國際緊急時期教育治理的機制與經驗

逯行 王歡歡 吐爾遜艾力·巴孜力江 黃榮懷

摘要：全球教育發展面臨自然災害、流行病、戰爭等不確定因素的沖擊，緊急時期的教育治理是確保危機期間教育系統有效運轉的關鍵。采用基于扎根理論的多案例分析方法，對22個國家和地區的23項代表性案例進行分析后發現，當前國際上緊急時期教育治理的機制涉及基礎層、方法層和干預層三個層面，包含支持系統、系統彈性、規劃與設計、評估與診斷四個機制集合，通過驅動、支持、指導和反饋等多種方式形成互動，其目標指向緊急時期教育系統的彈性治理。在具體治理實踐中所采取的措施包括：在基礎層上，完善教育制度設計，利用信息技術提供工具支撐;在方法層上，提升教育系統的沖突敏感性，注重多元主體的協同治理，重視系統性評估，加強危機后的過度性規劃與重建;在干預層上，探索新型教學模式并創建適切學習環境，通過激勵、培訓等措施解決師資問題，開展心理社會支持和社會情緒學習指導。上述國際經驗可為我國提升緊急時期的教育治理能力提供如下參考：一是以彈性治理為發展方向，實施分散化、彈性化的教育治理;二是加強府際合作，推動部門間、各國間協同運作;三是遵循底線思維，制定適切性評估標準。

關鍵詞：緊急時期;教育治理;治理機制;彈性治理;扎根理論

中圖分類號：G434 ? 文獻標識碼：A ? ?文章編號：1009-5195（2020）05-0003-13 ?doi10.3969/j.issn.1009-5195.2020.05.001

一、研究背景

《世界人權宣言》明確指出，教育是每個人的基本權利（United Nations，1948），同時其也是經濟增長和人類發展的重要基石，而災害和沖突對于兒童和青年的教育卻有相當大的影響。2011年全球6700萬小學失學兒童中，有2800萬生活在受沖突影響的國家（UNESCO，2011）;2019年全球2600萬難民中的一半以上年齡在18歲以下（UNHCR，2020）;世界學齡兒童中有四分之一生活在受沖突、自然災害和疾病暴發等人道主義危機影響的國家（UNESCO，2018）。自然災害、流行病、戰爭等突發狀況會對教育系統造成嚴重破壞，導致師資短缺、校舍毀壞和學生失學。例如，從1980年開始，薩爾瓦多和危地馬拉等“中美洲北三角地區”國家的連年戰爭和干旱導致1040萬青少年失學（Moriarty，2018）;2017年9月，大西洋上有記錄以來最強颶風“厄瑪”給加勒比地區以及美國東南部帶來了災難性的破壞，導致教育系統停轉;2020年初，在世界范圍內暴發的新冠肺炎疫情，導致全球多個國家暫時關閉學校。

人類從不缺少在逆境中尋求解決方案的歷史和經驗，例如通過“緊急時期的教育”來應對災害和沖突等不確定性因素對教育系統造成的沖擊。聯合國教科文組織將“緊急時期的教育”定義為，在緊急和突發情況下，教育系統采取的正式和非正式的教育活動和應對方式，以及在長期危機期間、危機后早期重建階段所提供的教育（UNESCO，2020）?！妒澜缛窠逃浴贰哆_喀爾行動綱領》和《千年發展目標》等國際性文件均重申和發展了各種緊急情境下人們接受教育的權利。緊急時期的教育可以營造一種常態感、穩定感和秩序感，為人們帶來對于未來的希望，從而減輕沖突和災難造成的社會心理影響。因此，我們需要思考并探索如何開展緊急時期的教育治理，以提升教育系統應對不確定因素的響應能力和彈性。

緊急時期的教育治理旨在確保危機情況下，仍然能夠保障學習者獲得基本的教育機會和權利，通過向學習者提供適切性的課程材料，促進學習者參與緊急時期的學習，并從教師或輔導員那里獲得足夠的學習支持服務（Tang et al.，2018）。從目前已有研究和實踐來看，在制度層面，緊急時期的教育治理決定著將制定哪些教育政策和優先事項，將多少資金和資源用于教育，如何分配、使用、管理和核算這些資金和資源，如何將教育權力和職能在制度內的不同層面和行為者間進行分配，以及在多大程度上保持法治和透明度，以使掌握權力的人對其自我表現負責;在機構層面，緊急時期教育治理的目的在于確保合格、有動力和負責任的人員參與教育系統的應急活動，如教師、協調人、領導者和管理人員等，以推動緊急時期教育活動的正常運轉（The World Bank，2010）。治理主體是由從中央到社區的多層次人員組成的復雜網絡，不同行為者和利益相關方具有不同程度的權力、影響和問責機制（International Bureau of Education，2020）。緊急時期的教育治理需要讓各個利益相關方（如政府、家長、社區成員、社會民間組織、私營部門等）共同參與教育決策的制定，以推動學習進程和教育實踐。

