對(duì)道路交通事故認(rèn)定書(shū)性質(zhì)的再認(rèn)識(shí)

姜永文

2011年5月，最高人民法院發(fā)布的《人民法院工作年度報(bào)告（2010年）》指出，2010年各級(jí)人民法院共審結(jié)道路交通事故賠償案件607 985件，同比上升32.41%。在道路交通事故賠償案件迅速上升的背景下，有必要對(duì)于當(dāng)事人是否承擔(dān)民事賠償責(zé)任、接受行政處罰和被追究刑事責(zé)任具有十分重要的影響的道路交通事故認(rèn)定書(shū)的性質(zhì)作進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)。

一 道路交通事故認(rèn)定書(shū)的名稱變遷

1991年9月22日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《道路交通事故處理辦法》。依據(jù)該《辦法》，交警部門(mén)在處理交通事故時(shí)，向當(dāng)事人出具“交通事故責(zé)任認(rèn)定書(shū)”。2004年5月1日開(kāi)始實(shí)施的《道路交通安全法》第七十三條明確規(guī)定，交警部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)制作“交通事故認(rèn)定書(shū)”，對(duì)文書(shū)名稱進(jìn)行了變更，刪除了“責(zé)任”二字。2008年8月17日，公安部發(fā)布《道路交通事故處理程序規(guī)定》，該規(guī)定第四十七條將“交通事故認(rèn)定書(shū)”更名為“道路交通事故認(rèn)定書(shū)”，增加了“道路”二字。事故認(rèn)定書(shū)名稱的第一次變更，立法者主要是想淡化交警部門(mén)的責(zé)任劃分職能，突出交警部門(mén)對(duì)事故客觀事實(shí)的認(rèn)定作用；第二次變更，公安部明確界定了事故認(rèn)定書(shū)的適用范圍，文字上更加嚴(yán)謹(jǐn)。

二 關(guān)于道路交通事故認(rèn)定書(shū)性質(zhì)的兩種觀點(diǎn)

1.證據(jù)說(shuō)

證據(jù)說(shuō)認(rèn)為事故認(rèn)定書(shū)只是處理交通事故的證據(jù)。證據(jù)說(shuō)的法律依據(jù)是《道路交通安全法》第七十三條。該條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)交通事故現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗(yàn)、鑒定結(jié)論，及時(shí)制作交通事故認(rèn)定書(shū)，作為處理交通事故的證據(jù)。交通事故認(rèn)定書(shū)應(yīng)當(dāng)載明交通事故的基本事實(shí)、成因和當(dāng)事人的責(zé)任，并送達(dá)當(dāng)事人。”

對(duì)事故認(rèn)定書(shū)究竟屬于何種證據(jù)，又分為三種看法。第一種看法是事故認(rèn)定書(shū)屬于證據(jù)種類中的鑒定結(jié)論，其依據(jù)是2000年公安部下發(fā)的《關(guān)于地方政府法制機(jī)構(gòu)可否受理對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定的復(fù)議申請(qǐng)的批復(fù)》（公復(fù)字[2000]1號(hào)），該《批復(fù)》認(rèn)為“交通事故責(zé)任認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)在查明交通事故事實(shí)后，根據(jù)當(dāng)事人的違章行為與交通事故之間的因果關(guān)系，以及違章行為在交通事故中的作用所作的鑒定結(jié)論。”第二種看法是事故認(rèn)定書(shū)屬于證據(jù)種類中的公文書(shū)證，根據(jù)交通事故認(rèn)定書(shū)所載明的內(nèi)容，顯示其具有書(shū)證的特性，因由公安機(jī)關(guān)制作，故應(yīng)為公文書(shū)證，具有較高的證明效力。第三種看法是沒(méi)有必要將事故認(rèn)定書(shū)歸入現(xiàn)有證據(jù)種類的任何一類，只需明確事故認(rèn)定書(shū)屬于證據(jù)即可。

2.行政行為說(shuō)

