區(qū)域協(xié)同立法的路徑研究

汪娟

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是國(guó)家的重大發(fā)展戰(zhàn)略。近年來，國(guó)家制定了京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國(guó)家戰(zhàn)略。2020年1月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議上發(fā)表重要講話，專題部署成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，將其上升為國(guó)家戰(zhàn)略。這類區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略較西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先的區(qū)域總體格局，更加強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)省區(qū)市的緊密協(xié)作。正因如此，相關(guān)地方人大及其常委會(huì)積極探索協(xié)作聯(lián)動(dòng)。由于地方人大協(xié)作聯(lián)動(dòng)是一個(gè)新問題，面臨諸多制度創(chuàng)新和改革實(shí)踐，這就要求地方人大及其常委會(huì)應(yīng)以立法為突破口。

在此背景下，地方人大加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同立法已成為整合區(qū)域立法資源優(yōu)勢(shì)、增強(qiáng)地方立法總體實(shí)效、推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的迫切要求。然而，囿于理論、法律、現(xiàn)實(shí)困境，地方人大如何發(fā)揮人大作用開展協(xié)同立法，成為地方人大的挑戰(zhàn)。

在分析京津冀、長(zhǎng)三角等區(qū)域地方人大探索創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)把握兩個(gè)關(guān)鍵、三項(xiàng)機(jī)制、四個(gè)重點(diǎn)。

挑戰(zhàn)：

區(qū)域協(xié)同立法的三重困境

一是理論上的困境。按照人民代表大會(huì)的制度設(shè)計(jì)，地方各級(jí)人大以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)。各級(jí)人民代表大會(huì)以及由它產(chǎn)生的政府，行使職權(quán)的邊界只能限于本行政區(qū)域內(nèi)。地方人大代表本行政區(qū)域人民的意志，不同行政區(qū)劃的地方人大之間能否彼此表達(dá)意志在區(qū)域之間進(jìn)行共同立法呢？這是值得思考的問題。最后，從協(xié)同立法產(chǎn)生的結(jié)果看，可能涉及到行政職權(quán)的整合，比如跨行政區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法，這也值得探討。

二是法律上的困境。憲法、立法法中地方性法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，只規(guī)定了立法主體以及在本行政區(qū)域行使立法權(quán)的內(nèi)容，沒有授權(quán)但也沒有禁止不同行政區(qū)域的立法主體協(xié)同立法。因此，目前地方人大開展區(qū)域協(xié)同立法的主要依據(jù)是國(guó)家政策，協(xié)同立法的整體層級(jí)和效力不高，法治權(quán)威性不足。另外，學(xué)術(shù)界還質(zhì)疑國(guó)家政策是否有權(quán)規(guī)定立法權(quán)限。如有學(xué)者認(rèn)為，授權(quán)區(qū)域協(xié)同立法的應(yīng)是法律法規(guī)，政策性文件授權(quán)的效力存疑。

三是現(xiàn)實(shí)上的困境。立法的核心是利益博弈。區(qū)域協(xié)同立法所面臨的區(qū)域各省區(qū)市政治、經(jīng)濟(jì)不平衡問題導(dǎo)致協(xié)同立法的利益博弈更甚。從政治地位上看，各省區(qū)市的政治地位不對(duì)等是大部分區(qū)域發(fā)展中存在的問題。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展上看，區(qū)域內(nèi)各省區(qū)市的經(jīng)濟(jì)體量、財(cái)政能力不平衡。這些現(xiàn)實(shí)問題反映到上層建筑，導(dǎo)致對(duì)于同一協(xié)同立法項(xiàng)目，站在不同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上難以達(dá)到實(shí)質(zhì)性協(xié)同的目標(biāo)。

突圍：

區(qū)域協(xié)同立法的地方智慧

面對(duì)上文分析的困境，地方人大迎難而上，充分發(fā)揮地方智慧，積極探索協(xié)同立法，有力推動(dòng)了區(qū)域發(fā)展。

在建章立制方面，京津冀、長(zhǎng)三角協(xié)同立法在具體工作開展之前都通過不同方式制定了指導(dǎo)性意見，用以規(guī)范協(xié)同立法工作。京津冀地區(qū)，從總體性意見到工作機(jī)構(gòu)聯(lián)系辦法再到立法項(xiàng)目協(xié)同辦法，層層遞進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)，不斷將區(qū)域協(xié)同立法的共識(shí)轉(zhuǎn)化為本地人大的工作制度，為加強(qiáng)三地人大協(xié)同立法提供了重要的制度支持。長(zhǎng)三角地區(qū)完善了協(xié)同機(jī)制、明確了協(xié)同領(lǐng)域、改進(jìn)了協(xié)同方法，并在《關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大工作協(xié)作機(jī)制的協(xié)議》中突破了協(xié)同立法的范圍，包含了立法、監(jiān)督、討論決定重大事項(xiàng)、代表工作等方面，得到了全國(guó)人大的肯定。