不同國家（地區）、不同類型的緊急情況對教育系統產生的影響不盡相同，因而其在緊急時期的教育治理需求和所面臨的挑戰上也存在差異（INEE，2020a）。同時，緊急時期的教育治理也面臨一些共性問題，如教育中斷后兒童重新融入社會及當下的教育系統、為兒童和青年提供優質教育機會以防止移民、解決極端暴力背景下的教育排斥問題、確保安全的教育環境、開展危機教育、教育資源供給形式與途徑以及教育系統的改革等（Norwegian Refugee Council et al.，2014）。因此，在了解不同類型緊急時期教育治理的核心主題基礎上，歸納、剖析其共性特征，并根據各類現實情況來制定適切性方案，進而形成相應的應對機制，能夠提升對緊急時期教育治理的干預能力。為實現上述目標，本研究通過對世界范圍內的相關典型案例進行系統分析，試圖厘清緊急時期教育治理的機制，為緊急時期的教育治理提供經驗參考。

二、研究設計

1.研究案例及資料

本研究主要調研了在“緊急時期教育治理”領域權威性較高、執行力較強、影響力較大、治理成果較為顯著的多個國際組織，如聯合國難民署（UNHCR）、救助兒童會（Save the Children）、全球教育伙伴關系（Global Partnership for Education，GPE）、美國國際開發署（USAID）、聯合國教科文組織（UNESCO）及其下屬的國際教育規劃所（UNESCO-IIEP）、聯合國人道主義事務協調廳（United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs，OCHA）及其下屬的機構間常設委員會（Inter-Agency Standing Committee，IASC）、機構間危境教育網絡（Inter-agency Network for Education in Emergencies ，INEE）等。依據INEE對“緊急情況”的分類，本研究將緊急情況確定為7類，分別是被迫遷徙（難民）、戰爭/武裝沖突、種族沖突、復雜危機、流行性疾病、政治沖突、自然災害。按照“緊急情況類型+教育”作為關鍵詞，以上述國際組織的官方平臺為主進行檢索和篩選，最終獲得22個國家和地區的23項緊急時期教育治理典型案例，其基本情況如表1所示。這些案例的相關資料包括新聞、白皮書、工作報告、案例描述等，剔除無用信息后，共得到與案例相關的文章、報告、案例描述信息共計1072條。

（2）利用信息技術提供工具和方法支撐

技術作為變革教育治理方式的重要手段，受到各國際組織的重視，例如救助兒童會針對敘利亞地區流離失所的兒童，探索通過“有效的教育技術”支撐其在危難中持續學習（Tauson et al.，2018）。對案例進行編碼分析后發現，技術在支持緊急時期的教育治理方面，主要通過四類機制發揮作用。一是提升教育系統的沖突敏感性，如危機與沖突教育網絡（Education in Crisis and Conflict Network，ECCN）聯合INEE、USAID開發了用以支持危機和沖突環境下教育的“信息和通信技術干預措施清單”，幫助教育系統在不穩定情境中正常開展教育活動做好準備（USAID et al.，2018）。二是為學生提供學習平臺以改善學習環境，如世界宣明會（World Vision）利用智能手機APP在敘利亞開展面向難民兒童的識字教育，以改善其閱讀和口語能力（Comings，2018）。三是保障終身教育的開展以提升教育和生活質量，如通過幫助難民危機中的青年人掌握媒體技術，使其以正確的方式應對危機，進而改善生活質量（Dahya，2017）。四是推動利益相關者提供基于技術的教育服務，如UNESCO-IIEP在其發布的《在緊急情況和危機后情況下使用技術》報告中指出，可以通過技術來加強利益相關者之間的合作，進而促進相關政策和干預措施的落實（Barry et al.，2012）。

2.方法層：驅動戰略規劃的反饋提升機制

（1）提升教育系統的沖突敏感性，快速響應不確定性

長期受到戰爭、災害等不確定性因素影響的國家的教育系統，若其教育規劃和政策對危機的敏感性高，則能夠在一定程度上降低沖突和災害對教育系統產生的負面影響。因此，針對教育系統的各個環節和主體，都應提升其處理和應對危機的敏感性（UNESCO-IIEP，2020b）。這一倡議得到多個國際組織的肯定，例如，英國慈善機構UKAID和沖突敏感聯盟（Conflict Sensitivity Consortium）開發指導手冊，向處于緊急情況中的國家提供應對建議，包含如何評估和提升機構能力的指導、使用已有工具對沖突敏感性進行基準測試、主流化和進行全面的自我評估等，幫助其提升響應沖突的敏感性，以最小代價促進教育系統對緊急環境的適應（Conflict Sensitivity Consortium，2012）。INEE就教育系統在不同層次上提升沖突敏感性給出了三個基本步驟：一是充分了解沖突，二是分析沖突事件與教育發展規劃和政策之間的雙向影響，三是調整教育政策和規劃以使沖突對教育系統的消極影響最小化（INEE，2013）。此外，在一些受到戰爭、政治動亂、自然災害影響的國家，單靠本國自身力量可能無法實現危機情境中教育系統的持續運轉，往往需要國際組織為其提供援助。例如，世界銀行以中立組織的身份幫助伊拉克、巴基斯坦等處于動亂中的國家搭建教育基礎設施，并為其提供教師培訓或直接向其輸入教師，以保證當地教育活動的開展（Matsunaga，2019）。

