不斷提升應急管理改革發展成效

桂余才

[摘 要]深刻領會習近平總書記關于應急管理的重要論述精神，認真總結抗擊新冠疫情的經驗教訓，需要加強統籌高效的應急管理組織指揮、全面過硬的應急管理力量支撐、群防群治的應急管理社會動員“三大體系”建設，不斷提高應急管理改革發展的成效。

[關鍵詞]三大體系;應急管理;發展

習近平總書記在中央政治局第十九次集體學習時強調：“應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔著防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命。”①這給我們做好應急管理工作指明了根本方向，提出了殷切希望。當前，學習貫徹這一重要論述，必須認真總結此次抗擊新冠疫情的經驗教訓，不斷提高應急管理改革發展的成效。

一、加強統籌高效的應急管理組織指揮體系建設

在防控新冠疫情中，各級建立了統一領導的聯防聯控領導小組，提高了組織指揮效能。但從客觀上講，臨時設立的指揮機構要經受不少困難挑戰。應急管理具有急難險重、點多面廣、協調多元、常態應急的工作特點，必須把加強統籌高效的應急管理組織指揮體系建設作為首要問題來抓。

1.建立健全應急法規制度

我國應急管理工作尚處在改革建設期，在應急組織指揮上還存在權責不夠明晰、機構不夠規范、機制不夠順暢、力量比較分散等問題，必須在黨的統一領導下加快健全法制框架予以規范解決。在總體國家安全的框架下，與現行的應急管理體制機制相適應，加快修訂《突發事件應對法》，制定《自然災害防治法》，完善相關法律體系和實施細則，規范應急管理組織指揮的設置、流程和保障等，使之盡快走上規范化、制度化、法治化道路;同時，要基于應急管理發展的新要求，基于重大突發事件的復合應對，對傳統的“一案三制”加強調整完善，健全預案管理體系，確保應急管理組織指揮的效能。

2.建立健全應急指揮體制

應急管理承擔了統籌協調安全生產、自然災害兩大安全領域主要職能，整合了相關議事協調機構，并設有應急指揮中心，但存在統籌性不強、權威性不夠、協調性不暢等問題。對此，要做到“三個堅持”：一是堅持“全國一盤棋”，加強應急管理議事協調機構的整合，成立統一的應急委員會，下設專項委員會或指揮部，實現統一有序的大應急組織指揮體系。二是堅持權威高效，加強應急指揮中心建設，相應提高指揮層級，確保指揮協調權威高效。上海市浦東新區建立的“區城運中心”加掛“應急指揮中心”牌子，是一個創新做法。三是堅持“平戰結合”，建立平戰轉換工作機制，現實常態預防和非常態應對相統一，確保應急指揮體制機制連貫高效運行。

3.建立健全應急指揮機制

當前，應急部門定位不夠明確、指揮流程處置不夠清晰、應急信息傳導響應不夠靈敏等問題，影響和制約了應急指揮機制的高效順暢。比如防汛工作指揮機制，在一些省市還存在應急和水利部門工作協調的矛盾。要以進一步明確應急管理部門的職能定位為抓手，處理好“統”和“分”、“防”和“救”、“上”和“下”的關系，發揮好應急部門的綜合優勢和各相關部門的專業優勢，按照統一領導、綜合協調，分類管理、分級負責、上下聯動、屬地管理的要求，建立完善事故災害分級響應機制、分級分類屬地管理機制、應急救援協調聯動機制、統一指揮條塊結合機制、軍民融合區域聯合機制、應急信息傳導共享機制、救援物資快速調配機制等機制，不斷提高應急指揮的整體效能。

二、加強全面過硬的應急管理力量支撐體系建設

新冠疫情對我國公共衛生應急管理的隊伍、物資和技術保障，都是一次前所未有的大考，促進了公共衛生應急力量保障體系建設。應急管理工作具有綜合化、專業化、應急化的特征，加強應急管理力量支撐體系建設是關鍵所在。

1.加強應急管理隊伍建設

應急管理核心在人，關鍵在隊伍建設。一要加強管理隊伍建設。應急管理機構改革設立，在省以下不同程度存在“設有機構，編制不足”“劃了職能，沒劃人員”“崗位有人，能力不足”等問題，管理隊伍建設與擔負職能要求還不適應。要加強機構職能運行評估，積極協調有關部門優化人員編配，特別是解決基層工作力量不足的問題;加強人員教育培訓，不斷提高隊伍能力素質;加強隊伍管理保障，按照“準軍事化”要求完善作風建設和工作保障措施。二要加強救援隊伍建設。習近平總書記強調要“建設一支專常兼備、反應靈敏、作風過硬、本領高強的應急救援隊伍”②。要堅持以實戰需求建隊伍、以能力導向抓培訓、以快速救援抓布局，做到專業力量與社會力量相結合、骨干力量與輔助力量相結合、屬地為主與機動支援相結合，大力加強國家消防綜合救援隊伍建設，根據實際需要建立防汛抗旱、防震減災、森林草原防滅火、安全生產、航空救援等專業應急救援隊伍，加強與軍隊（武警）救援力量銜接，加強應急救援裝備配備和培訓演練，強化應急救援隊伍建設。三要加強專家和領導隊伍建設。建立健全應急管理專家庫制度，必要時聘請有關專家組成專家組，充分發揮其決策智囊作用，為應急管理工作提供智力支撐。同時，要把各級領導干部“關鍵少數”的應急能力建設，納入整體應急力量建設范疇，通過理論學習、技能培訓、模擬演練、實踐磨礪等途徑，提高領導干部風險防控能力和應急管理能力。

