新時代政府公共關系：視域、問題與對策

2020-09-27 23:04:30張志海

黨政論壇 2020年9期

張志海

[摘要]新時代政府公共關系需要強化政府工作人員的公共關系意識、優化政府公共關系職責體系、理順政府與公眾關系、構建“雙向互動傳播”運行模式、加強政府公共關系風險防范與治理現代化。

[關鍵詞]國家治理;政府公共關系;實踐路徑

進入新時代，人民的需求與期盼更加多元化了，正如習近平總書記指出的，“人民期盼有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境、更豐富的精神文化生活”。這對政府公共關系提出了新的要求，因為“面對人民群眾日益多樣和個性化的物質文化需求，我們不了解、不熟悉、不適應的方面有很多，必須加快學習新知識，掌握新本領”①。政府公共關系就是要處理好在不同的發展時期，存在著階段性的共同需求，但是又屬于不同類型公眾的關系。可以說，政府公共關系作為調節國家與社會關系、保持社會穩定、化解重大風險的“軟實力”作用不可替代，功能不可缺位，且新時代還提出了新的、更高的要求，即政府公共關系的職能必須得到強化，政府公共關系的水平和能力必須不斷優化。

一、新時代政府公共關系的新視域

政府公共關系是公共關系（也稱“公眾關系”）在政府工作中的具體運用，它是以特定的經濟、政治條件和環境為依托，致力于提高行政效率和社會效益，運用各種傳播和溝通手段與公眾保持相互理解、信任、合作的持久關系，以期提高政府的美譽度，塑造良好的政府形象，爭取公眾對政府工作的理解、支持的一種行政管理職能。進入新時代，政府公共關系作為政府在公共治理中產生的一種特殊行為，必然受到當前政治、經濟、科技、社會等的深刻影響。

1.國家治理的視域：政府公共關系要與國家治理體系和治理能力現代化相適應

黨的十九屆四中全會提出，“順應時代潮流，適應我國社會主要矛盾變化，統攬偉大斗爭、偉大工程、偉大事業、偉大夢想，不斷滿足人民對美好生活新期待，戰勝前進道路上的各種風險挑戰，必須在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化上下更大功夫”。把“國家治理體系和治理能力現代化”作為全黨的一項重大戰略任務，對于新時代社會主義事業來說，具有重大而深遠的理論與現實意義。

從學理角度看，對于國家和社會公共事務的目標而言，統治往往是通過統治者的命令來實現的，管理由偏重公權力主體以法律的權威來實現，而治理則強調通過自組織的網絡、以多種模式來實現。相較于統治和管理的自上而下的權力運行模式，治理的權力運行多是平行的（甚至有自下而上的運行），并且治理也涉及更大的公共領域范圍②。治理的特征表現為：既不是規則體系，也不是行動，而是過程;建立在調節，而不是支配上;同時涉及公共和私人行為體;不是正式制度，但依賴持續互動③。可見國家治理的獨特性在于：它突顯了國家政權的管理者向國家政權的所有者負責;它強調國家政權的所有者、管理者和利益相關者等多元行動者與政府、市場、社會等合作治理的模式;它把提升人民的公共利益與維持國家的公共秩序放在同等重要的地位，而增進人民利益和維護國家秩序的能力就是國家治理能力的主要表現④。

國家治理意味著國家公共事務的治理主體是多元的，政府需要與其他非政府的治理主體形成平等的、協商式的合作模式，治理方式上也更偏重基于政府與公眾之間互動的調節手段與行為模式，政府角色與行為需要適應國家治理理念，因此，作為承擔溝通與傳播職能的政府公共關系有了更大的平臺與用武之地，政府公共關系體系和能力客觀上要與國家治理體系和治理能力現代化相調適、相匹配。