通過案例分析發現，各個國家主要通過三項策略提升教育系統的沖突敏感性：一是提升基于事件的反思能力，即回顧危機對教育系統的影響，以及教育系統在應對危機的各個時期所表現出的適應力、社會凝聚力和運行保障力等能力，并考察教育治理的各個利益相關者是否都參與到危機應對中并能有效協同;二是掌握高效適切的應對能力，即各教育部門在緊急時期以減少災害與風險為目標的診斷分析能力、資源整合能力和制定戰略規劃的能力;三是學會求助與幫助他人，即在危機中盡力尋求幫助，并積極地通過國際人道主義機構和組織進行互動和互助。

（2）多元主體協同，持續加強教育部門能力建設

能力建設是指通過提高知識、能力和技能水平以及改善行為，幫助參與教育活動的個人、組織和機構實現其目標。為構建更加強健的教育系統，應當重視常規及非常規情景中的教育部門能力建設（UNESCO-IIEP，2020c），而提升教育部門的戰略規劃能力是其基礎。國際上多個組織針對教育政策和規劃的制定者提出了指導方案，如UNESCO-IIEP、全球教育集群（Global Education Cluster）等組織聯合為教育規劃的制定提供了行動指南，從戰略規劃制定層面幫助國家和地區開展緊急時期的教育治理，以保障教育系統的可持續發展（UNESCO-IIEP et al.，2011）。

首先，教育部門的能力建設需要利益相關者的協同推進。例如，受災害影響地區的教育專家、教師、教育管理者和課程建設者應當共同參與到教育部門的政策制定中，在當地專家力量不足時，可聘請外部專家參與教育系統的恢復與重建;同時，應當重視對家長、社區教育工作者的培訓和能力提升，使其有足夠的能力與教育管理者協同推進教育規劃的落實。其次，能力建設是一個長期持續的過程，需要通過合理的過程性評估對其效果進行評價。再次，應當注重提升教育部門管理者的彈性領導力，如準備意識、行動能力等。例如，2005年10月8日，巴基斯坦北部地區發生的地震造成350萬人受災，一周之內該地區的教育管理者就通過執行INEE最低教育標準，組織協調人員分發危機應對策略的說明手冊，并培訓出數百名能夠在危機中持續開展教育活動的管理者和一線教師，強大的領導力使得災難應對更加迅速和體制化。最后，應當通過對國家項目的強化，從“頂層設計”到“地方執行”全方位構建更為強健的教育系統。教育應急反應需要和國家教育項目協調一致，并在國家教育體系框架下提升教育應急反應能力。

（3）重視系統性評估，開展監測、診斷、審計以滿足基本標準

緊急情況下的教育治理應當重視對治理過程的監測，關注受影響人群不斷變化的教育需求。基于對案例的分析，過程性監測主要依賴四個關鍵行動機制：一是建立監測系統，如建設覆蓋所有受緊急情況影響地區的監測數據采集系統，監測時間從緊急情況發生到恢復期結束。二是監測教育活動的過程與實施情況，保障所有類型的學習者、教師和教育管理者能夠按照一定的秩序開展教育活動，并注重運用成熟的測量工具，如采用MENAT測量工具庫對緊急時期教師與學生的社會情緒、學業準備、心理狀態等進行測量（INEE，2020b）。三是利用監測系統定期向弱勢地區、弱勢群體征求意見，開展定向幫扶、針對性培訓和教育活動指導。四是定期同所有利益相關者分享監測過程與結果，為其決策提供支持。例如，巴基斯坦俾路支省搭建監測系統，跟蹤全省14000所學校的各項指標數據，將地理空間數據與教育數據進行關聯，通過識別可用于改建學校的廢棄建筑和監測教師出勤，提高了學習環境的建設效率，并使教師資源得到了保障（GPE，2019）。

此外，還應當以社區或學校為單元對緊急情況下教育活動的實施情況進行評價，確定可用資源、發現缺口并監測教育活動的實施效力。在長期持續性危機的早期重建階段，將審計結果向社會公布，有利于更好地監督教育實踐，預防不良的干預行為（陳艷嬌等，2019）。同時，應當建立“底線思維”意識，制定能夠滿足教育系統運轉的基本標準。國際上多個組織和機構針對緊急時期的教育治理提出了最低標準和基本措施，例如，環球項目《人道主義憲章與賑災救助最低標準》的核心信條是采取一切可能的措施減輕人類由于災難或沖突所遭受的痛苦（國際紅十字會，2006）;INEE設定的緊急地區教育系統最低標準中包含了全面的社區參與、明確職能與責任、加強社會審計和社區審計、建設社區資源并加強資源流動、增加教育機會和安全保障、建立長期培訓機制、實施監測與評估等一系列措施（INEE，2010）。