在組織領(lǐng)導(dǎo)方面，京津冀地區(qū)由各省市人大常委會(huì)一位主任會(huì)議成員負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體承辦落實(shí)。長(zhǎng)三角地區(qū)則確立了三個(gè)層面的組織架構(gòu)。決策層面是三省一市人大常委會(huì)主任會(huì)議，協(xié)調(diào)層面是三省一市人大常委會(huì)分工聯(lián)系立法工作的副主任，落實(shí)層面是三省一市人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)。同時(shí)，在三省一市共同推動(dòng)的基礎(chǔ)上，還確定了上海市人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)作為相對(duì)牽頭單位，提高了協(xié)同效率。

在協(xié)同平臺(tái)方面，協(xié)同立法應(yīng)建立討論交流的平臺(tái)，京津冀、長(zhǎng)三角都選擇了座談會(huì)性質(zhì)的會(huì)議作為協(xié)同平臺(tái)。京津冀地區(qū)自2015年開始每年召開一次會(huì)議，每次會(huì)議都討論理論與實(shí)踐成果，并將成果上升為制度性規(guī)范。第六次會(huì)議還突破了協(xié)同立法的內(nèi)容，討論推動(dòng)開展協(xié)同監(jiān)督的工作。長(zhǎng)三角地區(qū)的協(xié)同立法平臺(tái)先借由大氣污染防治協(xié)同立法的契機(jī)搭建工作會(huì)議平臺(tái)，后建立了三省一市人大常委會(huì)主任座談會(huì)和三省一市人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)，不僅提高了平臺(tái)層級(jí)，還落實(shí)了具體工作平臺(tái)。

在協(xié)同機(jī)制方面，京津冀、長(zhǎng)三角都建立了協(xié)同機(jī)制。京津冀與長(zhǎng)三角的協(xié)同機(jī)制都有聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、立法規(guī)劃計(jì)劃協(xié)同機(jī)制、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、征求意見機(jī)制、重大立法項(xiàng)目聯(lián)合攻關(guān)機(jī)制、學(xué)習(xí)交流機(jī)制，具體內(nèi)容也大同小異。京津冀還建立了法規(guī)清理常態(tài)化機(jī)制，長(zhǎng)三角地區(qū)建立了立法后評(píng)估機(jī)制，有助于提高協(xié)同立法的科學(xué)性、合理性。在協(xié)同項(xiàng)目方面，京津冀地區(qū)由于起步較早，據(jù)統(tǒng)計(jì)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了50多部法規(guī)的協(xié)同。

在理論研究方面，由于區(qū)域協(xié)同立法是新事物，相關(guān)地方人大十分重視理論研究，特別是京津冀地區(qū)在協(xié)同立法進(jìn)程中不斷研究。京津冀地區(qū)開展區(qū)域協(xié)同立法的理論研究有兩種方式。一是委托高校等研究機(jī)構(gòu)就協(xié)同立法的理論問題進(jìn)行研究，研究成果兼具理論性與實(shí)踐性。二是借助外腦力量，多層次全方位開展京津冀協(xié)同立法研討交流活動(dòng)。長(zhǎng)三角地區(qū)主要通過三省一市人大常委會(huì)主任座談會(huì)、紀(jì)念地方人大設(shè)立常委會(huì)40周年研討會(huì)等交流協(xié)同立法的理論。

通過上述分析，我們發(fā)現(xiàn)，地方人大形成了黨委支持、協(xié)同平臺(tái)溝通、組織領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)、協(xié)同機(jī)制保障、協(xié)同研究推進(jìn)的協(xié)同立法基本模式。核心是以協(xié)同平臺(tái)為紐帶（聯(lián)席會(huì)、主任座談會(huì)），又分別在各省區(qū)市人大常委會(huì)會(huì)議、主任會(huì)議上通過本省市地方性法規(guī)，技術(shù)性地解決立法權(quán)限于本行政區(qū)域的問題，同時(shí)賦予協(xié)同立法項(xiàng)目法律效力。這是地方人大區(qū)域協(xié)同立法的重要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)，也是在有限的制度空間內(nèi)促成協(xié)同立法的地方智慧。

路徑：

區(qū)域協(xié)同立法的幾點(diǎn)建議

基于此，筆者認(rèn)為地方人大開展區(qū)域協(xié)同立法，需立足現(xiàn)有制度空間和發(fā)展實(shí)際，從技術(shù)性協(xié)同到實(shí)質(zhì)性協(xié)同分階段推進(jìn)，把握兩個(gè)關(guān)鍵、建立三項(xiàng)制度、抓住四個(gè)重點(diǎn)。