2.行政改革的視域：深化“放管服”改革更需要良好的政府形象和公眾關系

“放管服”是行政管理體制方面的重大改革。2015年5月12日，李克強總理在電視電話會議上首次提出“簡政放權、放管結合、優化服務協同推進，即‘放管服三管齊下”。2018年李克強又提出推動“放管服”的“六個一”：“企業開辦時間再減一半、項目審批時間再砍一半、政務服務一網開通、企業和群眾辦事力爭只進一扇門、最多跑一次、凡事沒有法律法規依據的證明一律取消。”⑤2019年6月25日，國務院召開了全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議，李克強指出“要堅定不移推進改革開放，把‘放管服改革、優化營商環境作為促進‘六穩的重要舉措”。李克強還要求，“政府管理和服務要行‘簡約之道，程序、要件等都要刪繁就簡、便民利企”“打造全國政務服務‘一張網，在更大范圍內實現‘一網通辦、異地可辦”⑥。“放管服”行政改革其實就是政府通過“自我革命”主動調節改善與居民、企業的關系。

為群眾服務是政府的本分，要把能否做到企業和群眾“辦事不求人”作為“放管服”改革成效的一個“試金石”，把便利化程度作為企業群眾感受改革成果最直接的晴雨表⑦。“放管服”改革充分體現了“以人民為中心”的宗旨，各地的改革，如上海“一網通辦”、浙江省“最多跑一次”、江蘇省“不見面審批”，不僅僅是政務服務模式的變革、營商環境的升級，更是政府公共關系的政策依據，“放管服”改革落實到位的結果也將體現在良好政府形象和公眾關系的塑造和形成上。

3.媒體融合的視域：信息技術發展推動政府公共傳播的變革與創新

信息技術突飛猛進也使人類進入公共治理時代，互聯網和大數據技術首先引起政府的內部治理結構重組，也直接影響到政府與外部社會的關系，更使政府與社會的溝通工具——傳媒發生了重大的變革⑧。2014年，中央正式發布《關于推動傳統媒體和新興媒體融合發展的指導意見》，這是關于加快媒體融合發展的頂層設計和制度安排，標志媒體融合進入國家戰略。幾年來，在中央政策指導和相關部門推動下，從中央媒體到地方媒體，從通訊社、報紙、廣播電臺電視臺等傳統媒體到微博、微信、互聯網門戶網站、重點新聞網站等新興媒體，中國傳媒業融合發展浪潮“澎湃”，成效顯著。

2019年1月25日，習近平總書記在中共中央政治局第十二次集體學習時強調，“推動媒體融合發展、建設全媒體成為我們面臨的一項緊迫課題”。媒體傳播是政府公共關系的重要因素。傳統的政府公共關系主要信賴傳統媒體，即報紙、廣播、電視來進行，但是隨著信息技術的迅猛發展、互聯網的異軍突起，對傳統的“單向度”的公關模式提出了挑戰。特別是在媒體融合的背景下，公眾輿論宣泄口和傳播途徑多元多變，不確定性和不可控程度大幅度提高，用“封堵”“強宣傳”的公關方式就不能適應新形勢的需求，新時代政府公共關系模式必須要能夠適應信息傳播技術的改革與創新。

4.風險社會的視域：風險治理“整體性”需要政府公共關系強化風險防范化解

德國社會學家烏爾里希·貝克在1986年出版《風險社會》之后，“風險”即成為解釋社會變化的一個重要概念，也成為當今社會的最主要特征之一。當前，我國突發事件管理正經歷從應急管理向風險治理的轉變。因為社會風險是突發事件的隱性表現，突發事件是社會風險顯性表現。應急管理存在的主要問題集中在三個方面：一是公眾對突發事件的預防意識相對薄弱;二是預警機制不夠完善，預警系統不夠發達;三是突發事件的事中處置、協同聯動不夠緊密。而這幾個方面都可以通過風險治理的“整體性”治理來實現，而風險治理包含了風險識別、風險預警和風險消減三大體系⑨。2019年底暴發的新冠肺炎疫情反映出地方政府風險治理的不足，如疫情前期，預警不及時不準確，錯失最佳防控“窗口期”，突發疫情前期處置教訓深刻，從應急管理走向風險治理大勢所趨、勢在必行。