（4）重視危機后的過度性規劃以及教育系統的恢復與重建

災難和危機之后如何恢復和重建教育系統，是所有正處于或已經脫離危機的教育系統需要思考的重要問題。在這一領域有多項經驗可供借鑒。例如，全球教育伙伴關系組織（Global Partnership for Education，GPE）和UNESCO-IIEP聯合發布了《過渡時期的教育規劃與準備編制指南》（GPE et al.，2016a），幫助剛走出危機或沖突的國家制定過渡性教育計劃，以及在中期階段指導其教育系統的恢復與重建，并保證國家長期教育發展目標的實現（UNESCO-IIEP，2020b）。GPE和UNESCO-IIEP還發布了《專題地圖：脆弱和受沖突影響環境下的規劃工具和資源》報告，以專題形式梳理了可供緊急時期制定教育規劃的多種工具和可用資源，包括教育系統恢復力建設等通用工具以及沖突與容忍度分析等教育系統分析工具，并設立了事件的優先級順序，明確了各類項目的注意事項、實施方法和質量保證，還提供了成本計算、預算編制等相關資源（GPE et al.，2016b）。教育部門需要在整個緊急情況周期中的各個階段制定詳細的應急、過渡與恢復規劃，并隨著教育系統恢復力的變化以及緊急情況的變化做出調整（PEIC et al.，2015）。比如，過渡與恢復期的規劃應重視解決潛在的矛盾和問題，在伊拉克戰后學校重建以幫助學生重返校園的項目中，規劃成立的“社區教育委員會”與學校管理部門共同招聘教師并保障校園安全，增加了家長和學生對學校和教師的信心（Matsunaga，2019）。

3.干預層：系統化規范和引導治理主體的行動

（1）探索新型教學模式，創建適切學習環境

探索不穩定情境中的新型教學模式，是為了找到能夠替代正常情境下通用教學模式的有效方案。已有實踐經驗表明，受緊急情況影響的教育系統普遍選擇彈性教學作為教學組織層面的響應機制，基于通信平臺、學習工具、數字資源、教學組織、學習方式、支持服務及政企校協同等7個核心要素來開展彈性教學，實現緊急情況下的持續性學習（Huang et al.，2020;黃榮懷等，2020）。例如，在應對新冠肺炎疫情的過程中，各個國家依據自身實際情況，在具體實施彈性教學時表現出不同的側重點及傾向性（北京師范大學教育學部新聞中心，2020），如表4所示。創建適切性的學習環境，能夠保障學生通過線上或線下環境獲得學習機會。例如，保護教育免受攻擊全球聯盟（Global Coalition to Protect Education from Attack，GCPEA）在其發布的報告中，從教育治理的角度提供了在不穩定環境中創建學習環境的指導框架，包括明確學習環境建設原則、比較優勢和劣勢并確定行動主體、了解受影響的學生基數及其所在地區、克服教育群體邊緣化的障礙以實現全納教育等步驟（Moriarty，2018）。

（2）“激勵—培訓—問責—準則”四維干預解決師資難題

完善薪酬制度、關注教師培訓與發展、建立問責機制、開發行為準則是緊急時期實施教師治理的重要維度。教師是教育服務的直接提供者，也是受緊急情況影響的社區成員，其對于教育活動中存在的問題有最直接的體驗。因此，教師能夠基于現實的教育情景制定有針對性的解決方案并推動教育政策落地，是不穩定情境中重要的教育資源，有時甚至是唯一的教育資源。在緊急情況突然發生時，教師通常會表現出一定程度的恐慌和不知所措，如過度依賴政府的政策和指令開展教學活動，因缺少應急教學技能訓練而無所適從，以及缺乏準備和對應急教育認知的缺失②。當前由于對緊急情況中教師處境的認識有限，因而在制定針對教師的支撐政策時顯得捉襟見肘（Richardson et al.，2018）。

通過分析案例發現，緊急時期的教師干預主要依賴4個相互銜接的機制：一是完善緊急情況下的教師激勵機制，通過了解教師的真實處境來制定相應的激勵和保障政策，并重視教師招募、資格認證和人才保留。例如，國際教育政策與合作網NORRAG研究分析了埃塞俄比亞難民危機中的教師管理政策，發現難民教師保留率較低的主要原因是薪酬待遇低、缺少晉升機會、工作環境惡劣、生活需求得不到保障，提出將難民教師納入正規編制、完善薪酬激勵機制、改善難民教師工作環境、提高資金支持力度等應對措施（Bengtsson et al.，2019）;馬來西亞為難民教師提供補償時參考了INEE關于教師補償的最低標準，并規劃和改革教師薪酬制度。二是提供培訓機會，幫助緊急情況中的教師實現自身發展和在教學態度、理念、技能上提升，從而實現緊急情況中教學質量的提高。三是確立明確的問責機制，監督和評估教師承擔責任的實效和能力，使其對自身的教育服務質量負責，包括知識、技能、態度和行為等維度。同時，也涉及學校在確保教師資歷、工作保障和補償機制等方面的表現，以在充分保障教師權利的基礎上，明確教師的責任和義務，并確保問責機制在學校層面貫徹執行（UNHCR，2012）。四是建立明確的行為準則，規范緊急情況中教師參與和實施教學活動的行為。

