中國扶貧開發70年：實踐、內容及經驗

孫中艮 曹志東

摘要：中華人民共和國成立70年來，由政府主導在多重領域開展了扶貧開發實踐，內容包括產業扶貧、專項扶貧、城鄉融入和社保兜底等。通過梳理中國扶貧開發的實踐和內容，得出堅持“以人為本”理念、發揮制度引領作用、不斷總結改進模式3個方面的經驗。要堅持發展的脫貧觀，鞏固扶貧開發成果，并注重扶貧開發經驗的推廣。

關鍵詞：貧困;扶貧開發實踐;扶貧開發內容;扶貧開發經驗;精準扶貧

中圖分類號：F323? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2020）14-0208-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2020.14.044 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract： Since the founding of the Peoples Republic of? China 70 years ago， the government has carried out poverty alleviation and development practice in various fields， including industrial poverty alleviation， special poverty alleviation， urban and rural integration， and social security coverage. By sorting out the practice and content of Chinas poverty alleviation and development， it is concluded that we should adhere to the concept of “people-oriented”， play a leading role in the system， and constantly summarize and improve the mode. We should adhere to the concept of poverty alleviation through development， consolidate the achievements of poverty alleviation and development， and pay attention to the promotion of poverty alleviation and development experience.

Key words： poverty; poverty alleviation and development practice; poverty alleviation and development content; poverty alleviation and development experience; targeted poverty alleviation

中國扶貧開發實踐是近代以來中國人民長期奮斗的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯的必然結果。自中華人民共和國成立以來，中國扶貧開發實踐歷經70年的發展，從救濟式扶貧、經濟體制下廣義扶貧到制度化扶貧，再從有組織、有計劃、大規模地全方位開發式扶貧到精準扶貧，中國不斷創新扶貧開發理論和政策，探索扶貧開發模式，總結經驗教訓，走出了一條具有中國特色的扶貧開發道路。

中國扶貧開發實踐成效顯著，推動中國人民擺脫貧困和實現社會主義現代化。據國家統計局數據顯示，截至2018年末，全國農村貧困人口達1 660萬人，比2017年末減少了1 386萬人，貧困發生率1.7%，比2017年減少了1.4個百分點。此外，作為世界上減貧數量最多的國家，中國對全球減貧的貢獻率超過70%，舉世矚目。

貧困作為一項國際性議題，各國政府都積極參與其中。英美等發達國家通過生計調查的方式確定貧困對象，開展社會救助;北歐地區通過強調整體的社會福利，保障全民的基本權利;發展中國家強調保障基本的生活需要、鼓勵就業和編織社會保護網等[1]。世界各國政府的扶貧開發實踐都基于本國國情展開，并與本國的歷史傳統、政治體制、政黨制度、扶貧理論政策等息息相關，具有濃厚的地域特點。中國扶貧開發橫跨70年歷史，歷經經濟社會發展的不同階段，在70年實踐中取得了寶貴的經驗。這些經驗對處于不同發展階段的世界其他國家而言，尤其是“一帶一路”沿線國家，具有較強的可借鑒性。

本研究采用歷史研究法，梳理中國扶貧開發70年實踐歷程，歸納扶貧開發內容，得出扶貧開發經驗和未來展望。

1 中國扶貧開發實踐

中國的扶貧開發是由政府主導，綜合各方資源進行的以消除貧困、促進經濟發展、支持農業農村社會建設、加強農村社會保障為多重目標的系統工程[2]。中國扶貧開發從“摸著石頭過河”，到探索出救濟模式、幫扶模式、多元開發模式、深化扶貧模式和精準扶貧模式，走出了一條獨具中國特色的扶貧開發道路。

1.1 發展歷程

關于中國扶貧開發發展歷程的研究，按照時間階段進行劃分，研究的時間起始點為1949年，并以1978年、1986年、2001年和2011年為分界線。其中，1949—1977年、1978—1985年、2001—2010年，這3個階段的研究較為成熟，結論較為一致;出現分歧的是1986—2000年這一階段，陳凌建[3]、高靈芝[4]、劉清榮等[5]將1994年作為分界線;2011年以后尤其是十八大以后，關于扶貧開發實踐的研究較少，同時，部分學者對2020年以后中國扶貧開發的模式和政策演進提出展望和建議。