習近平總書記在中共中央政治局就我國應急管理體系和能力建設進行第十九次集體學習時指出，要健全風險防范化解機制，堅持從源頭上防范化解重大安全風險，真正把問題解決在萌芽之時、成災之前⑩。這就要求政府公共關系在突發事件處置中用風險治理的“整體性”思維來防范，及時發現矛盾，盡早預防沖突，疏導公眾情緒，防止出現公眾關系的緊張導致次生災情。

二、多元視域中政府公關的“失范現象”

政府公共關系是政府為了塑造自身良好形象，通過傳播等活動協調與社會各方的關系，在公眾中樹立應有形象，得到公眾對政府工作的支持，從而更好地進行國家和社會公共事務管理的活動。政府公共關系是政府治理體系的重要方面，也是政府治理能力現代化的體現。公共關系作為現代組織的一項職能，改革開放之后，在企業中得到普及并廣泛地應用。但是作為政府與公共關系的結合只是近十年的事，理論準備不足、思想認識滯后、工作實踐缺失造成我國政府公共關系存在著不少“失范現象”，主要表現在以下幾個方面：

其一，政府公務員公共關系意識比較淡薄。政府公共關系是構建政府與公眾之間的和諧關系，體現在政府行政行為的整個過程，是政府“以人民為中心”的理念在具體實踐中的鮮活體現。實踐中，一些政府工作人員公共關系觀念還比較淡薄，沒有認識到政府公共關系活動的重要性，沒有將其上升為一種價值觀和管理哲學，滲透到政府工作人員的日常行為之中，沒有很好地行使政府公共關系職能。受傳統“官本位”思想的影響，仍有一些政府工作人員將公眾視為“管”的對象、“治”的客體。一些地方政府機關和官員“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”、辦事拖拉、辦事不力，甚至“不作為”等現象時常存在、時有發生，令公眾十分反感。一些政府工作人員心目中沒有形象意識，在具體的行政管理活動中缺乏自覺、主動利用各種傳媒手段進行形象投資、形象管理、形象塑造。一些政府工作人員對現代化傳播媒介了解不夠，缺乏應有的傳播技巧，至使政府形象受損、信譽受傷，政府公共關系緊張。

其二，政府公共關系體系不夠健全。從歷史的角度來看，我們黨為了發動民眾、組織民眾，喚醒民眾，政府公共關系主要體現為“宣傳”模式，政府公共關系主要由宣傳部門來承擔與運作。改革開放之后，即使政府建立新聞發布機制，如新聞辦，也是以政府新聞宣傳、新聞輿論宣傳為首要任務。從我國政府現行機構設置來看，政府公共關系職能主要分散在辦公室、新聞辦、網信部門、民政部門、信訪部門等，還沒有單獨的政府公共關系機構來專門、專業地從事政府公共關系工作。政府公共關系資源與力量分散，缺少統籌規劃，導致政府公共關系實踐的盲目性、零散性、非系統性，缺少政府公共關系的整體性、體系性與戰略性。

其三，政府公共關系公眾選擇傾向的偏失。與一般社會組織相比，政府開展公共關系活動所面臨的社會公眾結構更為復雜。面對不同類型的公眾對政府的不同影響，政府會對公眾有傾向性地選擇，這種選擇主要受政府所追求的價值與目標的影響。一些地方政府在政績驅動和追求短期目標的作用下，在公眾對象選擇上往往有失偏頗。重首要公眾，輕次要公眾。對于手中掌握大量物質資源，能對政府發展提供支持的公眾，政府往往對其傾注極大的注意力。而一些不能直接給政府帶來現實性重大影響的公眾，常常被排斥在政府部門的視線之外，政府公關更是很少涉及。重行動公眾，輕潛在公眾。政府對潛在公眾很少關注，往往是待問題出現，潛在公眾演變為行動公眾時才消極、被迫地采取行動補救，這往往會嚴重損害了政府形象。重順意公眾，輕逆意公眾。一些地方政府為了證明其政策的合法性、合理性，往往只傾聽、傳播順意公眾的聲音，而回避、控制逆意公眾的呼聲，這樣的做法有違公共政策的輿論共識與求取“最大公約數”。

