構建社會化養老服務體系的研究

耿耘 馬超英 王興 徐藝菁

[摘 要] 本研究采用文獻查閱、問卷調查法和實地調研法，通過選擇多個有代表性的省市及四川省各地市和成都市社區和養老機構，進行問卷調查和實地調研，取得第一手數據，再對數據進行分析研究;同時走訪了幾個省市及成都市主城區及周邊地區的政府管理和社會化養老機構，進行綜合分析。對我國及四川省養老問題及融合發展，提出意見和建議，探討建立一種新的社會化養老服務體系。

[關鍵詞] 社會化養老;服務體系;融合發展建議

[基金項目] 四川省科技廳軟科學項目“構建社會化養老服務體系的研究”（2018ZR0189）

[作者簡介] 耿 耘（1959—），女，山東莘縣人，碩士，教授，主要從事中醫藥教學與研究。

[中圖分類號] G669? ? [文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1674-9324（2020）37-0110-02? ? [收稿日期] 2019-11-25

我們查閱了近十年來公開發表在正式刊物上的有關社會化養老服務體系的文獻346篇，走訪了2個直轄市和7個省份（北京市、河北石家莊市、河南鄭州、重慶市、廣東廣州、江西九江市、貴州銅仁、青海湟源和四川省成都、綿陽、樂山等地市）20余縣市鄉的養老機構。發放問卷1200余份。現歸納總結報告如下：

一、養老服務體系的研究

通過調研分析，歸納出目前社會化養老服務體系大約有以下幾種類型：

（一）居家養老類

在我國約占90%左右。居家養老是指老年人分散居住在自己的家庭養老，而不是集中居住養老機構養老，這種養老方式以家庭養老為主、社會養老為輔，通過積極調動社會各方面的力量，組合成一個符合老年人意愿的，有利于保持和加強老年人自立能力的，切實可行的和有效的養老保障體系。

（二）機構養老類

機構養老是一種老年人在政府管理下興辦的社會專業養老機構中的養老形式。從機構養老的優勢來看，養老機構具有專業化、社會化、市場化的特征，養老機構能夠整合社會資源，節約養老成本，使養老資源得到充分的利用。

（三）醫養結合類

這是近年新興的一種養老模式，頗受廣大老年人的青睞，既解決了老人居家養老的孤獨寂寞，有病醫治困難，又解決了老人精神上的空虛和精神需求。其缺點是目前費用偏高，給老人及家庭帶來經濟上的壓力。我國自1999年進入老齡化社會，人口老齡化規模大、速度快、持續時間長、發展不平衡、老年人健康問題比較突出。截至2018年年底，60周歲以上老年人口近2.5億，占總人口的17.9%。患有慢性病的老年人近1.8億，失能和部分失能老年人口超過4000萬。

目前我國醫養結合養老模式主要有以下三種：一是整合照料模式，由單一機構同時提供養老和醫療雙重服務，包括醫療機構內設養老機構和養老機構內設醫療機構。二是聯合運營模式，一個或多個養老機構與醫療機構簽訂合作協議，建立雙向轉診機制，醫療機構提供醫療服務，養老機構負責后期康復以及穩定期的照護服務。三是支撐輻射模式，社區養老服務中心與就近的醫療機構合作，為社區內的居家老年人同時提供養老和醫療服務，同時也稱輸出模式。

（四）旅游養老類

此類養老方式是老年人（通常為55周歲及以上年齡的人群）以異地養老形式發生的不以工作、定居和長期移民為目的的旅行、暫居和游覽活動的總稱，國內旅游養老發展勢頭良好，其初期主要表現是隨著季節、氣候的變化，老年人選擇環境更舒適的地方度假養老。

（五）其他

如結伴養老，季節性養老，國外養老，等等。

二、存在的主要問題

（一）政策支持力度不夠

各級政府已出臺了一系列的針對民間資本投資養老服務業的政策，引導和鼓勵社會力量興辦、運營養老服務設施和機構，政府也采用購買服務的方式，安置部分由政府托底和保障的老人，在一定程度上有效化解了公辦養老機構“一床難求”和民營養老機構“空置率”高并存的矛盾。政府和機構對從事養老服務的醫療、護理人員提供的崗前培訓不夠和財政補貼太低，也是導致社會化養老機構生存困難的一個原因。

（二）社會化養老服務供需失衡

目前社會化養老機構提供的養老服務覆蓋率不高，服務項目單一，缺乏長效性。各地提供的養老服務主要集中在家政服務、生活照料等基本項目，而精神慰藉、康復護理、養老產品開發等服務依然不足，難以滿足老年人養老服務需求。