對按照時間階段劃分的研究進行分析后，根據特定階段不同的經濟社會背景，總結當時的扶貧開發特征，并根據扶貧開發舉措后的成效，本研究將中國扶貧開發發展歷程劃分為5個階段，分別是救濟階段（1949—1977年）、幫扶階段（1978—1985年）、多元開發階段（1986—2000年）、深化扶貧階段（2001—2010年）和精準扶貧階段（2011年至今），如圖1所示。

1.2 認知變遷

1）貧困認知。在貧困認知方面，由單一經濟層面發展到多元層面。改革開放以前，多認為貧困集中表現在溫飽問題無法解決，扶貧主要是服務于經濟;1994年，提出扶貧攻堅關系到社會穩定、民族團結、共同富裕以及為全面深化改革創造條件[6];2000年以后，更多將扶貧開發與鞏固黨的執政基礎、維護國家長治久安、建成小康社會、實現社會主義現代化等緊密結合;2017年以來，新時代統籌推進“五位一體”總體布局的戰略部署，使人們對貧困的認知由單一經濟層面發展到政治、社會、文化、生態等多元層面[7]。

2）致貧因素。在致貧因素方面，由表面原因發展到深入原因。1984年，多認為自然條件、工作基礎和政策落實情況的差異可導致貧困[8];2000年以后，認識到中國在較長時期內存在貧困地區和貧困人口是不可避免的，具體表現為地域發展不平衡與不充分，對貧困環境認識更深入;2011年以后，又提出因病致貧、因學致貧等致貧原因。

3）扶貧策略。在扶貧策略方面，由共同富裕發展到精準扶貧。扶貧方式和策略更為精準、更加多元化。1994年，提出除資源開發、基礎設施等產業化外，更注重教育、文化和衛生;2001年，提出強調科學發展，特別注重生態、性別和民族視角;2011年，又提出保障扶貧對象義務教育、基本醫療和住房;2015年，提出發展生產脫貧一批、易地搬遷扶貧脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批和社會保障兜底一批。

2 中國扶貧開發內容

2.1 產業扶貧

中國扶貧開發始終把發展農業作為重點。1949年以后，以解放農民為特征的土地改革、人民公社化等運動，極大地改善了貧困群體的生存狀況，提高了溫飽水平;1978年以后，以變革農村生產關系為特征的家庭聯產承包責任制，解放了農村生產力，提高了農業生產效率;隨后，繼續大力推動建設有特色、有市場的種植業項目，大力發展林、牧、漁等。截至2019年，中央一號文件連續16年以“三農”為主題發布，農業更是首要關注點。同時，注重農業產業經營和科技扶貧。把科學技術的推廣和應用作為一項重要內容，積極推廣良種良法，在貧困農村大力推廣具有地域特色的產業，與農產品加工企業、勞動密集型企業、市場流通企業等進行合作，大力發展新興產業，逐步形成規模化、專業化的生產格局，這些都對增強貧困地區發展的內生動力、推動產業升級和結構優化具有重要意義。

2.2 專項扶貧

殘疾人扶貧包括康復、就業創業、職業技能培訓、各種所需援助等內容，主要是將農村地區的貧困殘疾人普遍納入社會保障范圍，個人繳費部分由政府財政予以補貼，并給予重點保障和特殊扶持，將有勞動能力的貧困殘疾人作為扶貧開發的重點人群。

教育扶貧包括基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲、改善農村中小學基礎條件、給予貧困學生生活補助和助學金等內容，主要是在升學過程中對少數民族學生給予加分等優惠政策，提高貧困群眾的綜合素質特別是科技文化素質，實行農科教結合，普通教育、職業教育和成人教育統籌。

搬遷扶貧是主要瞄準生存、生產、生活條件不足，自然資源稟賦較差，經濟社會活動落后地區的特別貧困人口。作為對口幫扶的一項重要措施，在搬遷扶貧中，要堅持自愿、因地制宜、量力而行、注重實效、采取多種形式的原則，要注重搬出地生態建設，開展退耕還林還草，調整好遷入人口和本地人口的關系，做好搬遷的后續工作。