行政行為說(shuō)認(rèn)為事故認(rèn)定是交警部門(mén)依照職權(quán)作出的具體行政行為。交通事故發(fā)生后，交警部門(mén)必須對(duì)事故作出認(rèn)定，不需要當(dāng)事人提出申請(qǐng)，這是交警部門(mén)的法定職責(zé)。如果交警部門(mén)不履行該項(xiàng)職責(zé)，即是行政不作為。責(zé)任認(rèn)定是當(dāng)事人承擔(dān)民事、行政、刑事責(zé)任的基礎(chǔ)，直接影響著當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)。當(dāng)事人對(duì)責(zé)任認(rèn)定不服的，有權(quán)提起行政訴訟以維護(hù)自身權(quán)益。

三 筆者觀點(diǎn)：道路交通事故認(rèn)定是不可訴行政行為

2005年1月5日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)法工辦復(fù)字〔2005〕1號(hào)《關(guān)于交通事故責(zé)任認(rèn)定行為是否屬于具體行政行為，可否納入行政訴訟受案范圍的意見(jiàn)》指出，“根據(jù)道路交通安全法第七十三條的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)制作的交通事故認(rèn)定書(shū)，作為處理交通事故案件的證據(jù)使用。因此，交通事故責(zé)任認(rèn)定行為不屬于具體行政行為，不能向人民法院提起行政訴訟。如果當(dāng)事人對(duì)交通事故認(rèn)定書(shū)牽連的民事賠償不服的，可以向人民法院提起民事訴訟”。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，該《意見(jiàn)》屬于立法解釋，具有權(quán)威性。但筆者認(rèn)為，全國(guó)人大法工委關(guān)于“交通事故責(zé)任認(rèn)定行為不屬于具體行政行為”的意見(jiàn)值得商榷。

事故認(rèn)定書(shū)是處理交通事故的證據(jù)，已為《道交法》第七十三條明確規(guī)定，這一點(diǎn)勿庸置疑。但是，我們不能因?yàn)槭鹿收J(rèn)定書(shū)是證據(jù)而認(rèn)定交警部門(mén)做出事故認(rèn)定的行為不是行政行為。證據(jù)和行政行為之間不是非此即彼的關(guān)系，二者完全可以同時(shí)存在。比如房屋所有權(quán)證書(shū)在房屋權(quán)屬糾紛中是證據(jù)，房屋管理部門(mén)向所有權(quán)人頒發(fā)房產(chǎn)證的行為屬于行政行為，二者之間并不矛盾。要弄清楚交通事故認(rèn)定是否屬于行政行為，首先要弄清楚什么是行政行為，行政行為又有什么具體分類。行政行為是指具有公共行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員行使行政職權(quán)而做出的對(duì)外直接產(chǎn)生法律后果的行為。根據(jù)對(duì)象是否特定和是否可以反復(fù)適用的標(biāo)準(zhǔn)，行政行為分為具體行政行為和抽象行政為。具體行政行為又被分為行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政確認(rèn)等種類。行政確認(rèn)是行政主體對(duì)行政相對(duì)人的法律關(guān)系或有關(guān)法律事實(shí)予以確定、證明、澄清等。通過(guò)對(duì)行政行為和行政確認(rèn)這個(gè)概念的分析，我們可以認(rèn)定：交警部門(mén)依職權(quán)作出的事故認(rèn)定行為屬于行政確認(rèn)，屬于具體行政行為的一種。我國(guó)《行政訴訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！薄缎姓V訟法》第十一條規(guī)定了八種可訴具體行政行為，其中第八項(xiàng)是“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的”具體行政行為。從上述兩條規(guī)定看，交通事故認(rèn)定是具體行政行為——行政確認(rèn)的一種行為，行政相對(duì)人認(rèn)為交通事故認(rèn)定侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的可以提起行政訴訟。

綜上所述，筆者認(rèn)為，交通事故認(rèn)定書(shū)是處理交通事故的證據(jù)，交警部門(mén)對(duì)交通事故的認(rèn)定屬于行政確認(rèn)行為，相關(guān)立法機(jī)構(gòu)基于現(xiàn)實(shí)考慮，不允許交通事故當(dāng)事人就交通事故認(rèn)定行為提起行政訴訟，但交通事故當(dāng)事人可以要求人民法院在審理民事賠償、行政處罰、刑事案件時(shí)，對(duì)交通事故認(rèn)定書(shū)進(jìn)行審查。