2.加強應急物資保障建設

當前，應急救災物資存在著缺乏整體統籌、缺乏系統保障的問題。要“按照集中管理、統一調撥、平時服務、災時應急、采儲結合、節約高效的原則”③，加快建立完善科學的應急物資保障體系。要做到“五個結合”：一是綜合儲備與專業儲備相結合。對于通用搶險救援類、生活類應急救災物資，加強應急部門綜合儲備;對于防汛抗旱、地震地質災害和公共衛生等專業性較強的應急物資，充分發揮行業部門專業儲備優勢。二是實物儲備與產能儲備相結合。采取倉庫實體儲備和商家協議儲備的方法，加強應急儲備物資的實物儲備。同時，科學確定實物儲備與產能儲備的比例關系，落實生產企業產能儲備任務，指導相關企業制定轉（擴）產計劃方案，確保一旦需要能迅速轉（擴）產。三是中央儲備與分級儲備相結合。在繼續優化中央（國家）儲備規模和布局的基礎上，各地要根據人口規模和災情，建立應急物資分級儲備機制，確保應急物資能及時就近快速保障。四是政府儲備與社會儲備相結合。堅持應急救災物資以政府儲備為主導，納入各級財政預算保障;同時，充分發揮企業商家、社會組織和居民家庭等社會儲備的補充作用，提高物資儲備效益。五是軍用儲備和民用儲備相結合。加強軍民融合式的應急物資儲備，實行倉儲資源、應急物資的共建共享，為急時應急、戰時應戰提供有力保障。

3.加強應急管理技術建設

抓好應急管理工作既要傳統的“人力”和“物力”，還需要現代“智治力”。抗擊疫情加快了“新基建”建設步伐，應急管理力量體系要善于在“新基建”賦能中強筋健骨。首先，堅持以頂層設計為先導。應急管理改革正處在新一輪科技革命成果不斷強化應用之時，要提高思想認識，在抓深化改革形成新時代中國特色應急管理體制的基礎上，強化問題導向和需求導向，加強應急管理信息化建設頂層設計，提升應急管理資源聚合能力和快速響應能力。其次，堅持以攻關應用為目標。圍繞應急管理的預防與準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等環節，廣泛運用5G、大數據、人工智能等現代信息技術，開展科技攻關應用。加強各級應急管理信息系統平臺建設，實現精準化預警發布，智能化應急響應，可視化指揮協調，閉環式高效處置，提高應急管理“一網統管”能力;加強企業安全生產及特殊行業崗位“健康碼”建設，強化“碼時代”的社會安全運用;加強高科技應急產業產品開發建設，廣泛應用于應急管理的各個場景領域，不斷實現價值鏈的延伸和突破。再次，堅持以政策導向為抓手。抓住當前國家推動“新基建”建設的機遇，爭取有關部門建設支持，強化政策引導，整合相關資源，加強政府、市場、社會之間的分工協作，壓實建設任務，完善績效考核機制，為加強應急管理技術建設提供良好保障。

三、加強群防群治的應急管理社會動員體系建設

突如其來的新冠疫情之所以能很快得到有效防控，動員群眾、組織群眾、依靠群眾是力量源泉。應急管理事關社會民眾安全，要科學貫徹“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念，加強社會動員體系建設，筑牢防災減災的人民防線。

1.加強全民應急教育

突發事件的第一反應者是當事人和目擊者。提高民眾的應急意識和能力，是加強應急管理工作的重要環節。要把應急安全教育納入國民教育體系，積極推進安全教育進企業、進農村、進社區、進學校、進家庭。認真組織“5·12”防災減災日、安全生產月、國際減災日和“11·9”消防宣傳日等宣傳教育活動，處理好集中宣傳教育與經常性教育的關系，建立長效機制，普及安全知識，培育安全文化，提升民眾安全意識和應急能力。加強政策支持、人員配備和經費保障，充分發揮社會資源參與宣傳應急的作用，不斷提高全社會應急安全教育實效。

2.完善共建共治共享機制

應急管理既要有事后應急處置的高招，又要有事前防范化解安全風險的能力，打造共建共治共享的社會應急治理格局，是提升社會應急治理水平的必然要求。要切實改變單一依靠政府應急減災的工作思維和模式，加強社會多元主體協同共治建設，努力建成一個由政府、市場、社會組織和個人組成的開放性社會應急管理體系。要建立京津冀、長三角等地區協調聯動機制，推動區域應急共建共治共享。要以國家安全發展示范城市創建工作為抓手，建立完善以城市為中心，輻射周邊農村的共建共治共享機制，強化網格化管理，不斷織密織牢全方位立體化的公共安全網。

3.提高社區應急管理能力

在防控疫情中，各級進一步認識到加強基層社區建設的重要性。前不久，上海市委、市政府召開了一個萬人規模的電視電話會議，專題部署加強基層社區建設問題，而提高社區應急管理能力是重要內容之一。要積極推動應急管理改革到基層社區，打通應急管理的“最后一公里”，以居村黨組織為核心，居村委會為主導，做到有班子、有機制、有預案、有隊伍、有必要物資儲備、有培訓演練，扎實開展綜合減災示范社區創建活動，建立完善風險隱患和重大突發事件排查、報告制度，因地制宜建設居村應急避災點，不斷提升社區應急管理規范化精細化水平。

注釋：

①②《習近平在中央政治局第十九次集體學習時強調：充分發揮我國應急管理體系特色和優勢，積極推進我國應急管理體系和能力現代化》，《中國應急管理報》2019年12月2日，第1版。

③《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議強調：完善重大疫情防控體制機制 健全國家公共衛生應急管理體系》，《人民日報》2020年2月15日，第1版。

（作者系上海市應急管理局副局長）

（責任編輯? ? 周? 巍）