨幣化安置還是實物安置，都可能面臨陌生居住環境如何適應、生活成本上升這個問題，因此補償標準不及心理預期仍是拆遷戶們遲遲不愿意簽署拆遷協議的重要原因。除此之外，還有一些拆遷戶試圖抓住拆遷之機，向政府要求高額的補償款項以發財致富，無論政府在政策范圍內給予如何充分的補償也無法達到他們的預期。

2 征地拆遷糾紛的消極影響

2.1 阻礙政府工作目標的實現

在廣大農村地區，基層政府往往會將做好征地拆遷工作列入年度重點工作，并動員政府上下所有人力、物力、財力來開展這項工作。為了按時完成上級下達的指標任務，鄉鎮政府不得不投入巨大的成本，對“難啃的骨頭”展開集中攻堅。而征地拆遷爭議懸而未決，將會嚴重拖延基層政府的工作進度，甚至使得征地拆遷工作被迫暫時擱置，影響上級對本級政府的工作考核。

2.2 破壞社會關系的和諧穩定

征地拆遷問題涉及多方利益主體和利益關系，不僅限于鄉鎮政府與拆遷戶之間，拆遷戶的內部家庭成員間的關系也有可能影響著征地拆遷的走向，特別是拆遷對象涉及遺產繼承、財產分配的。在實踐中，還有一些拆遷戶為了實現利益更大化，聯合其他拆遷戶給政府施加阻力。如果上述利益關系沒有得到足夠重視和妥善處理，極有可能減損政府公信力，激化群眾矛盾，不利于構建和諧穩定的社會關系和社會秩序。

2.3 影響城鄉發展建設

土地是人類生產和生活最基本的物質資料，是人類創造財富的源泉。土地利用方式和空間布局的改善，能夠為區域發展戰略服務，為經濟社會高質量發展創造有利條件。征地拆遷目的之一是為既有的已利用土地再度升級優化騰出新的空間。若征地拆遷糾紛長期得不到有效化解，那么后續的土地開發建設很難順暢實施，預期的用地需求和功能布局就無法順利實現。

3 農村征地拆遷糾紛化解之策——以“三治結合”為切入點

健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系是實施鄉村振興戰略的重要內容和目標。要讓征地拆遷不再成為鄉村治理的難題，需創新糾紛化解方法，努力將自治、法治、德治的理念踐行于農村征地拆遷糾紛化解的過程中。

3.1 激發自治動能

根據我國的法律規定可知，征地拆遷必須也只能在政府主導下進行。農村地區的征地拆遷工作由所在鄉鎮政府或者街道辦事處負責具體牽頭、落實。在一般情況下，依靠行政權力和政治威信，基層政府能夠有組織、有計劃、有效率地推進此項工作。但是，隨著公民意識的覺醒、財產觀念的增強，在公共利益與個人利益發生沖突時，老百姓們越來越敢于同代表政府的工作人員進行“議價”，他們也開始重新審視和評判政府的行為是否適合、規范。在這個過程中產生的征地拆遷糾紛往往表現不一，成因也是多方面的，全然仰賴政府的行政力量去解決，未必能收獲良好效果。自我國1982年修訂頒布的《中華人民共和國憲法》正式規定村民委員會是基層群眾自治性組織以來，村委會現如今已成為村民實現民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的平臺。除此之外，農村地區的經濟社會發展也催生了一批新型經濟組織和新型社會組織。這些組織、團體雖然不掌握行政權力，但是在當地的影響力因其功能或行業而不容忽視。征地拆遷過程中遇到的問題，如果政府犯難，是否可以借助這些組織和團體充當中間人的角色，協調溝通和推動解決。當然，這并不意味著村委會或者其他經濟、社會組織，有權替代基層政府組織實施征地拆遷。應在警惕越權行為的同時，適度發揮農村自治力量的作用。比如，對于違章建筑，村委會如果能做到早發現、早阻止，就能在一定程度上避免日后征地拆遷過程中的面積爭議。

3.2 筑牢法治屏障

法治乃規則之治[1]，鄉村治理語境下的法治，要求參與鄉村治理的主體應當按照法律規則辦事。在征地拆遷的過程中，老百姓最關心的莫過于自身的合法權益有沒有得到保障。這就要求政府在開展征地拆遷工作過程中踐行法治理念，規范行使自身職權：首先，做到程序公開透明，按照法律規定及時公告征地拆遷事宜，充分保障老百姓的知情權;其次，政策宣貫、落實方面，對于補償范圍、條件、標準等內容的解釋做到準確到位，及時紓解老百姓心中的困惑，依法給予權利人拆遷補償，不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用;最后，在化解矛盾糾紛時，不得濫用強制手段，損害權利人的合法權益。同時，要堅持不懈抓好農村地區的普法工作，使得法治觀念深入人心，做到人人知法、人人守法，減少因對法律政策的不解、誤解、曲解而引發征地拆遷糾紛的情況。

3.3 培育德治根基

征地拆遷過程中產生的糾紛，一部分是由于拆遷戶的道德認知水平低下導致的，在經濟利益面前，物欲膨脹，他們試圖通過投機取巧的方式盡可能多地攫取好處，甚至通過不誠信的方式來滿足一己私利，這種做法與文明淳樸的鄉風嚴重背離，給政府拆遷工作增加了不少難度。因此，要加強農村地區的道德建設和精神文明建設，以社會主義核心價值觀為引領，完善鄉村道德激勵約束機制[2]，與道德失范現象和行為作斗爭，表彰道德楷模和先進典型，努力塑造崇德向善、積極向上鄉村道德風尚，提升鄉村德治水平，使得農村地區的道德建設對經濟社會發展起到正向推動作用，為預防與化解農村征地拆遷糾紛以及其他矛盾糾紛打下基礎。

參考文獻：

[1]龐凌.作為法治思維的規則思維及其運用[J]. 法學，2015（8）：134.

[2]陽信生.鄉村思想道德建設的三大著力點[EB/OL].（2019-1-15）[2020-2-20].http：//ex.cssn.cn/ zx/bwyc/201901/t20190115_4810845.shtml？COLLCC=1201842521&COLLCC=1202265773&1.

[基金項目]浙江省供銷合作社聯合社2018年度科學研究項目“鄉村振興戰略視野下鄉村自治、德治、法治的良性互動研究”（項目編號：18SS21）。

[作者簡介]章歆翊（1991—），女，浙江紹興人，碩士，講師，研究方向：經濟法、國際經濟法。