國有企業混合所有制改革存在的問題及對策研究

林俊忠

隨著社會經濟的不斷發展，經濟全球化的時代已經來臨。現如今無論是外企、國企還是私企為了能夠良好的發展，都走上了改革的道路。黨的十九大報告提出了深化國有企業改革方向，鼓勵民營、外資等多種資本參股國有企業，引入市場化機制，充分發揮國企與其他體制經濟的優勢，做強做大混合所有制經濟。近年來，混合所有制改革雖然取得了一定的成績，但國有資本與非國有資本如何有機結合，仍存在較多問題，本文針對國企混改過程中存在的問題進行研究，并嘗試提出一些對應方法。

在經濟飛速發展的形勢下，國有企業為適應日新月異的經濟發展新形勢，進行改革和調整已經是形勢所逼。自黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，積極發展混合所有制經濟就成為近年來國有企業改革的重點研究方向。2019年國企改革不斷深化，中央出臺了《中央企業混合所有制改革操作指引》和《中央企業控股上市公司股權激勵》等多項政策，推動混合所有制經濟的不斷深入發展。但在混合所有制改革實施的過程中，必須要確保每個措施的實施環節都能夠發揮最優水平，才能保證混合所有制改革過程的順利進行。

一、國企混合所有制改制推進情況

根據相關資料顯示，2019年中央各級企業新增上報混合所有制改制企業超過700家，其中“雙百行動”試點企業有超過400家進入施工期，國有企業產權多元化程度不斷提高。具體體現在：在行業上，天然氣、軍工、電力、石油等行業領域上的混改項目增多;在戰略新興產業上，新能源、信息以及高端設備制造類企業進行混改項目增多;民營、外資等非公有資本不斷進入國有企業參與混改，資本種類不斷豐富;受市場影響，完全競爭領域內的國有資本不斷與非公有資本結合，混改項目不斷增多。體現了國有企業混合所有制改制已初現成效，國企產權多元化的程度不斷深化。

2020年作為國家“十三五”戰略發展規劃的最后一年，以及“十四五”戰略發展規劃的開局之年，在國有企業改革發展方向上將起到至關重要的作用，個人認為在混改工作推進中，國家將會繼續對各項改革政策進行完善與補充，充分發揮國企在資源等方面的優勢，深入發展混合所有制經濟改革，以“管資本”逐漸替代“管企業”的管理模式。

二、國有企業混合所有制改革中存在的問題

雖然國有企業混合所有制改革在近年來取得了一定的成績，出現了包括中國聯通、?？低?、中國建材等多家成功實施了混合所有制改革的企業，但是無論在理論、政策方面或者操作實踐方面都或多或少地存在一些問題和困難。

（一）各地區在政策出臺層面的缺陷

作為國有企業混合所有制改革的基礎，政府部門出臺的相關政策是企業最終能否實現混合所有制改制的前提，自2015年國家層面出臺了《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》及《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》以來，混合所有制改革作為國企改革的重點方向，各層級的國資監管部門紛紛出臺了關于混合所有制改革的指導意見或方案，但是在意見或方案中具體涉及到企業混改實操內容的并不多，大多數意見是照搬上級監管部門的政策與方向，無法做到因地、因業、因企施策，導致企業在推動混合所有制改制的時候出現太多因“無依據”導致的決策難題。

（二）國有企業改制與混合所有制改制概念不清

我國的混合所有制是指國有經濟、集體經濟、民營經濟以及外資等各種類型的生產資料所有制組合在一起的經濟制度，具體的表現形式為多種經濟交叉持股、企業IPO上市等;而國有企業改制指的是全民所有制企業改為國有獨資公司、國有控股企業全資或國有股權多元化企業，本質上仍屬于國有全資企業，但是在目前國企的改革實踐中仍未對企業的改制與混合所有制改制進行明顯的區分，導致仍有不少企業將國有股權多元化的企業改制作為混合所有制改制的重要內容進行推廣，形成上述問題的原因主要是混合所有制改革概念模糊不清造成的。

（三）國有企業的承擔的社會責任與經濟責任的矛盾

國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是中國特色社會主義經濟的“頂梁柱”，必須履行黨和國家賦予的經濟責任和社會責任。其中經濟責任是指企業經營、國有資產保值增值的經濟指標;社會責任是指政府管理部門要求國有企業承擔的社會義務，它超越了法律與經濟對企業所要求的義務。根據政府對國有企業的要求，國有企業應該要把社會責任擺在首位，這就需要企業主動承擔相應的社會責任，使其經濟屬性不斷擴展為社會屬性，而承擔的社會責任多數的情況下會與企業的經濟屬性產生矛盾，即犧牲經濟效益去承擔社會責任，這與非公有資本的逐利性產生了一定的沖突，如何調和國有資本與非國有資本在這方面的矛盾，也是國企混合所有制改制中必須重視解決的問題。

