基于“國家公園體制”下我國國家公園建設(shè)經(jīng)驗

賈永花

摘 要： 在研究國家公園體制頂層設(shè)計文件的基礎(chǔ)上，借鑒國外國家公園保護管理制度經(jīng)驗，結(jié)合我國國家公園保護的實際需要和發(fā)展階段，并根據(jù)中國現(xiàn)有國情及實際情況，對存在的問題提出重點解決策略，以更好的推動國家公園的發(fā)展及國家公園體制的建設(shè)。

關(guān)鍵詞： 國家公園;自然保護地;建設(shè)模式

【中圖分類號】S759 【文獻標識碼】A 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.25.032

引言：在全球大背景下，國家公園在全球廣受歡迎與認可。自人類進入文明社會以來，為了自身生存和發(fā)展的需要，無時無刻不在破壞著生態(tài)環(huán)境，伴隨著科學(xué)技術(shù)的進步及社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，人類向大自然進軍的步伐越來越快。

1 國家公園的概述

1.1 定義。

“國家公園”這一概念最早是由美國藝術(shù)學(xué)家喬治·卡特琳提出來的。1841年，“建立一個人與野獸和諧相處的國家的大公園”的想法被提出。1872 年美國黃石國家公園設(shè)立以后，各國便開始探索國家公園的建設(shè)。我國國家公園建設(shè)起步較晚，通過參照國外有關(guān)國家公園的定義，在世界自然保護聯(lián)盟（ IUCN） 提出國家公園管理目標的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國特有的國情及發(fā)展狀況，對國家公園下這樣的定義： 國家公園是由國家政府設(shè)立和管理的保護區(qū)，旨在保護具有代表性的生物多樣性、景觀和歷史遺產(chǎn)，提供與環(huán)境兼容的科研、教育、休閑、旅游、社區(qū)發(fā)展等功能的特定區(qū)域，應(yīng)充分體現(xiàn)其國家性、保護性、公益性、共享性、綠色性。

1.2 國家公園的特征。

國家公園本質(zhì)上是保護地的一種[4]，在結(jié)合中國現(xiàn)有保護地已有實踐，對國家公園本著特征做以下概括[5]：

（1）國家性。

（2）生態(tài)系統(tǒng)的完整性;

（3）公益性;

（4）功能復(fù)合性。

1.3 國家公園的功能。

（1）保護功能;

（2）科研功能;

（3）教育功能;

（4）游憩功能;

（5）社區(qū)發(fā)展功能。

2 我國國家公園發(fā)展階段

2.1 理念借鑒階段。

早在 20 世紀 80 年代，我國就對國家公園建設(shè)進行了初步探索，并設(shè)立了一批國家級風(fēng)景名勝區(qū)，但在管理體制上，只是根據(jù)相關(guān)會議及國外實地考察情況相應(yīng)地借鑒了國家公園做法和理念，并未有進一步的探究。從1956年到1995年，是我國國家公園理念借鑒階段[7]。

2.2 理念引入和地方探索階段。

從1996年到2012年，是國家公園理念引入和地方探索階段。云南省首開國家公園建設(shè)先河，1996年開始基于國家公園建設(shè)的新型保護地模式的探索研究，2006年建立了我國大陸首個國家公園——云南香格里拉普達措國家公園。從1996年到2012年，特別是2000年以來，關(guān)于國家公園的研究逐漸增加，研究內(nèi)容不僅包括了對國外經(jīng)驗的借鑒，還結(jié)合了一些探索實踐，從宏觀上思考了我國國家公園的發(fā)展方向，提出了具體的建設(shè)路徑和建議。

2.3 推進發(fā)展階段。

從2013年至今，為國家公園的國家推進發(fā)展階段。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立國家公園體制。在經(jīng)歷了各部門各自解讀的“盲人摸象”時期之后，2015年國家發(fā)展和改革委等13部委聯(lián)合印發(fā)了《建立國家公園體制試點方案》，開啟了“摸著石頭過河”的國家公園體制試點。

3 建議及策略

3.1 建立健全法律體系。

對于國家公園來說，一部完整的法律和一個健全的法律體系是一切行動的指南和保障[12]。

首先應(yīng)該積極推進國家對國家公園立法工作的進行，盡快擬定推出《國家公園法》，在《國家公園法》中應(yīng)包括幾大核心內(nèi)容[13]：（1）國家公園為何而建。（2）國家公園選定法則及其法律地位。（3）完善的國家公園管理法則。（4）國家公園內(nèi)的完全禁止性行為及處罰法則。（5）國家公園開發(fā)法則等核心內(nèi)容。其次擬定起草相關(guān)的授權(quán)法、專門法，規(guī)定相關(guān)部門職責(zé)，授權(quán)相關(guān)部門。

3.2 加大資金投入和加強監(jiān)管。

中央財政投入少，預(yù)算不足，是資金不足的主要原因[14]。解決這一問題，在中央方面，增加每年對國家公園的預(yù)算和投資金額。但一定要注意適當，即投入資金即可滿足國家公園管理及保護的需求，又不會產(chǎn)生過多剩余，以免導(dǎo)致過多的鋪張浪費等其他不良現(xiàn)象。建議建立獎勵機制，根據(jù)各國家公園對生態(tài)和資源的保護能力及貢獻，進行獎勵補償。

3.3 健全生態(tài)補償機制。

根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014修訂）第三十一條規(guī)定：國家建立、健全生態(tài)保護補償制度，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當落實生態(tài)保護補償資金，確保其用于生態(tài)保護補償。生態(tài)補償制度是處理保護與居民利益之間關(guān)系的有效手段，也是處理國家公園內(nèi)土地權(quán)屬關(guān)系的有效方法。但因為地方與地方之間的差異，在保證生態(tài)補償?shù)幕A(chǔ)上，補償?shù)木唧w做法要以當?shù)貙嶋H情況來實施。

參考文獻

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