把握兩個(gè)關(guān)鍵確保協(xié)同立法穩(wěn)步推進(jìn)。第一個(gè)關(guān)鍵，積極爭(zhēng)取黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)改革決策與立法工作協(xié)同協(xié)調(diào)推進(jìn)。地方人大應(yīng)積極爭(zhēng)取黨委對(duì)協(xié)同立法的重視和支持。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，謀劃協(xié)同立法總體思路和重點(diǎn)任務(wù)， 推動(dòng)協(xié)同立法制度創(chuàng)新， 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)立法工作安排。第二個(gè)關(guān)鍵，準(zhǔn)確把握地方人大協(xié)同立法的權(quán)力邊界，保證協(xié)同立法在法治的軌道下進(jìn)行。區(qū)域協(xié)同立法的基本立足點(diǎn)應(yīng)是以現(xiàn)有的政治體制為基礎(chǔ)，以不得違反憲法和立法法確定的立法權(quán)限作為權(quán)力邊界。一是準(zhǔn)確把握地方立法的權(quán)限。比如，對(duì)于行政職權(quán)的整合，不應(yīng)在協(xié)同立法中增設(shè)法律授權(quán)范圍外的職權(quán)整合，本行政區(qū)域的行政職權(quán)不能介入其他行政區(qū)域，特別是行政處罰和行政許可。二是在協(xié)同立法指導(dǎo)性意見中進(jìn)行排除性規(guī)定。可借鑒其他區(qū)域協(xié)同立法的做法，在指導(dǎo)意見或協(xié)同協(xié)議中，作出排除性規(guī)定。

建立三項(xiàng)機(jī)制勾勒協(xié)同立法基本框架。區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)以技術(shù)性協(xié)同為主——建立常態(tài)的、全方位的協(xié)同立法機(jī)制，避免區(qū)域內(nèi)各省區(qū)市立法的沖突對(duì)區(qū)域發(fā)展造成阻礙。

建立協(xié)同立法交流協(xié)調(diào)機(jī)制。首先應(yīng)搭建交流協(xié)作平臺(tái)，建立高層次的專門交流協(xié)作平臺(tái)，如聯(lián)席會(huì)、座談會(huì)等，專題研究協(xié)同立法相關(guān)事項(xiàng)，議定和部署目標(biāo)任務(wù)，層層推進(jìn)，凝聚共識(shí)。其次，應(yīng)通過交流平臺(tái)簽訂協(xié)同立法協(xié)議。區(qū)域地方人大共同商討協(xié)同立法的基本原則、重點(diǎn)領(lǐng)域、工作機(jī)制、工作程序、立法項(xiàng)目等，形成規(guī)范性文件，以指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法。

建立協(xié)同立法組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。建立區(qū)域協(xié)同立法組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，即主任會(huì)議作為決策領(lǐng)導(dǎo)層，統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域發(fā)展中協(xié)同立法有關(guān)問題;分工聯(lián)系立法工作的副主任作為協(xié)調(diào)層，牽頭協(xié)調(diào)區(qū)域協(xié)同立法中的重大問題。

建立協(xié)同立法工作落實(shí)機(jī)制。可由區(qū)域地方人大法制委員會(huì)和常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)作為立法工作協(xié)同的綜合部門。一是牽頭統(tǒng)籌本行政區(qū)內(nèi)各有關(guān)部門的協(xié)同立法相關(guān)工作，推動(dòng)協(xié)同立法在本行政區(qū)域內(nèi)有序開展。二是負(fù)責(zé)區(qū)域人大之間的工作落實(shí)，落實(shí)區(qū)域協(xié)同立法相關(guān)會(huì)議的安排，與其他地方人大相關(guān)專工委聯(lián)系溝通，共同推進(jìn)協(xié)同立法工作。

抓住四個(gè)重點(diǎn)確保協(xié)同立法取得實(shí)效。一是抓住區(qū)域發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域確定協(xié)同立法需求。國(guó)家對(duì)不同區(qū)域的戰(zhàn)略定位和部署不同，協(xié)同立法不能“一刀切”，也不能盲目借鑒其他區(qū)域，而要緊扣國(guó)家定位和部署，因地制宜，以推動(dòng)區(qū)域發(fā)展為目標(biāo)確定立法重點(diǎn)領(lǐng)域和項(xiàng)目。二是抓住立法規(guī)劃和立法計(jì)劃引領(lǐng)。協(xié)同立法最重要的準(zhǔn)備工作是在立法準(zhǔn)備階段，通過各省區(qū)市人大的相互溝通，確定重點(diǎn)領(lǐng)域的協(xié)同項(xiàng)目，使區(qū)域各省區(qū)市需要共同應(yīng)對(duì)的公共問題能夠通過各省區(qū)市人大的立法規(guī)劃和計(jì)劃得以協(xié)調(diào)。三是抓住扎實(shí)有效的協(xié)同方式。協(xié)同方式不在于多，而在于有效管用。應(yīng)通過協(xié)同立法信息共享、法規(guī)協(xié)同清理、交叉?zhèn)浒笇彶椤f(xié)同法規(guī)評(píng)估等方式開展協(xié)同。在具體立法項(xiàng)目的協(xié)同上，可采取一方起草、其他各方配合，聯(lián)合起草、共同修改，各方商定基本原則、分別起草等方式。四是抓住理論研究推動(dòng)協(xié)同立法實(shí)踐。筆者認(rèn)為，與其他工作不同，區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)高度重視理論研究與實(shí)踐結(jié)合。可自發(fā)組織也可委托有關(guān)高校科研機(jī)構(gòu)開展協(xié)同發(fā)展立法問題專題研究，讓理論研究和實(shí)踐探索相互交融、相互促進(jìn)。

（作者單位：市人大常委會(huì)研究室）