此外，還有其他專項扶貧開發內容，如扶貧志愿者行動、“希望工程”等扶貧公益品牌，還有旅游扶貧、健康扶貧等。

2.3 城鄉融入

實現貧困地區剩余勞動力轉移再就業、充分開發貧困群體的人力資源、增加貧困群體的工作機會與收入，是城鄉融入扶貧開發的主要內容之一。第一，加強城鄉聯動和貧困地區剩余勞動力輸出。沿海發達地區和大中城市與貧困地區就勞務輸出結成對子，與相關企業開展勞務合作，實現農村剩余勞動力向城鎮穩定有序流動。第二，加強職業技能培訓，實現貧困群體本地就業。通過職業技能培訓，與職業院校、企業等開展合作，結合當地特色和產業需求，切實增強貧困地區剩余勞動力本地就業的能力，實現脫貧。

2.4 社保兜底

第一，發揮社會救助制度在扶貧開發中的兜底保障作用。1956年以來的“五保”供養制度對農村貧困老人發揮著重要的兜底作用;2016年，農村最低生活保障制度與扶貧開發政策銜接，目標是確保到2020年現行扶貧標準下農村貧困人口全部實現脫貧[9]。在具體實踐中，對符合扶貧條件的農村低保家庭，按規定程序納入建檔立卡范圍，并針對不同致貧原因予以精準幫扶;將返貧家庭納入臨時救助、醫療救助、最低生活保障等社會救助制度和建檔立卡貧困戶扶貧開發政策的覆蓋范圍。近年來，社會救助制度總體上覆蓋了貧困群體，隨著“五保”、最低生活保障制度等補助標準的逐年提高，貧困群體的基本生活需求已經得到保障。對基本醫療保險和大病保險支付后，個人自付費用仍有困難的家庭，將其納入醫療救助、臨時救助、慈善救助等幫扶措施。

第二，社會保險、社會福利和社會優撫制度在扶貧開發中的作用凸顯。城鄉居民養老保險制度實現全覆蓋，60歲以上老人領取基本養老保險金;貧困人口參加農村基本醫療保險的個人繳費部分由財政予以補貼。同時，貧困地區的養老服務體系不斷完善，農村養老機構和服務設施增加，貧困地區危房改造、“村改社”等試點不斷推進，社會優撫等制度發揮積極作用。

3 中國扶貧開發經驗

關于中國扶貧開發經驗的已有研究大多是按照扶貧開發方式進行，總結為制度性扶貧、開發性扶貧、集中性扶貧、社會性扶貧和開放性扶貧 5種[10]，或總結為參與式扶貧論、資源動員論、項目扶貧論和綜合開發論4種。本研究以中國扶貧開發的實踐邏輯為出發點，從扶貧開發的理念、制度和模式3個方面總結經驗。

3.1 堅持“以人為本”理念

人民群眾始終是扶貧開發政策的根本出發點和落腳點，中國扶貧開發充分發揮了貧困群眾和社會各界人士的力量。①尊重貧困群體的基本人權，即生存權和發展權。扶貧開發的對象是貧困群體，在政策實施中要遵循人人平等、充分尊重貧困群體尊嚴和人文關懷的原則，推動和促進貧困群體的全面發展，共享改革和發展成果。②發揮貧困群體的積極性和創造性。貧困群體內在的扶貧力量是實現農村良性、自我循環及自我可推廣發展的根本動力和出路。在扶貧開發實踐中，要抓住貧困群體向往美好生活的迫切需要，開發其主動脫貧的能動性，將扶貧開發行動和貧困群體的奮斗緊密結合在一起。③發揮德治在扶貧開發中的作用。在農村扶貧開發中，要深入挖掘鄉村熟人社會蘊含的道德規范，結合時代要求進行創新，強化道德教化在扶貧開發中的作用，引導貧困群體向上向善、積極脫貧。在搬遷扶貧中，要更加重視徳治，加強移民區共同價值觀和社會凝聚力、向心力的建設。④廣泛動員全社會力量共同參與。改革開放以來，各級黨政機關、軍隊和武警部隊、國有企事業單位等率先開展定點扶貧，東部發達地區與西部貧困地區結對合作，對推動社會扶貧發揮著重要的引領作用。民營企業、社會組織和個人通過多種方式積極參與扶貧開發，社會扶貧日益顯示出巨大的發展潛力[11]。