（3）基于心理社會支持和社會情緒學習開展教育指導

嚴重的危機情況會破壞兒童和青少年的家庭環境并擾亂社會秩序，使其產生憤怒、恐懼、孤立等負面情緒和心理障礙，往往會導致其產生心理健康問題（IASC MHPSS，2020），因而，為危機情況中的學生提供心理社會支持和社會情緒學習支持非常必要。全球多個組織和機構均關注到該問題，專門針對教育管理部門制定了相關的指導規劃（McNatt et al.，2018）。然而，其在具體的實施過程中也遇到了多重挑戰，例如，需要進一步定義和建立測量社會情緒學習和心理幸福感的相關維度和方法。

提升教師的幸福感有助于改善其對工作的認同和付出（薛二勇等，2020）。有研究通過對資源匱乏環境中的教師進行訪談和分析，提出了提升緊急情況中教師幸福感的概念框架，以及提高自我效能感、改進社會性能力、改善教學環境、加強學校與社區的聯系、指導新教師能力提升、重視性別公平、確?？沙掷m發展等具體措施（Falk et al.，2019）。在緊急情況較為嚴重的地區，還需要為教育系統中的各類主體提供心理急救。例如，2014年非洲暴發大規模埃博拉病毒疫情，導致當地居民產生了嚴重的心理問題，當時聯合國兒童基金會、世界衛生組織等聯合發布了《埃博拉病毒病暴發期間心理急救》一書（世界衛生組織，2016），為危機中的各類人員提供心理急救。

五、經驗啟示

縱觀全球遭受自然災害、流行病、戰爭影響并成功保障教育活動有效運轉的國家，其教育系統在應對沖突導致的不確定性時，往往體現出“功在平時，利在當下”的共同性。這些國家或以聯合國等國際組織為支撐，或憑借本國自身的儲備，持續性地開展未雨綢繆式的研究和實踐探索，其經驗能夠為我國在當下及今后開展緊急時期的教育治理提供參考。

1.以彈性治理為發展方向，實施分散化、彈性化的教育治理

從國際緊急時期教育治理的案例中可以看出，提升教育系統的彈性是應對不確定性的有效方式。實施彈性治理的前提是教育系統分權治理，其基礎是從國家到地方實施多樣化的教育政策與發展規劃，通過權力下放、區域自治、學校自主等機制，提升教育管理者在緊急時期對不確定性的掌控能力，進而改善教育治理的效果。當下中國實施教育治理的主體是政府組織，但近年來教育企業等社會力量開始逐漸從各個維度參與教育實踐，因此，如何設計各參與主體的權力、利益、責任分配機制，是當下教育治理向彈性治理轉型需要解決的重要問題。緊急時期的彈性治理在各個層級會體現出不同的作用和影響：在國家層面，可以減輕中央的財政負擔、確保更有效的管理;在地方層面，權力的下放則意味著地方將處于教育治理的第一線，需要足夠的資源來執行上一級的決定;在個體決策者層面，更大的主動權和參與權可以帶來治理質量和效率的提升。然而，彈性治理在實施權力下放時也必需遵循基本的原則，如尊重教育規律、符合國家治理邏輯等。從認識層面來看，彈性治理是一種治理模式而非目標，通過教育治理模式向彈性治理轉型，能夠在一定程度上提高政府治理效率，推動政府角色向監管、支持、監測和評估轉變，進而提升其應對緊急情況的適應能力。以彈性治理為發展方向，實施以分權化為基礎的彈性治理，通過跨層級、跨系統、跨主體的協調聯動，提升教育系統應對不確定性的能力，是未來教育系統治理模式變革的基本方向。

2.加強府際合作，推動部門間、各國間協同運作

緊急時期的教育治理要求管理者反應迅速、決策精準、聯動落實，對政府間的溝通與配合要求較高。府際合作能夠在最大范圍內提升緊急時期教育治理的效率和應急反應能力。從教育系統與社會其他子系統的運行關系來看，府際合作主要體現為教育政策的制定與實施過程中，教育部門與其他政府部門間的合作。教育系統是社會系統的子系統，因此教育實踐與社會實踐在不同維度、不同層面會發生多重交互。例如，區域教育政策的制定需要考慮經濟、政治、文化、地理環境、資源持有情況等復雜因素，在具體實施中，教育部門需要與財政、交通、土地規劃等部門進行不同程度的協商與合作。推動政府部門間的合作依賴于有效的激勵機制和權力分配機制，因此在操作方式上應促進不同利益相關者之間產生行動互補而非競爭，鼓勵不同主體充分利用其資源和權限，發揮專業性、自主性和責任感，從社會運行的不同維度支持緊急時期教育治理實踐的開展。在主體關系協調上，應當以教育部門為主導，促進不同政府部門之間的協商與合作，尊重不同部門在其業務領域的治理結構與治理邏輯（UNESCO-IIEP et al.，2011）。

從中央政府與地方政府的權力關系來看，在主體關系協調上應盡量保持教育系統的地方自治與中央統籌管理間處于平衡狀態，避免權力沖突和治理區間沖突。同時，應當注重不同國家之間的國際合作，促進教育治理經驗的交流與分享，通過政府間的多元協作，提升全球性緊急情況中的教育治理效率。此外，還應當加強發展戰略伙伴關系，與不同的機構和組織合作開展研究，鼓勵舉辦國際和國家層面的會議，積極傳播緊急時期教育治理的研究成果和實踐經驗（UNESCO-IIEP，2020d）。