其四，政府公共關系傳播溝通方面的障礙。傳播是與人類生存與發展相伴隨的一種社會現象，在政治的組織和實施中，傳播占有關鍵的一席。政府公共關系活動的過程，主要就是一個政府與公眾之間進行傳播和溝通的過程。傳播溝通是政府公關的重要組成部分，是實現政府公關目標的重要手段。實踐中，政府公共關系傳播溝通存在“強宣傳、弱傳播”現象。一些地方政府重視灌輸式、單向度的宣傳，把行政傳播當作一種公共政策的宣布、傳達，缺少雙向的、互動式的溝通與交流，從一定程度上影響了政府公共關系。一些政府干部面對公眾和輿論“不愿說，不敢說，不會說”的現象依然存在。有的政府機關也設領導信箱、熱線電話，但形同虛設。有的干部也趕時髦，開博客、開微博，但是官話、套話連篇，缺少傳播力、影響力與公信力，不能有效地吸引公眾的關注。臉譜化、固化式傳播，使得政府官員形象不生動、鮮活，給公眾造成刻板印象。隨著傳統媒體與新興媒體的深度融合，“單向度”“自說自話”“一言堂”式傳播越來越失去輿論市場。

其五，缺少政府公共關系安全風險防控機制。防范化解重大風險是各級政府的政治職責，維護公共安全事關國家穩定與社會長治久安。但是由于政府風險意識不強以及對政府公共關系認識不足，造成政府公共關系安全風險防范與化解機制的缺位。實踐中往往重視突發公共事件的預案、應急與職責分工的體制與機制建設，而對公共關系既缺少防范風險的“先手”，也缺少應對和化解風險挑戰的“高招”。重突發事件，輕公共關系的結果是應急管理通過行政規制的手段往往體現出井然有序、立竿見影、卓有成效的情境，但是公共關系則是人聲鼎沸、眾聲喧嘩、眾說紛紜、莫衷一是，由于公共關系而產生的災害及次生災害時有發生，政府公共關系的矯正與修復往往需要政府耗費倍數的時間、精力與資源。2018年7月的吉林長春長生疫苗造假事件、2019年3月的成都七中實驗學校食堂事件、2019年10月無錫高架橋側翻事故，這些公共危機中，政府基本都能及時將其掌握的信息向人民公布，同時政府采取的公關手段也較為妥當，比如持續跟進、通過多渠道通報信息、召開新聞發布會等。可政府形象仍舊在這些事件中遭受打擊，政府信用受損。究其原因，主要是政府擅長于“危機公關”，并沒有建立起風險防范機制，注重“滅火”，而不注重“防火”。

三、多元視域下政府公關的“治理”之道

進入新時代，國家治理現代化、國家行政管理改革、信息科技和媒體融合的深化將促使我國政府公共關系職能的升級：政府公共關系在政府公共管理中直接發揮作用;由輔助性職能發展為核心管理職能;政府公共關系常態化;公關工具和手段上升為政府管理的日常職能。可以說，建設中國特色社會主義政府公共關系是新形勢下面臨的新課題、新挑戰，各級政府必須努力向歷史、向人民交出優異的答卷。