3.2 發揮制度引領作用

在扶貧開發的不同階段，中國政府制定了戰略性的扶貧開發政策，規劃了長期的扶貧開發策略，指導了扶貧開發的有序開展。①制度設計上，注重頂層設計和制度創新。制定了大扶貧的扶貧開發格局、思路和制度，并在全國統一實施，如1994年3月頒布的《國家八七扶貧攻堅計劃》，明確要求集中人力、物力、財力，用7年左右的時間，基本解決8 000萬農村貧困人口的溫飽問題，提出到2000年基本消除農村絕對貧困這一偉大目標。②制度實施上，運行高效，成效顯著。要考慮制度實施的效率問題，加快扶貧開發進程，盡早實現脫貧。③制度框架上，銜接緊密。在扶貧開發的過程中，如何解決政策沖突和制度銜接的問題、形成政策合力是擺在政策執行部門面前的一項重要挑戰。2016年，國務院扶貧開發領導小組提出要“推進農村最低生活保障制度和扶貧開發政策的有效銜接”。通過扶貧制度的立法創新、理論邏輯創新和運行模式創新，對實施過程的關鍵細節做出具體和可操作的規定，以此來實現制度銜接，同時，制度的有效銜接還依賴于對反貧困政策框架的整體設計，也需要從信息庫建設、生計調查、社會力量參與、政策評估等多方面予以考慮。

3.3 不斷總結改進模式

扶貧開發模式即政府主導、社會參與、貧困群體自力更生，開發扶貧、全面發展的扶貧開發模式[12]。中國扶貧開發在實踐中形成了5種模式，分別是救濟模式、幫扶模式、多元開發模式、深化扶貧模式和精準扶貧模式。在不同的經濟社會發展階段，采取不同的扶貧開發模式，形成立體式扶貧開發體系。針對經濟社會發展現狀和貧困狀況，不斷創新、拓展和發展各項扶貧開發政策，形成了動態調整機制。如在扶貧開發早期，以政府為主導的給錢、給物、給基礎設施的“輸血式”扶貧只能解決一時的困難，要實現后期成果的鞏固和持續，就要構建多層次、全方位、立體式的扶貧開發體系。中國在實踐中實行低保保生存、救助防返貧、扶貧促發展、開發奔小康的立體式扶貧開發體系[13]，是維持貧困地區長遠發展、鞏固脫貧成果長期性和持續性的重要經驗。

“五保”、最低生活保障制度維持貧困群體的最低生活水平，解決基本需求;社會醫療救助制度解決因病返貧問題;教育救助解決貧困代際傳遞問題等。扶貧開發是使貧困地區擺脫貧困、實現發展的重要措施，包括發展經濟、支持農業、建設鄉村社會和保障農村社會等方方面面，通過扶貧開發，滿足貧困地區實現多元發展和更高層次發展的需要，對全面建成小康社會、進而全面建設社會主義現代化強國具有重要意義。

4 展望

1）拓展扶貧開發事業。將扶貧開發作為未來的一項長期工作，拓展扶貧開發領域，樹立發展的脫貧觀至關重要。當前，中國相對貧困長期存在，扶貧開發工作不會因減貧或部分貧困群體脫貧而終止[14]。樹立發展的脫貧觀，即依靠經濟發展、社會進步來緩沖貧困群體的貧困狀況，通過增加貧困群體的收入來實現脫貧。

2）鞏固扶貧開發成果。鞏固扶貧開發成果，防止貧困群體再度返貧，是扶貧開發可持續發展的重要方向。健全風險應急系統是鞏固扶貧開發成果的有力舉措。一方面，完善并規范貧困群體的風險評估、風險防治和風險救助程序，進一步健全自然災害應急救助體系;另一方面，完善受災群眾的生活救助政策，保障其基本生活水平。此外，加大重大疾病和地方病的防控力度，為貧困群體構建醫療風險防治與救助網。

3）推廣扶貧開發經驗。中國在扶貧開發實踐中形成了系統、規范、可操作的扶貧開發經驗，扶貧開發的內容、模式等日益完善和成熟，并推動扶貧理論創新和相關政策的調整。《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》提出，通過“走出去”等多種方式，創新機制、拓寬渠道，加強國際反貧困領域交流，開展減貧項目合作，共享減貧經驗，共同促進減貧事業發展。推動扶貧開發經驗“走出去”，推廣扶貧開發模式，有利于彰顯中國的大國形象和國際地位。中國助推國際扶貧開發共享行動，積極推動全球扶貧開發合作，如“一帶一路”倡議等，為推廣中國扶貧開發經驗提供了國際舞臺、經濟基礎和制度優勢，既提升了中國扶貧開發經驗傳播的影響力，也提高了中國扶貧開發經驗的適用性。

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