現代公共文化服務體系協同參與機制研究*

張孝飛 李 子

（西藏民族大學圖書館 陜西咸陽 712082）

1 引言

隨著以“公共服務”為關鍵詞的政策文本不斷出現在各級政府社會公共治理話語體系之中，以實現公眾文化權利為第一目標的公共文化服務，逐漸成為中國基層文化體系建設的重點內容之一。學界先前在理論探討上多將公共文化服務視為以政府為主導的制度性服務，研究偏向于政府策略和制度邏輯。隨著構建“現代公共文化服務體系”決議的提出，公共文化服務被融入了開放性、創新性和時代性。現代公共文化服務體系建設要求政府、企業、社會組織和公民個人等多元主體協同參與治理來實現，然而公共文化服務實踐常常處于復雜的、主客觀因素交織所形成的場域中，不同類型的多元主體在現代公共文化服務體系建設中承擔著不同的責任，發揮著不同的作用，踐行著各自的行動邏輯和實踐策略。多元主體參與的公共文化服務體系受多方面因素的影響和制約，政府對公共文化服務的制度設計和政策引導、文化服務組織的實踐路線和服務策略、公民的文化品味及其階層背景都會直接或間接地對現代公共文化服務效能產生影響。因此，現代公共文化服務實踐只有契合各類型參與主體的本身特質，各主體才能勇于承擔本身責任、充分享受自身權利和有效發揮自身優勢。只有在政府引導下構建多元主體協同參與機制，使各服務實踐主體共同參與、協調配合，公共文化服務建設才得以在人民群眾文化生活中有聲有色，其承載的價值才能被不斷挖掘展現。

2 現代公共文化服務體系協同參與機制的理論依據

2.1 基于公共文化服務的概念和內涵分析

公共文化服務在不同的國家和不同的歷史時期都有著自身的內涵和特征，《中華人民共和國公共文化服務保障法》（以下簡稱《保障法》）對公共文化服務的概念界定為：由政府主導、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為目的而提供文化產品、文化設施、文化活動以及其他相關服務的總稱[1]。由此表述可以看出，公共文化服務的實踐過程既是由政府進行主導推進的過程，又是由多元社會力量參與跟進的過程，其概念自身就蘊含了公共文化服務是多元主體協同參與的運作機制。本處的協同參與就是以政府為主導核心，各相關文化機構和社會力量有效地、有序地參與公共文化服務的運作過程，其根本目標是通過公共文化服務體系中的各內部要素間協同配合，共同實現公共文化服務供給能力的最大化、供給效率的最優化。

2.2 基于協同理論分析

“協同”的概念是在1971年由德國著名的物理學家Hermann Haken 提出的，并在1976年創立了協同理論。協同理論通常研究的內容是在復雜系統運作過程中怎樣通過系統內部要素及子系統間的協調配合、相互作用，實現整個系統性能的全面發展和提升[2]。協同過程是一種漸進發展的過程，它形成的是一種良性循環態勢。在系統運行過程中，各子系統及要素要密切配合、協調合作，共同促進系統性能優化和提高。協同機理中的各子系統及要素間不是簡單的合作，而是若干子系統及要素要面向整體、內生性的綜合同步發展，通過這種子系統及要素間的協同運作關系，系統功能得以最大化地發揮。

公共文化服務的協同參與機制理論來源于將協同論的理念應用到公共服務研究過程中，公共文化服務體系可以看作是一個復雜的運行系統，各參與主體是系統中的各構成要素，通過各主體的協同運作實現公共文化服務效能的最大化發揮。從學理上解釋，公共文化服務協同參與是自然科學中的協同理論與社會科學中的管理理論的相互整合與交叉結合的產物。究其根本，協同參與主要包括主體的多元化、系統中各主體間的整合協調。結合公共文化服務來闡釋，協同參與就是為了實現公共文化服務效能最大化的目的，在政府主導下，通過文化企業、公民個人及社會組織等多元主體協同運作、相互合作、共同實踐的公共文化服務過程的總和。

3 現代公共文化服務體系協同參與機制的主體構成

要切實落實《保障法》，實現全面提升公共文化服務水平的根本目標，厘定公共文化服務體系中的協同參與主體是根本前提。從系統論視角來分析，我國現代公共文化服務體系中的參與主體數量眾多，但基于《保障法》的規范來劃分，公共文化服務的主體主要由政府、文化服務組織和公民個人三部分構成。