（四）國有企業行政化管理問題

在我國的國有企業改革過程中，一直把“政企分開”作為一項改革目標，但實際上，國有企業在現今政府的管理職能中所占的分量越來越重，國企的高級管理人員一般由監管部門委派，企業高管帶有“官員與企業領導人”的雙重身份，很可能成為政府干預市場的工具，這將必然導致企業領導層無法完全實行市場化的管理決策，而各地區監管部門為了完成混改的指標，多數是以國有二、三級子公司作為混合所有制改制的主體，集團公司的股權及管理結構未發生改變，領導人仍是雙重身份，公司治理結構不完善的問題難以得到徹底解決，企業的管理模式難以轉向市場化運營，企業仍然存在投資決策緩慢、過度投資及非理性投資等一系列問題。

（五）資產評估體系不成熟問題

資產評估體系在國有企業混合所有制改制中起著重要的作用，雖然在政策文件中沒有明確規定混合所有制改制的標準，但是在混合所有制改制過程中， 由于擔心在國有資產評估作價過程中可能出現的對國有資產價值的低估或非國有資產價值的高估問題，因此部分地區的監管機構為規避責任，在對國有資產評估價值審定的過程中會盡量抬高國有資產的價值，導致與非公有制經濟合作的談判中因對價格的認定存在較大差異而無法形成一致意見。

（六）混合所有制改革對象選擇標準

混合所有制改革對象又稱為投資者，對投資者的選擇是一家企業的混合所有制改革能否成功具有決定性的作用，投資人又分為兩種，能夠在除資金以外的管理、技術上帶來協同效應的，我們稱之為戰略投資者，而僅能在資金上提供支持的，我們稱之為財務投資者，所以在企業進行混合所有制改革過程中，如何引入合適的投資者是關鍵的問題。由于戰略投資者與財務投資者在企業發展過程中所起到的作用不同，相對的在引入階段所給出的條件也應該不同，目前因國有資產評估體系的限制，在戰略投資者的選擇上仍以價格作為主要依據，導致混改后各股東在戰略協同上存在問題。

三、混合所有制改革問題解決建議

（一）通過頂層設計的完善來強化混合所有制改革

應該從上層即監管層面進行統一規劃，設立國有企業改革領導小組，通過出臺相關制度對國有企業混合所有制改革的內涵及定位等問題進行規范，強化混改的頂層設計;同時推動試點工作，對各種類型的國有企業開展分類試點，制定路徑、時間等要求，并根據試點單位存在的各種問題進行總結、提升。

（二）完善混合所有制改革法制與政策

推進混合所有制改革的措施中一項最為關鍵的就是完善混合所有制改革的相關制度，這里所說的制度含括了多個方面，如：

1.完善依法治企的法制化機制：用法律條款對混合所有制改革進行專項立法，對政府監管范圍、對企業領導層決策干預進行明確約束，確實保護非國有經濟在改制企業中可以得到保護，真正做到“政企分開、政資分開”，以“管資本”最終替代“管企業”;

2.完善相關產權交易制度：對國有資產產權管理制度進行完善，充分考慮戰略投資人對企業發展的推動作用，盡量做到不以價格最高作為股權轉讓的唯一標準;

3.建立鼓勵改革的容錯機制：在混合所有制改革的攻堅階段，需要的對思想認識進行統一，建立容錯機制，允許犯錯、試錯，對于非因人為牟利、暗箱操作等違法違紀行為導致的失誤和錯誤應有足夠的包容，鼓勵改革創新，調動管理層的積極性、主動性。

（三）混合所有制企業管理機制變革

混合所有制改革需要推動企業機制改革，包括：完善法人治理結構，合理設置“三會一層”，充分發揮各自的職責，維護各自股東的利益;推進三項制度改革，建立符合企業發展需求的選人用人機制，打破國有企業“大鍋飯”思想，實現管理人員能上能下、能進能出的市場化機制;建立市場化激勵與約束機制，合理利用國務院國資委出臺的《關于國有企控股混合所有制企業開展員工持股試點意見的通知》規定，鼓勵員工持股、股權分紅等激勵機制，充分調動員工積極性，發揮骨干員工的創造能力與主人翁精神。

（四）混合所有制改制投資人的選擇

在混合所有制改革的投資人應根據行業細分進行合理選擇，充分考慮戰略資源協同，而不應該以價格作為唯一的評判標準，所以在戰略投資者的選擇上應該重點考慮產業協同、戰略方向以及企業運營管理等方面能否為企業帶來有效的提高，這里同樣涉及到了對國有資產產權交易管理制度的完善。

（五）國有企業混合所有制改制方向的選擇

在國企混改方向的選擇上可以是雙向的，非國有資本可以參與國有資本的混合改制，同樣的國有資本也可以入股民營或者外資企業，通過資本混合，非國有企業可以發揮管理靈活、高效的特點，而國有企業可以為非國有資本帶來資源、資金以及人才上的支持，這樣的優勢互補才能使得國有資本與非國有資本取得共贏。

四、結語

總的來說，隨著新時代的飛速發展，國有企業的混合所有制改革也到了迫在眉睫的時刻，如何有效地推動國有資本與非國有資本的有效結合，發揮各自優勢、取得共贏是現階段我國國有企業混合所有制改革面臨的重大課題。因此，建立合理有效的常態化機制，做到“因地施策、因業施策、因企施策”，才能促進不同類型資本結合，建立現代化企業管理制度，推動企業高效發展。

（作者單位：廈門萬銀投資發展有限公司）