1.增強政府公關主體的公共關系意識

政府公共關系是各級政府機構與公眾建立良好關系，是實施社會管理的有效手段。與其他社會組織不同的是，政府公共關系具有獨特性，如公關主體的權威性、傳播手段的優越性、公關目標的公益性、公關對象的復雜性。這些獨特性是我國政府公共關系的優勢，但也容易導致對政府公共關系的輕視。因此，各級公務員要轉變觀念，不斷強化公共關系意識，了解和掌握政府公共關系的職能作用，要充分認識到自身形象是政府整體形象的一部分，應以自己的行動來體現人民政府為人民的本質;要走出思想誤區，防止公關企業化，認為公關就是營銷、接待、廣告、推銷，也不能庸俗化，將公共關系理解為走后門、找關系、劃圈子，搞不正之風，要回歸政府公共關系的公共屬性;要加強公務員的公共關系素質教育，使公務員切實做到“全員公關”，做到以公眾為中心，一切為了社會公眾，一切服務社會公眾，密切政府與公眾之間的聯系;要學會運用新的傳播手段與技術，用新方法解決現實生活中公眾遇到的問題。只有公共關系意識增強了，政府公共關系才能成為公務員的行動自覺。

2.優化政府公共關系職責體系

完善的職責體系是政府公共關系的保障。進入新時代，政府要根據國家治理體系和治理能力現代化的要求，合理設置政府公共關系機構，強化政府公共關系的職能。針對政府公共關系缺少綜合管理，統籌難，目標不清晰、職責不明確的問題，我國可以根據具體實際情況，合并新聞辦、信訪、民政、調研、舉報中心等相關機構，組建政府公共關系部，將公共關系相關的職能集中起來，統一由公共關系部來行使，并直屬行政首長領導。專門的政府公共關系部門既可以發揮“信息庫”的作用，讓政府了解所需信息;又可以作為“智囊團”，參與政府民主化、科學化決策;還可以作為“潤滑劑”，溝通協調政府內部與外界的聯系，實現“內求團結、外求發展”的公關目標。公共關系部的成立不僅精簡機構，也會進一步強化政府和廣大公眾的聯系、溝通、對話與信息交流，增強工作透明度、群眾政治參與和輿論監督，從而有利于塑造良好的政府形象，有效維護國家公共安全與社會和諧穩定。

3.理順政府與社會公眾間的關系

習近平指出，群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線，密切聯系群眾是黨的性質和宗旨的體現。而對于政府而言，行政管理面對的往往是被共同利益或共同關心的問題聯結在一起的群體，即公共關系意義上的公眾。政府公眾關系就是政府群眾路線的具體實踐。

“得眾則得國，失眾則失國”，政府公共關系就是要做“得眾”的工作。毛澤東《中國社會各階級的分析》是作為“革命黨”對中國公眾的分析，而習近平《人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標》，則是新時代“執政黨”對新形勢下中國公眾的分析。政府公共關系肩負著重大的使命，因為是為了民族，為了人民利益必須承擔的責任。因此，作為政府公共關系要首先要了解公眾情緒，把握公眾心理，傾聽公眾呼聲，回應公眾關切，有針對性地做好公共關系工作。在首要公眾和次要公眾的問題上，不要只顧眼前利益，只注重短期效益，而要從長遠著手，對占絕大部分比例的次要公眾也要加以重視。對于行動公眾，必須要積極應對，化壓力為動力，但對于潛在公眾也要善加引導、催化，加強預測，制定預案，將問題解決在萌芽狀態，防患于未然。對于順意公眾要鼓勵，要肯定，但是對于逆意公眾，也要認真傾聽、耐心說服、積極整改、及時反饋，爭取“最大公約數”，求得最大“同心圓”。

