老舊小區(qū)改造加速

劉建華 陳娟華

目前，全國各地正在推進的老舊小區(qū)改造，有望讓眾多小區(qū)居民告別街老、院老、房老、設施老、生活環(huán)境差的“四老一差”困境。

2020年7月20日，國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》通篇強調要落實高質量發(fā)展要求，也就是以老舊小區(qū)改造為切入點，提升城市人居環(huán)境質量和公共服務水平，解決城市發(fā)展不平衡、不充分的問題。

住房和城鄉(xiāng)建設部副部長黃艷認為城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造涉及面非常廣，而且情況各異、問題復雜，是一項系統(tǒng)工程。她在2020年7月21日舉行的國務院政策例行吹風會上說：“做好這項工作，要解決的難點特別多，比如說需要地方統(tǒng)籌協(xié)調來推動，一個部門是干不了這件事的;需要多渠道籌措改造資金，光靠政府財政是不可持續(xù)的;需要社會力量參與和金融支持;居民是改造的主體，光靠政府自上而下推進是不合理的，需要動員居民參與共建;還需要整合利用各種存量資源;結合改造同步建立長效管理機制。”

面對基層推進過程中基礎不同、訴求各異、標準不一等諸多挑戰(zhàn)，老舊小區(qū)改造要“面子”更要重“里子”，方可讓改造后的小區(qū)“好看”更“好住”。

對接真需求，改出新生活

老舊小區(qū)改造的主要對象是2000年底以前建成的小區(qū)。這類小區(qū)以公房和房改房為主，普遍沒有物業(yè)管理，處于失養(yǎng)失修失管狀態(tài)，在使用過程中保養(yǎng)程度比較差，市政基礎配套設施不完善，社會服務不健全，住戶改造的愿望非常強烈。

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部的調查摸底情況，全國2000年底以前建成的老舊小區(qū)大約是22萬個，涉及的居民近3900萬戶?！兑庖姟诽岢龅母脑炷繕耸?， 2020年全國計劃改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬個，涉及居民將近700萬戶，“十四五”末力爭基本完成2000年底以前建成的需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造任務。

其實，很多地方很早就已開展了老舊小區(qū)改造工作。《意見》在多次試點的基礎上，針對老舊小區(qū)改造中存在的難點和重點問題，提出指導性意見。改造內容分為三類：基礎類、完善類、提升類。基礎類涉及居民基本居住條件和居住安全、日常生活保障的基本設施，包括供水、排水、供電、安防、移動通信等基礎設施;完善類是滿足居民改善型生活需求和生活便利需要的改造內容，比如拆除違法建設，整治小區(qū)及周邊綠化、安裝電梯等;提升類主要涉及城市公共服務的供給，包括養(yǎng)老、托育等。

可以看出，2020年老舊小區(qū)改造與過去局限在基礎類改造里面不同，不僅是建筑物屋面、外墻、樓梯、排水等公共設施的“面子”改造，還把改造內容擴展到惠及民生的完善類、提升類，其實某種程度上是城市綜合更新改造提升，也是供給側結構改革，提高城市公共服務供給的水平，屬于“里子”改造。

黃艷表示：“這三類改造項目的劃分主要是依據(jù)老舊小區(qū)的實際情況，以及居民的具體需求。比如小區(qū)內建筑節(jié)能改造，就不是所有地方都有需求，可能僅僅是北方地區(qū)需要;有些是要加裝電梯，居民需求不一致，要達成一致了才能做。改造內容還是要看老百姓需求。老年人多的地方，年齡結構偏大的地方，可能更需要養(yǎng)老設施;年輕人多的小區(qū)，可能需要托育設施更多一點。在實踐中，應該結合供給側改革，補齊社區(qū)公共服務設施短板，給居民提供菜單式選擇。”