3.遵循底線思維，制定適切性評估標準

通過對典型案例中國際經驗的總結可以發現，以滿足教育系統運轉的基本需求為底線，盡力提升緊急情況中的教育質量，是當下世界各國在應對緊急時期教育治理難題時的基本出發點。在具體執行中，需要充分分析存在的風險和沖突，考慮不同地區的實際情況，以“底線思維”為原則，衡量教育系統的運行現狀與最低要求的目標狀態之間的差異，制定緊急時期教育系統的治理方案。在制定本地區教育系統運行的底線標準時，需要遵循一定的準則，如堅持相關倫理原則，最大限度地減少沖突和矛盾，尊重不同群體的習俗、不同地區的習慣、不同類型教育對象的需求以及信息提供者的隱私權;同時，應當參考國家規劃與政策要求，如國家“深化教育領域綜合改革”的相關政策中廣泛提及“促進教育公平”（袁貴仁，2014），那么在制定緊急情況中教育保障的最低標準時，“每個孩子都有學上”就應作為指標之一。相應地，需要制定適切性評估標準，在緊急時期的不同階段對教育系統的運行狀態、教育活動的保障條件和教育質量進行評價和監控。此外，還應當關注階段性評估中暴露的各種問題，如不安全因素、政府管理不當與腐敗問題、教育主體參與教育活動時的健康問題、經濟和環境因素對教育活動的影響、不同基礎狀況的學習者應對緊急狀況的能力等，以期為緊急情況后教育系統的恢復和重建提供數據參考和策略指導（UNESCO-IIEP，2006）。

注釋：

① 在北京師范大學教育學部新聞中心發布的《分享“停課不停學”中國經驗，助力全球教育“新形態”——“教育戰疫，停課不停學”國際網絡研討會召開》一文基礎上整理獲得，原文網址為：http：//fe.bnu.edu.cn/html/002/1/202003/40454.shtml。

② 根據Okhwa Lee教授2020年2月13日在北京師范大學智慧學習研究院舉辦的國際研討會上的“How to Keep Students Learning During Schools Disruption in COVID-19 Situation”報告整理。

參考文獻：

[1]北京師范大學教育學部新聞中心（2020）.分享“停課不停學”中國經驗，助力全球教育“新形態”——“教育戰疫，停課不停學”國際網絡研討會召開[EB/OL]. [2020-03-17]. http：//fe.bnu.edu.cn/html/002/1/202003/40454.shtml.

[2]陳艷嬌，張蘭蘭（2019）.媒體關注、政府審計與財政安全研究[J].審計與經濟研究，34（1）：1-13.

[3]國際紅十字會（2006）.人道主義憲章與賑災救助標準[M].北京：中國出版集團東方出版中心.

[4]黃榮懷，汪燕，王歡歡等（2020）.未來教育之教學新形態： 彈性教學與主動學習[J].現代遠程教育研究，32（3）：3-14.

[5]世界衛生組織（2016）.埃博拉病毒病暴發期間心理急救[M].北京：人民衛生出版社.

[6]陶小龍，劉珊，陳勁等（2019）.企業轉型升級與創新生態圈成長耦合機理——一個扎根理論多案例研究[J].科技進步與對策，36（24）：80-89.

[7]薛二勇，李?。?020）.主動應對疫情等突發事件的教育體制機制構建[J].中國教育學刊，（3）：1-6.

[8]袁貴仁（2014）.深化教育領域綜合改革 加快推進教育治理體系和治理能力現代化[J].中國高等教育，（5）：4-11.

[9]Barry， B.， & Newby， L. （2012）. Use of Technology in Emergency and Post-Crisis Situations[EB/OL]. [2020-04-12]. https：//www.eccnetwork.net/sites/default/files/media/file/Technology-in-Emergencies-_-Post-Crises.pdf.

[10]Bengtsson， S.， Hinz， K.， & Naylor， R. et al. （2019）. What We Know and What We Need to Know： Identifying and Addressing Evidence Gaps to Support Effective Teacher Management Policies in Refugee Settings in Ethiopia[J]. NORRAG Special Issue on Data Collection and Evidence Building to Support Education in Emergencies， （2）：111-113.

[11]Comings， J. （2018）. Assessing the Impact of Literacy Learning Games for Syrian Refugee Children： An Executive Overview of Antura and the Letters and Feed the Monster Impact Evaluations[EB/OL]. [2020-06-11]. https：//resourcecentre.savethechildren.net/node/13365/pdf/eduapp4syria-ie-summary-2018.pdf.

[12]Conflict Sensitivity Consortium （2012）. How to Guide to Conflict Sensitivity[EB/OL]. [2020-04-10]. https：//conflictsensitivity.org/wp-content/uploads/2015/04/6602_HowToGuide_CSF_WEB_3.pdf.

[13]Dahya， N. （2017）. Digital Media and Forced Migration： Critical Media Education for and About Refugees[J]. TELEVIZION， E（30）：24-27.