3.1 政府是政策制度的制定者和服務實踐的主導者

公共事業建設是政府的一項重要職責，而公共文化建設是公共事業建設的重要內容之一，因此，公共文化服務體系建設是政府的職責所在。政府既是公共文化服務體系的核心主體，也是公共文化服務政策制度的制定者和服務實踐的主導者。政府基于核心主體身份，在推動公共文化服務良性發展中扮演著主要角色，發揮著關鍵的作用。在政策制度制定層面，政府應制定公共文化服務相關大政方針和法律法規，這樣才能為現代公共文化服務保駕護航；在居民生活層面，滿足居民精神文化需求，為構建國家認同積淀群眾基礎。政府應通過各種渠道充分了解居民的實際精神文化生活需求，在此基礎上通過多元主體提供優質的文化產品與服務，從而推動現代公共文化服務體系建設的可持續發展。

政府作為公共文化服務的管理者和提供者，要重點做好以下幾個方面的工作：①建立現代公共文化服務政策的支持體系。公共文化服務體系建設關鍵要有正確的政策支持，各級政府一方面要堅持貫徹和落實國家的相關政策，另一方面需要對本地的現狀進行分析，制定符合本地實情的公共文化服務政策制度。尤其是要重視公共文化發展的財政保障、投資融資、文化資源管理、優秀文化產品扶持、公益事業單位稅收減免等政策的制定工作[3]。②建立和完善公共文化服務方面的法律體系。法律法規是公共文化服務體系建設的有力保障，在法律法規建設方面，政府應建立健全公共文化事務、文化行為規范、市場監管、合理供給等方面的法律體系，將公共文化服務管理與體系建設納入到法制化軌道。以法律制度推進公共文化服務體系多元協同參與機制建設，確立靈活多樣的文化服務供給形式，以法律的形式明確文化服務各參與主體的權、責、利，充分調動各參與主體的積極性與主動性，推動公共文化服務良性發展。③制定公共文化發展規劃。制定公共文化建設目標和發展規劃是構建現代公共文化服務體系不可或缺的環節。各級政府在制定本地區社會發展規劃時應把公共文化發展規劃作為重要內容納入總體規劃之中，充分明確公共文化發展的任務、目標和要求，做到公共文化服務建設有的放矢。

3.2 文化服務組織是產品和服務的提供者

文化服務組織指以提高居民的文化生活水平為目標，能提供公共文化產品與服務的所有單位和機構的總稱，在我國現階段文化服務組織主要包括公益性文化事業機構、文化企業和文化類社會組織。

文化服務組織是現代公共文化服務體系的重要主體。政府推動公共文化服務建設的重要目的之一是希望通過公共文化服務在文化生活中引起居民的共鳴，從而增強國家對公眾文化的引導力。然而，隨著居民文化取向和價值利益訴求的日益多元化，單單依靠政府行政部門組織文化資源來吸引群眾的關注力與調動群眾的積極性明顯不足。在此狀況下，政府需要鼓勵和支持一些公益性文化組織作為政府與居民之間的橋梁參與到公共文化建設中來，或者將一些公共文化職能讓渡給專門從事文化建設的文化企業或社會組織，甚至購買它們的公共文化服務，試圖利用這些措施來提升公共文化服務效能。公共文化服務組織應堅持“服務為民”的宗旨，一切從人民群眾文化需求的實際出發，提供群眾喜聞樂見、健康積極、形式多樣的公共文化產品或服務。同時，公共文化服務組織還要充當政府與居民間的溝通橋梁和粘合劑，加強與居民的思想溝通和情感交流，充分了解居民在文化生活中最迫切、最喜愛、價值取向健康的文化需求，力求做居民最愿傾訴心聲的知心朋友，并準確、及時地向政府部門反饋居民的心聲[4]136。文化服務組織還應積極幫助政府向居民作政策制度宣傳和工作解釋，協助政府積極動員居民參與到公共文化生活之中，并發動更多的社會資源參與公共文化服務實踐，促進公共文化服務健康良性發展。