黃艷認為居民的參與是做好這項工作的一個非常基本的條件。她說：“過去我們的老舊小區(qū)改造基本上是自上而下的，就是政府做，政府為主導，居民基本上是看，導致有的時候好事沒辦好，或者居民主動參與的積極性沒有激發(fā)出來。所以這次從組織實施來講，老舊小區(qū)改造的主體是居民。項目的生成要從居民開始，從居民的意愿、選擇的菜單，以及社區(qū)的組織、建構、治理機制體制等各個方面，提出全方位的要求?！?h3>補齊社區(qū)治理短板

老舊小區(qū)改造不只是城市更新的重要內容，也體現(xiàn)著治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內在要求。黃艷認為，老舊小區(qū)改造作為一個非常復雜的工程，兩個機制非常關鍵：一是政府相關工作機制，它不是一個部門能解決的問題，地方政府要統(tǒng)籌，各部門要合力;二是社區(qū)層面的動員組織機制，不能是從上往下的指令性工程，而應該是從下往上的項目生成?！袄吓f小區(qū)的居民都同意了，你去申請才能給你做，所以上下結合的機制也考驗地方基層治理的能力和水平。”

2020年8月11日，江蘇省召開江蘇美麗宜居城市建設暨城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作新聞發(fā)布會。截至2020年6月底，江蘇近年來已改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)6274個，惠及234.3萬戶居民家庭，今年還將完成500個老舊小區(qū)改造任務。

江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設廳廳長周嵐介紹，江蘇在城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造中，圍繞破解上下樓難、停車難、達成共識難等問題，進行了多種探索。比如，南京市摸索出一套“業(yè)主主導、政府搭臺、專業(yè)輔導、市場運作”的有效做法，截至今年6月底，全市老舊小區(qū)已加裝投入使用電梯976部。蘇州市推動老舊小區(qū)改造單元、物業(yè)管理單元和社會治理網格單元三網融合，創(chuàng)新紅色管家、共享物業(yè)等長效管理模式。宿遷市嘗試政府和居民共同確定改造項目內容，政府兜底負責市政配套設施不完善等基礎問題，居民共商共同出資改造其他問題。

下一步，江蘇各地還將積極探索市場化參與機制，吸引電梯、快遞、停車、物業(yè)服務等專業(yè)機構和社會資本，共同參與老舊小區(qū)各類服務設施改造、建設和運營;支持發(fā)展養(yǎng)老、托育、家政等社區(qū)服務新業(yè)態(tài)。同時，吸引金融機構參與。據(jù)悉，建設銀行江蘇省分行未來5年將提供600億元建設資金，支持南京和蘇州兩地城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。

喚醒更多社會力量

老舊小區(qū)改造是一個解決老百姓最切實的生活條件的惠民工程，光靠政府財政投入是不可持續(xù)的，所以《意見》明確提出了由政府、居民、社會力量幾方共擔的解決方案——基礎類改造由政府資金重點支持，完善類改造部分由居民出資，提升類改造鼓勵社會力量參與。

改造內容中，排水、道路等很多配套基礎設施改造具有公益性強、投資規(guī)模大、收益低的特點，融資能力總體來講有限，需要各級政府大力支持;但也有一些配套公共服務設施改造，比如說停車、便民服務等具有一定的經營性收益，具備擴大市場化融資規(guī)模的潛力和空間。

老舊小區(qū)改造是以社區(qū)為主戰(zhàn)場、居民為主體開展的一項工作。改造完善類工程，為鼓勵居民積極參與老舊小區(qū)改造，解決居民出資意愿不強烈的問題，《意見》出臺相關政策支持，鼓勵居民通過不同的方式來出資。《意見》明確支持小區(qū)居民提取住房公積金用于加裝電梯等自住住房的改造，減輕居民出資部分的籌資壓力。

加速 數(shù)據(jù)顯示，截至7月底，今年全國新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)2.22萬個，占年度目標任務（3.9萬個）的56.4%，較6月末提高了16個百分點。

“真正讓老百姓直接出費用的部分，只有電梯，其他都是間接的?！秉S艷對此進行了詳細說明，例如停車場等設施可以采取改造完后付費使用的方式，來支持改造、維護和建設費用，也可以讓居民讓渡一些他們共有的公共空間和資源，如一些共有的房屋，拿來做養(yǎng)老、食堂、撫幼等場所?！翱梢酝ㄟ^不同的方式來出資，不見得只有一個出錢的方式?！?/p>