[14]Falk， D.， Varni， D.， & Johna， J. F. et al. （2019）. Landscape Review： Teacher Well-Being in Low Resource， Crisis， and Conflict-Affected Settings[EB/OL]. [2020-05-02]. https：//static1.squarespace.com/static/57aa9cce6b8f5b8163fdc9a3/t/5d5ad4e86419d40001863c61/1566233833841/TWB+Landscape+Review_August+2019.pdf.

[15]Global Education Cluster （2012）. Disaster Risk Reduction in Education in Emergencies - A Guidance Note for Education Clusters and Sector Coordination Groups[EB/OL]. [2020-03-21].?http：//gpss.vizzuality.com/assets/resources/disaster_risk_reduction_in_education_in_emergencies.pdf.

[16]GPE （2019）. Building Stronger Education Systems： Stories of Change[EB/OL]. [2020-06-10]. https：//files.eric.ed.gov/fulltext/ED598971.pdf.

[17]GPE， & UNESCO-IIEP （2016a）. Guidelines for Transitional Education Plan Preparation[EB/OL]. [2020-03-28]. https：//files.eric.ed.gov/fulltext/ED566671.pdf.

[18]GPE， & UNESCO-IIEP （2016b）. Thematic Mapping： A Selection of Tools and Resources for Planning in Fragile and Conflict-Affected Contexts： A Complement to the Guidelines for Transitional Education Plan Preparation[EB/OL]. [2020-05-03].?http：//education4resilience.iiep.unesco.org/fr/node/1217#：～：text=The%20Thematic%20Mapping%20is%20a%20useful%20list%20of，be%20updated%20regularly%20when%20new%20resources%20become%20available.

[19]Huang， R. H.， Liu， D. J.， & Tlili， A. et al. （2020）. Handbook on Facilitating Flexible Learning During Educational Disruption： The Chinese Experience in Maintaining Undisrupted Learning in COVID-19 Outbreak[EB/OL]. [2020-06-11]. http：//sli.bnu.edu.cn/uploads/soft/200407/1_1833592181.pdf.

[20]IASC MHPSS （2020）. Briefing Note on Addressing Mental Health and Psychosocial Aspects of COVID-19 Outbreak[EB/OL]. [2020-06-18]. https：//www.psychiatry.org/File%20Library/Newsroom/MHPSS-COVID19-Briefing-Note-FINAL_26-February-2020-UN.pdf.

[21]INEE （2010）. Minimum Standards for Education： Preparedness， Response， Recovery[EB/OL]. [2020-06-19]. https：//www.right-to-education.org/sites/right-to-education.org/files/resource-attachments/INEE_Minimum_Standards_2010.pdf.

[22]INEE （2013）. INEE Guidance Note on Conflict Sensitive Education[EB/OL]. [2020-06-20]. https：//www.edu-links.org/sites/default/files/media/file/INEE_GN_on_Conflict_Sensitive_Education_1_.pdf.

[23]INEE （2020a）. Education in Emergencies[EB/OL]. [2020-08-07]. https：//inee.org/education-emergencies.

[24]INEE （2020b）. MENAT Measurement Library[EB/OL]. [2020-04-20]. https：//inee.org/measurement-library.

[25]International Bureau of Education （2020）. Governance[EB/OL]. [2020-04-01]. http：//www.ibe.unesco.org/en/geqaf/supporting-mechanisms/governance.

[26]Matsunaga， H. （2019）. The Reconstruction of Iraq After 2003： Learning from Its Successes and Failures [EB/OL]. [2020-05-29]. https：//openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/31709/9781464813900.pdf？sequence=2&isAllowed=y.

[27]McNatt， Z.， Boothby， N.， & Wessells， M. et al. （2018）. INEE Guidance Note on Psychosocial Support[EB/OL]. [2020-07-10]. https：//inee.org/system/files/resources/idance_Note_on_Psychosocial_Support_ENG_v2.pdf.

[28]Moriarty， K. （2018）. Safe Schools： The Hidden Crisis - A Framework for Action to Deliver Safe， Non-Violent， Inclusive and Effective Learning Environments[EB/OL]. [2020-05-29]. https：//reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/Theirworld-Report-Safe-Schools-December-2018.pdf.

[29]Norwegian Refugee Council， & ACAPS （2014）. Humanitarian Impact of Other Situations of Violence in the Northern Triangle of Central America[EB/OL]. [2020-07-24]. https：//inee.org/resources/ons-violence-northern-triangle-central-america.

[30]PEIC， IBE， & UNESCO-IIEP （2015）. Safety， Resilience， and Social Cohesion： A Guide for Education Sector Planners[EB/OL]. [2020-07-10]. http：//education4resilience.iiep.unesco.org/sites/default/files/booklets/1_planning_en.pdf.

[31]Reyes， J. （2013）. What Matters Most for Students in Contexts of Adversity： A Framework Paper[EB/OL]. [2020-05-21].?https：//openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/17468/777600WP0ERA0F00Box377299B00PUBLIC0.pdf？sequence=1&isAllowed=y.

[32]Richardson， E.， MacEwen， L.， & Naylor， R. （2018）. Teachers of Refugees： A Review of the Literature[EB/OL]. [2020-04-20]. https：//files.eric.ed.gov/fulltext/ED588878.pdf.