3.3 居民是公共文化服務的反饋者和受益者

公共文化服務開展的最終歸宿是滿足居民的精神文化需求，公共文化服務開展的主要目的是提高居民的文化生活品質，這就決定了作為公共文化服務對象的居民是公共文化服務的直接受益者，所以居民是公共文化服務體系的基本主體。公共文化服務的對象是居民，居民也是公共文化服務的最大消費者，居民不僅是圖書館、文化館、博物館、科技館和紀念館等公益性文化場所的經常性參與者，也是電影院、書店、戲劇院等經營性文化場所的消費者，所以居民是公共文化服務建議和意見的反饋者。只有按照居民的文化需求提供相應的文化服務，公共文化服務才有活力、才能栩栩如生。公共文化服務的發展活力依賴于居民主動地、理性地向制定政策者－政府和服務提供者－文化服務組織反饋其真實的文化需求和體驗感受，為政府政策制定、文化產品生產方向和服務方式調整決策提供準確依據[4]135。

4 現代公共文化服務體系協同參與機制的運行模式

多元主體協同參與既是現代公共文化服務體系建設的內在訴求，也是提升公共文化服務效能的現實需要。政府、文化服務組織、居民只有通過多種模式展開協作，供給深受群眾喜愛的、價值取向健康的、多樣化的公共文化產品與服務，才能有效提升居民的公共文化生活品質，為構建國家認同積淀群眾基礎。作為公共文化治理的各級政府應充分發揮自身的主觀能動性，既要鼓勵和動員其他主體積極參與、緊密協作，又要根據服務對象的意見反饋做好改進和完善工作，由此形成我國現代公共文化服務體系協同參與的運作模型，具體如圖1所示。

協同參與機制的運行模式根據主體協作和服務提供方式的不同可分為：政府主導下的購買服務模式、政府推動下的交流合作模式、政府引導下的個體供給模式。

圖1 現代公共文化服務體系協同參與的運作模型

4.1 政府主導下的購買服務模式

政府購買公共文化服務指為了提高財政資金的使用效率和公共文化服務質量，政府按照一定的程序和方式把部分公共文化事務交給具備條件的事業單位和社會力量承擔運營，并依據合同支付費用，以滿足公眾文化生活的個性化和多元化需求。政府購買公共文化服務需要理解以下幾點：①政府購買公共文化服務的責任主體不是一級政府，而是各級人民政府。②政府購買公共文化服務的客體是文化企業或文化類社會組織。③公共文化服務不是私人服務。政府購買的公共文化服務一般指政府機構為社會購買的公共文化服務，此類服務的服務對象是公眾。政府購買的公共文化服務需要接受人民群眾的監督，通過公共文化服務平臺現狀調查和人民群眾的信息反饋對這些機構的服務質量進行績效評估，由此形成了公共文化服務購買模式的“政府采購、合同管理、績效評價、信息公開”的操作管理方法[5]75。

4.2 政府推動下的交流合作模式

協同論將系統內部各要素由無序轉化為有序的組織序化過程看作是系統自身穩態發展的前提條件，它強調通過要素間協同運作為系統功能提升的內在驅動力。以協同理論的序化過程來看公共文化服務體系中的各參與主體的協作機制，各級政府作為公共文化服務的核心主體在發揮其主導作用的同時，還應該著力做好作為公共文化服務具體要素的其他參與主體的協同運作的推動工作，這是公共文化服務整體效能得以提升的重要環節。從公共文化服務實踐層面來看，無論是文化事業機構還是文化類社會組織在公共文化服務供給方面各有所長、不可或缺，但在具體公共文化服務運作過程中，這些機構往往從自身服務對象、目標追求和發展模式考慮而缺乏最優化的協同動力和能力，這顯然不利于現代公共文化服務體系的各主體協同運作。解決這一問題的關鍵在于作為核心主體的政府外在推動力，在強化各參與主體間互動交流中實現合作。多元主體在現代公共文化體系建設中若要實現順暢地交流合作還需做好以下幾個方面的工作：①各級政府需要搭建公共文化服務平臺為各參與主體提供互動交流的載體，借助于此服務平臺各主體間能夠進行有效的信息互通，為各主體的合作提供便利。②政府需要制定靈活的文化市場相關管理制度和出臺相關的優惠政策以激發市場調節功能，在調動多元主體積極參與公共文化服務的基礎上，不斷拓寬服務渠道，促使文化企業、文化事業機構與文化類社會組織在公共文化產品與服務供給中尋求合作良機、實現共贏。③以政府為主導成立公共文化服務聯盟組織。該聯盟組織承擔多元主體間的目標規劃、利益分配和矛盾協調等任務。公共文化服務聯盟是多元合作的紐帶，能夠推動各服務主體積極合作，為群眾提供多種多樣的文化產品和服務。公共文化合作交流模式能夠推動各主體發揮自身優勢實現協同運作，確保現代公共文化服務體系內部各參與主體的公共性、靈活性及專業性得以最大化的協同發揮。