（三） 社會化養老機構的醫療服務、健康管理水平和服務水平不高

社會化養老機構由于資金投入、政策等原因，導致引進專門醫療人才和養老服務人才困難，整個社會化養老機構的管理水平和服務能力較低，多數僅能提供簡單的供養服務，健康管理、慢病管理、康復理療等與老年人密切相關的服務難以很好地開展。

（四）民間資本未激活

由于國家相關的配套政策還不明朗，政策扶持力度不夠，目前社會資本對建立養老機構多數持觀望態度，主要原因是建立養老機構投入較大，收益水平比較低，投資回收周期比較長。

（五）“醫養結合”養老存在問題較多

①醫療資源和養老資源各成系統，“醫養結合”仍處在初級階段，服務機構不足。②“醫養結合”的政策體系不銜接、制度不銜接。“醫養結合”養老服務涉及政府多個部門，各部門對“醫養結合”認識程度不一致，工作合力不強。③多數養老機構醫療能力弱，推進醫養結合困難不少。④“醫養結合”養老模式建設速度跟不上養老形勢變化的速度。⑤目前醫養結合機構費用偏高，且康復護理費用難以得到醫保報銷，給老人及家庭帶來經濟上的壓力。

三、社會化養老服務體系的建議及措施

（一）多種模式并舉，滿足不同老年人養老需求

目前，我國養老醫療體系處于起步階段，雖然有居家養老（日間照料、一刻鐘養老服務圈、社區家庭式醫生服務等）、機構養老（民營、國營、國建民營等）、醫養結合養老（整合照料模式、聯合運營模式、支撐輻射模式等）、旅游養老、結伴養老等多模式。但老齡化的快速進展以及老年人對醫療和養老的需求不斷提高，因此，還需提供多樣化的養老模式來滿足不同老年人的養老需求。如：醫院內設養老機構這類模式;養老機構內設醫務室這類模式;養老機構與醫療機構合作這類模式，等等。

（二）加大政府資金補助力度

目前，每張養老床位建設成本投入約在10萬元左右，政府對每張床位的補助在0.3—1.0萬元。建議政府出臺相應政策，加大對社會化養老機構的資金補助力度。

（三）政府主導，加強支持保障力度

針對醫養結合養老機構多頭管理的問題，政府要發揮自身的主導作用，統籌規劃管理，找準醫養結合機構的功能定位，加強養老機構與醫療機構資源的優化整合，健全雙向轉診機制，提高老年人對醫療衛生資源的利用效率。

（四） 促進醫療養老資源融合發展

目前醫養結合機構普遍存在醫務人員緊缺、與醫療機構聯系不緊密、內設醫療機構利用率低且風險高的問題，一方面加強民政、衛生等部門的合作，建立健全養老機構與醫療機構間的雙向轉診機制，醫療機構指派專家定期到養老機構內巡診;另一方面，鼓勵引導如小型醫院或專科醫院等閑置醫療資源，部分或整體轉型成醫養結合機構，充分利用現有資源，促進醫療與養老的融合發展。

（五）加強農村和社區醫養結合工作，推動醫養結合延伸至社區和農村

社區和農村醫養結合工作是一個短板，特別是為失能老年人提供集中或者居家的健康養老服務還不夠多，質量不夠好。國家及各省衛健委應著力補上短板，加強社區和農村醫養結合服務設施的數量，提高服務質量。比如，開展社區醫養結合能力提升工程，在農村統籌鄉鎮衛生院和敬老院、村衛生室和農村幸福院的資源，統籌規劃，毗鄰建設，讓它們建在一起，融合醫養結合服務。

（六）加強醫養結合專業人才的培養及管理

目前我國醫養結合養老市場處于供不應求的狀態，亟待加強老年專科的建設，培養老年病專業人才隊伍，可通過崗前培訓提高醫養結合服務人員專業素質;在大學及大中專院校中開設老年保健、康復醫學、養老護理等醫養結合相關專業，將臨床醫學、護理、康復和公共衛生等學科有機整合，改善醫養結合服務人才緊缺的現狀。對于機構內的醫養結合服務人員，需要建立統一的人才準入標準，提高醫養結合服務人才準入門檻;人員入職后定期參加培訓及考核;提高醫養結合服務人員薪酬待遇;逐步完善人事與職稱政策。建立起一整套醫養結合服務人員的招聘、培訓、考核、激勵機制。