[33]Tang， M. J.， Liang， L.， & Zhong， W. （2018）. A Synergy Metric for Educational Emergency Governance Based on Information Entropy[J]. International Journal of Performability Engineering， 14（11）：2731-2741.

[34]Tauson， M.， & Stannard， L. （2018）. Edtech for Learning in Emergencies and Displace Settings： A Rigorous Review and Narrative Synthesis[EB/OL]. [2020-06-23]. https：//www.savethechildren.org.uk/content/dam/global/reports/education-and-child-protection/edtech-learning.pdf.

[35]The World Bank （2010）. Global Monitoring Report 2009： A Development Emergency[EB/OL]. [2020-07-03]. https：//www.imf.org/external/pubs/ft/gmr/2009/eng/gmr.pdf.

[36]UNESCO （2011）. The Hidden Crisis： Armed Conflict and Education[EB/OL]. [2020-09-07]. https：//unesdoc.unesco.org/ark：/48223/pf0000191186.

[37]UNESCO （2018）. Global Education Monitoring Report 2019： Migration， Displacement and Education-Building Bridges， Not Walls[EB/OL]. [2020-06-29]. https：//unesdoc.unesco.org/ark：/48223/pf0000265866.

[38]UNESCO （2020）. Education in Emergencies[EB/OL].[2020-?04-20]. https：//en.unesco.org/themes/education-emergencies.

[39]UNESCO-IIEP （2006）. Guidebook for Planning Education in Emergencies and Reconstruction[EB/OL]. [2020-07-30]. https：//files.eric.ed.gov/fulltext/ED495402.pdf.

[40]UNESCO-IIEP （2020a）. Education System Resilience[EB/OL]. [2020-05-23]. http：//www.iiep.unesco.org/en/our-mission/education-system-resilience.

[41]UNESCO-IIEP （2020b）. Conflict and Disaster Risk Reduction[EB/OL]. [2020-03-28]. http：//www.iiep.unesco.org/en/our-expertise/conflict-and-disaster-risk-reduction.

[42]UNESCO-IIEP （2020c）. Briefs， Papers， Tools[EB/OL]. [2020-03-26]. http：//www.iiep.unesco.org/en/library-resources/briefs-papers-tools.

[43]UNESCO-IIEP （2020d）. Decentralized Governance[EB/OL]. [2020-03-26]. http：//www.iiep.unesco.org/en/our-mission/decentralized-governance.

[44]UNESCO-IIEP， Global Education Cluster， & UNICEF （2011）. Integrating Conflict and Disaster Risk Reduction into Education Sector PPlanning： Guidance Notes for Educational Planners[EB/OL]. [2020-06-29]. https：//unesdoc.unesco.org/ark：/48223/pf0000228650.

[45]UNHCR （2012）. INEE Minimum Standards Case Study： Refugee Teacher Compensation in Malaysia[EB/OL]. [2020-03-30]. https：//inee.org/-study-refugee-teacher-compensation-malaysia.

[46]UNHCR （2020）. Figures at a Glance[EB/OL]. [2020-04-10].?https：//www.unhcr.org/asia/figures-at-a-glance.html.

[47]United Nations （1948）. Universal Declaration of Human Rights[EB/OL]. [2020-03-20]. https：//www.un.org/en/universal-declaration-human-rights/index.html.

[48]USAID， INEE， & ECCN （2018）. Checklist for ICT Interventions to Support Education in Crisis and Conflict Settings[EB/OL]. [2020-06-22]. https：//www.edu-links.org/sites/default/files/media/file/Checklist%20for%20ICT.pdf.

收稿日期 2020-07-23責任編輯 譚明杰

Abstract： The development of global education is being influenced by natural disasters， epidemics， wars and other uncertain factors. The sound education governance in emergency period is the key to ensuring the effective operation of education systems in crisis periods. In this study， the method of grounded theory based-multiple case study was used and 23 typical cases collected from 22 countries and regions were analyzed. The results indicate that the mechanism of international education governance during the period of emergency comprises the base layer， the method layer and the intervention layer. With a set of sub-components of assessment and diagnosis， system flexibility， planning and design， support system， it aims at achieving the elastic governance of education during the period of emergency by using a series of methods， such as motivating， support， guidance and feedback to formulate interaction. The measures used in the concrete practice of governance include： （1） optimizing the design of education system and using information technology to provide tools and support at the basic level; （2） increasing the sensitivity in recognizing the conflicts in the education system， valuing the collaborative governance of multiple subjects， emphasizing the systematic evaluation， and strengthening the post-crisis planning and reconstruction for a smooth transition at the methodological level; （3） exploring new instructional models and developing appropriate learning environments， preparing teachers through incentives and training， and providing psychosocial support and social-emotional learning-related guidance at the intervention level. The above international experience provides important insights for China to improve its capacity in educational governance during the emergency period： implementing decentralized and flexible educational governance to achieve flexible governance， strengthening cooperation among governments and promoting collaborative operation among departments and countries， and following the bottom-line thinking and developing the criteria to evaluate the suitability.

Keywords： Emergency Period; Educational Governance; Governance Mechanism; Flexible Management; Grounded Theory