4.構建政府公共關系“雙向傳播”模式

政府公共關系傳播是政府和公眾之間借助傳播媒介所進行的有目的的雙向信息交流過程。由于政府信源的權力性、權威性，以及政府信息存在著組織程序控制、人員表達控制以及信息分級控制等多種控制權，政府公共關系傳播總體上具有傾向于“信息不對稱”的主控特點。新媒體作為一種新型媒介形態，在技術手段、傳播方式和傳授關系等各方面都給政府公共傳播帶來了深刻的影響，主要體現在：實時與裂變的傳播技術提升了信息交互的廣度和速度，微信、微博、社交網站和論壇等平臺使政府單一權威信源的格局被打破，基于互聯網開放與交互的信息溝通使信息的傳播者和接受者角色隨時轉換。進入媒體深度融合的全媒體時代，必須更加注重雙向、互動的傳播方式，而要實現 “雙向傳播”，政府首先要進一步加強透明度，主動發布、主動解讀、主動闡述，做到上情下達。在傳播過程中要多從公眾立場來考慮，追求政府、媒體與公眾三者之間利益的一致性。要以實事求是的態度對待問題，不能報喜不報憂，說好不說壞，夸大或縮小事實，要保持平衡性，防止片面性。在突發公共事件中，政府要始終講真話、說實情，即使事實是殘酷的，但是自己講總比別人講要好，這樣在體現政府透明度的同時又能確保政府威信。其次，拓寬公眾反映、反饋意見與建議的信息輸入渠道。如果公眾信息輸送不及時、不完整、不暢通，政府難以做出科學決策、民主決策，因而打造良好的通暢、便利的溝通渠道至關重要。要充分利用有效的互聯網資源，打通公眾溝通的“最后一公里”，做到“雙向傳播”的全方位、全天候、全覆蓋。要充分認識新媒體的傳播規律，重視新媒體在溝通社情民意、引導公共輿論、疏導公眾情緒、化解社會矛盾方面作用。

5.加強政府公共關系風險防范與化解

隨著風險社會的來臨，面對波譎云詭的國際形勢、復雜敏感的周邊環境、艱巨繁重的改革發展穩定任務，有效防范、科學化解風險挑戰成為重大的政治任務。但無論是來自政治、意識形態、經濟、科技、社會、外部環境等哪個領域的重大風險，都離不開公共關系的風險，因為各項事業都是人的事業，各項工作實質上還是人的工作，公共關系的風險是具有共性的風險。政府承擔著“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、環境保護”職能，不管是常態，還是危機狀態，都要對公共關系工作同步予以高度重視。政府公共關系的風險包括公共信息傳播風險、輿論風險、信譽風險、形象風險等。要完善政府公共關系“風險防控機制，建立健全風險研判機制、決策風險評估機制、風險防控協同機制、風險防控責任機制”。要重視公共關系風險的評估、調查、預測、預警等工作，多注意一些苗頭性、傾向性、萌芽性問題。要加強對公共關系風險源的排查與梳理，做好公共關系危機的預案及應急處置等相關工作。總之，政府公共關系風險必須始終保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀牛”事件;既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰的高招;既要打好防范和抵御風險的有準備之戰，也要打好化險為夷、轉危為機的戰略主動戰，因為這些都是“國家治理體系和治理現代化”的應有之義。

注釋：

①《國務院召開全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議，李克強發表重要講話》，2018年6月28日，http：//www.gov.cn/premier/2018-06/28/content_5301926.htm.

②俞可平：《推進國家治理體系和治理能力現代化》，《公共治理與政治傳播》2014年第8期。

③王浦劬、臧雷振：《治理理論與實踐：經典議題研究新解》，中央編譯出版社，2017年版，第3-15頁。

④何增科：《理解國家治理及其現代化》，《公共治理與政治傳播》2014年第8期。

⑤《“六個一”改革政策庫》，2018年3月21日，http：//www.gov.cn/zhengce/liugeyigaigezck/index.htm.

⑥《李克強在全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議上發表重要講話》，2019年6月25日，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-06/25/content_5403115.htm.

⑦趙宏偉：《深化“放管服”改革優化區域營商環境》，《中國行政管理》2019年第7期。

⑧[英]維帕特里克·鄧利等：《數字時代治理：新公共管理的替代》，中央編譯出版社，2017年版，第385-412頁。

⑨劉文雅：《社會風險管理理論框架下的突發事件應急管理研究》，《法制與社會》2018年第10期。

⑩習近平：《充分發揮我國應急管理體系特色和優勢，積極推進我國應急管理體系和能力現代化》，2019年11月30日，http：//www.xinhuanet.com/mrdx/2019-12/01/c_138596452.htm.

廖為建、渣張寧：《政府公共關系》，中國人民大學出版社，2014年版，第72、47、76頁。