4.3 政府引導下的個體供給模式

協同論認為系統得以穩態最優化運行，各要素的協同配合是重要內因，而個體是組成要素的基本單位，個體間的運行狀態是決定要素基本性能的根本保障，從而間接影響著系統整體性能的發揮。以這種理論思想分析，要使現代公共文化服務體系高效有序運作，各級政府除了科學地整合公共文化服務各要素外，還應對構成要素的個體參與做好管理和引導工作。從公共文化服務主體輸入環節來看，《保障法》提出的“引導和支持公民、法人和其他組織參與公共文化服務”，說明公民、法人和其他組織是獨立或潛在的公共文化服務參與主體，各級政府應把引導個體有序參與公共文化服務放到突出位置。

公民個體供給模式是民間力量參與公共文化服務的基本形式，公民個體供給模式的最大優勢在于提供的產品與服務更具有針對性、更符合群眾的胃口，因為公民個體更了解群眾真實的文化需求。在個體供給模式中，各級政府既要為公民個體自主參與公共文化服務提供有效幫助，對公民個體提供的產品與服務要進行適當地引導和規劃，又要對個體供給服務的健康性和質量進行把關，還要積極做好相關信息反饋的收集工作，為個體文化服務供給創造良好的外部環境，也就是說，政府不直接參與多元主體的行為過程，而是引導多元主體有序協調運作，推進現代公共文化服務體系整體效能最優化和最大化發揮。

5 現代公共文化服務體系協同參與的機制路徑

5.1 建立多元協同參與的法律法規體系

法律是公共文化服務體系順利運行的基本保障，為了使公共文化服務多元協同參與機制的規范運行，必須充分重視公共文化服務多元協同參與的相關法律制度的建立和完善工作，明確各參與主體的地位、作用和職責。政府只有利用規范合理的公共文化服務相關法律法規，才能引導各參與主體合理合法地參與公共文化服務，并實現在產品與服務供給中各主體協同運作、協調配合，形成多元共治的可持續發展的公共文化服務局面[6]42。根據法律法規體系的構建明確多元主體在交流合作中權責與分工，基于法律法規厘定多元主體的職能邊界，解決主體間的權益沖突。在引導社會力量等參與公共文化服務建設政策方面，政府應出臺引導性與鼓勵性政策，有效保障其他主體參與公共文化服務路徑順暢，通過提供資金支持、激勵措施等方法鼓勵文化企業、社會資本、文化組織及公民個人積極參與、協同配合，實現公共文化服務協同運行效能的最大化發揮。

5.2 構建現代公共文化服務體系的目標引導機制與任務分解機制

協同論強調參與系統運行的要素及子系統的協同配合性能，各要素及子系統都具有本身運行目標和功能任務，這樣在系統運行中才能分工明確、通力協作，實現系統效能的最大化。以此機理來分析公共文化服務的協同參與機制，各級政府在推進多元主體協同參與公共文化服務過程中，必須打破傳統的“一手包辦”的思想，構建現代公共文化服務體系的目標引導機制和任務分解機制，使現代公共文化服務體系中各參與主體的目標任務明晰、協同合作運行。

構建目標引導機制可以提高多元協同參與主體的積極性。目標引導機制是各級政府基于各參與主體自身屬性促使公共文化服務目標的具體化和明確化而制定的，以克服多元主體在參與公共文化服務過程中的無序、懶散和互相推諉的狀態。因此，在設定目標時，要引導多元主體在滿足公民基本文化需求的基礎上構建自身具體的目標體系，盡最大努力地提升公共文化服務的目標驅動力。在目標實踐上，引導多元主體明確自身的使命和責任，結合自身職能開展具體工作，確保其自身公共文化服務按照既定的方向進行。