持續(xù)推動老舊小區(qū)改造這項工作的關鍵，就是市場力量和社會力量。為進一步激發(fā)這部分力量的主動性，政府已經出臺了多項減免稅費的政策。一是參與政府統(tǒng)一組織的老舊小區(qū)改造的專業(yè)經營單位，其取得所有權的設施設備等配套資產改造所發(fā)生的費用，可按規(guī)定計提折舊在稅前扣除;所發(fā)生的維護管理費用，可按規(guī)定計入當期費用稅前扣除。二是在老舊小區(qū)改造中，為社區(qū)提供養(yǎng)老、托育、家政等服務的機構，提供相關服務取得的收入可以按規(guī)定免征增值稅，并且減按90%計所得稅應納稅所得額。三是用于提供社區(qū)養(yǎng)老、托育、家政服務的房產、土地，可以按規(guī)定免征契稅、房產稅等稅費。

同時，為推動各方力量參與改造，政府鼓勵原產權單位出資支持原職工住宅小區(qū)改造;鼓勵引導水、電、氣、暖、信等專業(yè)經營單位履行社會責任，出資參與改造相關管線設施設備，并負責后續(xù)維護更新管理。

國家發(fā)展改革委固定資產投資司負責人劉世虎認為，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造在惠民生、穩(wěn)增長方面具有很強的帶動作用。除了改造本身產生的更新改造投資以外，還會帶動行業(yè)上下游多個行業(yè)的發(fā)展，帶動居民戶內改造、裝飾裝修、家電更新?！俺擎?zhèn)老舊小區(qū)改造作為保障性安居工程，能夠在改善困難群眾居住條件的同時，對穩(wěn)定投資增長、發(fā)揮投資關鍵作用，起到重要的支撐作用。”

劉世虎表示，根據(jù)試點經驗，已經有很多企業(yè)，包括民企國企，對老舊小區(qū)改造表示興趣?！啊兑庖姟防锩娼o予了很好的政策支持，而且市場主體也非常感興趣，現(xiàn)在很多地方都在積極地探索改造和服務模式，這非常關鍵。”

那么，作為老舊小區(qū)改造的重要力量，企業(yè)又是怎么看的呢？“說到經驗，我覺得最最重要的一條，是有組織的強大保障?！眳⑴c廣州開發(fā)區(qū)茅崗路以西城中村改造項目的富力城市更新集團總裁助理兼廣州市騰順投資有限公司總經理王建明談起舊改深有感觸?！跋衩忂@種耗時長達10年的老舊改項目，涉及新舊政策的銜接、歷史遺留問題的解決，因此，頂層設計、組織保障非常關鍵?！?/p>

他介紹，早在2010年，茅崗舊改項目就列入廣州全市52條全面改造“城中村”名單。該項目體量很大，占地面積79.5萬平方米，是黃埔區(qū)近年舊改大盤之一。但在過去一段時間，該項目缺乏有效政策支撐，以致簽約率停滯。

“去年區(qū)里出臺‘城市更新10條政策，特別是近期出臺‘鐵軍8條措施以來，舊改工作有了更多強有力的政策依據(jù)，工作人員也更有底氣，項目突飛猛進?！蓖踅鞅硎?，黃埔區(qū)出臺首個黨建引領舊村拆遷鐵軍8條措施，從隊伍鍛造、激勵措施等多方面強化黨對舊村拆遷工作的全面領導。為此，魚珠街道專門派駐了一位副主任指導簽約拆遷工作?！百Y源力量自上而下，一貫到底。”王建明表示，得益于此，茅崗項目從去年11月1日啟動集體物業(yè)簽約，僅用時1個月就完成了134宗集體物業(yè)100%簽約，并為改造項目創(chuàng)造了42萬平方米的可建用地，集體物業(yè)收入翻番。