構建任務分解機制可以提升多元主體協同參與的實效性。任務分解機制是各級政府基于各參與主體功能特征將任務進行具體化的分配過程。在現代公共文化服務體系實施過程中，如果不能將任務分解到位、責任落實到各參與主體，則協同運行的實效必定達不到期望值。為了促進現代公共文化服務體系協同參與的整體效能最大發揮，各級政府在明確目標任務時，還須對各參與主體的具體任務進一步細分，制定各主體的相應的分解任務，并通過監督機制推動其在實踐中落實執行。

5.3 建立和健全多元協同參與的監督反饋機制

系統論認為，系統的可持續發展需要其內部要素的不斷自我優化與自我完善。同樣，公共文化服務協同生態系統的可持續發展也需要其系統內的多元主體的不斷自我完善、優化與發展，而構建完備的監督反饋機制是系統內各主體發現自身存在問題的關鍵，也是提升公共文化服務協同治理整體性能的必備條件。

構建多元參與的監督機制需要從內部監督和外部監督兩個方面做起，一是建立以政府為主的內部監督機制，二是建立以社會力量為主的外部監督機制。在內部監督層面，充分發揮審計單位、監察機構等部門的監督職能，在監督過程中發現問題及時糾正；另外，建議成立專門的綜合文化監督部門，該部門負責監督所有的公共文化服務與活動，從而解決政府內部監督的多頭監督、職責交叉、互相推諉等問題。在外部監督層面接受整個社會監督，將公共文化服務監督職能賦予全社會，組成由社會團體、文化企業和公民個人等組成的監督體系進行公共文化活動監督[6]43。總之，通過由內部監督協同外部監督共同構成公共文化服務的監督體系，實現在公共文化系統運行過程中多元主體的互相監督和不斷完善，促使多元參與的公共文化協同機制高效運行。

為了及時掌握公共文化供給產品與服務質量存在的問題，應構建公共文化服務的信息聯通反饋機制。在縱向層面，要構建“政府-多元主體-公眾”信息聯通反饋機制和信息溝通渠道。為此，各級政府要加大公共文化服務的信息公開力度，確保參與主體與公眾及時了解政府的相關政策。同時也要構建自下而上的信息反饋機制，將人民群眾的信息訴求及時反映給服務主體及政府部門，確保公共文化服務體系外部信息反饋環境通暢。在橫向層面，要構建各參與主體間的信息聯通機制，為此，政府需要搭建多元主體間、多元主體與公眾的信息互動平臺，為參與主體之間、主體與公眾之間信息交流提供便利。總之，通過構建信息反饋機制，實現公共文化服務的多元參與主體的信息溝通通暢，保障公共文化供給產品與服務深得人心，推進公共文化服務事業良性發展。

5.4 構建多元協同參與的績效評估機制

構建多元參與的績效評估機制是保障現代公共文化服務體系有序運行的必要條件，合理有效的績效評估機制能夠激勵參與主體從事公共文化服務的積極性，激發其創新力，使參與主體想方設法盡其所能為群眾做好文化服務工作。通過制定評估指標和評估細則對政府、文化組織、社會組織及公民個人在公共文化服務中的產品質量與服務效能進行評估。在評估體系的組成上，也可吸納第三方專業評估機構參與，確保評估過程與評估結果的公開、公正和公平。最后，根據評估結果對各參與主體進行獎懲，提高參與主體從事公共文化服務的積極性。多元參與的績效評估機制不僅能有效督促各主體積極地從事公共文化服務活動，而且有利于避免多元主體在提供服務中偏離文化方向，保證現代公共文化服務體系的健康良性發展。

6 結語

公共文化服務體系建設是公共文化建設的重要環節，起著十分重要的作用。現代公共文化服務體系建設強調多元主體協同參與，共同承擔系統的運營，特別是在全面建成小康社會的關鍵階段，積極推進公共文化服務多元主體協同參與更是當務之急。現代公共文化服務協同參與機制的最大優勢在于能有效發揮各級政府的主導作用，能充分調動文化企業、社會組織和公民個人等主體參與的積極性和創造力，最終實現公共文化服務的協同供給與優勢互補。因此，在現代公共文化服務體系構建中應重視協同參與機制的作用和力量，充分發揮作為核心主體的政府主導作用，明確其他各參與主體的功能、角色和利益分配，確保在服務過程中各主體能夠合理分工、協調配合、有序競爭、互惠共贏，促進公共文化服務的健康協調發展，確保公共文化服務體系整體效能的最大化。