論城鄉(xiāng)最低生活保障制度的統(tǒng)籌發(fā)展

張熠凡 張艷慈

摘 要：隨著經濟社會的發(fā)展，在二元經濟社會結構影響下城鄉(xiāng)最低生活保障明顯失衡，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度是深化改革、保障基本生存權、實現社會公平的必然要求。當前農村最低生活保障在保障標準、保障資金、配套措施等方面明顯落后于城市。必須通過制定科學保障標準，大力發(fā)展農村經濟;科學界定保障對象，加強保障對象的動態(tài)監(jiān)管;加大農村“低保”資金的投入，探索多元資金籌集機制;健全農村社會救助體系，加強農村“低保”配套措施的銜接等途徑來完善農村最低生活保障制度，以實現城鄉(xiāng)最低生活保障制度的統(tǒng)籌發(fā)展。

關鍵詞：最低生活保障;基本生存權;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;制度障礙

中圖分類號：F323.8 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2020）22-0029-02

最低生活保障制度也被稱為“低保”，其不僅是社會救助核心內容，也是社會保障體系的重要組成部分，同時還是基本公共服務均等化的重要環(huán)節(jié)之一。黨的十九大報告中明確提出，社會主要矛盾已經發(fā)生轉變，經濟、社會的不平衡不充分發(fā)展使得最低生活保障制度面臨新的挑戰(zhàn)，城鄉(xiāng)之間最低生活保障制度不平衡問題尤為突出[1]。因此，在城鄉(xiāng)一體化改革的背景中，最低生活保障制度理應順應社會發(fā)展的規(guī)律做出相應的改變，以適應經濟社會的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。

一、城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌的必要性

受經濟社會二元結構的影響，我國最低生活保障制度首先在城市展開，農村土地因具有類似的社保功能，其低保制度在當時并未同時建立。此后，城市最低生活保障制度經過發(fā)展日趨成熟，社會保障功能基本得到實現。而農村土地因土地資源固有屬性、農業(yè)風險以及農產品特征的限制，其社會保障能力整體上呈現低水平狀態(tài)。為保障農村公民的基本生存權，維護社會的穩(wěn)定，我國開始建立農村最低生活保障制度[2]。但因城鄉(xiāng)差異，城鄉(xiāng)之間最低生活保障制度的水平在制度化、規(guī)范化、法治化等方面明顯存在較大差異，亟須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間最低生活保障制度以完善社會保障體系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度，首先要能夠保障社會公平正義的客觀需要。社會制度的首要價值在于公平正義，而公平正義作為人類社會的永恒追求，這種追求的實現在實踐中一般是以制度作為保障。這不僅要求制度效果能夠保障公平，同樣要求制度本身也要體現公平正義。而目前我國城鄉(xiāng)最低生活保障制度當中公平性尚須完善，在權利公平方面，由于城鄉(xiāng)最低生活保障理念的不同，在制度設計方面城鄉(xiāng)權利公平不平衡;在機會公平方面，由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度，城鄉(xiāng)公民在享受范圍上存在機會不公平;在分配公平方面，由于早期“保基本”的保障理念，加之城鄉(xiāng)貧富差距拉大，其分配公平尚未得到保障;在正當差別對待方面，由于城鄉(xiāng)配套設施相差甚遠，其正當差別對待也沒能得到保障。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是公平正義的要求。其次，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度是維護基本生存權的客觀需要。生存權不僅包含生理意義上生命的權利，而且包含社會意義上生存的權利，這就要求國家不僅為公民提供安全穩(wěn)定的社會生存環(huán)境，而且還要采取積極的手段為公民提供生存條件。當前我國城鄉(xiāng)收入貧富差距不斷擴大，養(yǎng)老醫(yī)療等其他社會救助水平參差不齊，城鄉(xiāng)之間最低生活保障標準、范圍等嚴重不均衡，城鄉(xiāng)公民的基本生存權面臨嚴峻挑戰(zhàn)，處于最低生活保障標準以下的社會弱勢群體，其基本生存的權利亟須維護。再次，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度是完善社會救助體系、促進基本公共服務均等化的客觀需要。長期以來，我國受城鄉(xiāng)二元結構的影響，城鄉(xiāng)之間一直處于隔絕發(fā)展的狀態(tài)，城鄉(xiāng)之間矛盾沖突問題繁多。作為基本民生性服務的最低生活保障制度是基本公共服務均等化的重要環(huán)節(jié)之一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度不僅能夠化解城鄉(xiāng)矛盾，促進社會公平，保障全體公民生存和發(fā)展，而且還能引導經濟發(fā)展，滿足我國經濟發(fā)展的客觀需求。

二、城鄉(xiāng)最低生活保障制度的現狀檢視與障礙

（一）城鄉(xiāng)最低生活保障制度的現狀檢視

我國城鄉(xiāng)最低生活保障制度的發(fā)展可分為城鄉(xiāng)分治、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化三個階段。目前我國城鄉(xiāng)最低生活保障制度在經歷城鄉(xiāng)分治之后正處于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段，此階段城鄉(xiāng)最低生活保障無論是在制度層面還是在實踐層面都已取得一定的發(fā)展[3]。在制度層面上，《社會救助暫行條例》等其他行政法規(guī)、規(guī)范性文件的頒布實施促進城鄉(xiāng)最低生活保障制度法制框架的形成，為國家維護和實現公平正義提供了制度性保障;在實踐層面，城鄉(xiāng)最低生活保障制度通過擴大保障范圍，提高保障標準，增加保障投入，規(guī)范保障管理等其他方式促進最低生活保障制度的落實。目前，城鄉(xiāng)最低生活保障制度現狀主要表現為以下幾個方面。

1.最低生活保障對象檢視。最低生活保障對象是指實際享受最低生活保障制度的家庭。最低生活保障范圍主要與最低生活保障范圍息息相關，它決定著最低生活保障范圍的大小。最低生活保障對象在制度層面上主要體現為認定標準，其認定標準主要包括家庭財產、家庭收入和戶籍狀況。在實踐層面上，主要體現在最低生活保障對象的識別與動態(tài)管理，由于城鄉(xiāng)經濟的二元性，城鄉(xiāng)之間的家庭財產和家庭收入的判斷上存在差異。相對而言，農村低保對象在識別和動態(tài)管理方面更為復雜;在對象的數量方面，呈現減少趨勢。

2.最低生活保障資金檢視。最低生活保障資金是最低生活保障制度成功與否的關鍵，最低生活保障資金的來源、資金的投入、資金的發(fā)放、資金的管理關系到最低生活保障制度的運行和實現。在制度層面，目前我國最低生活保障制度其資金來源主要是中央、地方以及社會資助，資金發(fā)放主要采取足額發(fā)放與差額發(fā)放，資金管理實行專項管理;在實踐層面，主要是最低生活保障資金來源和管理。由于不同地區(qū)經濟狀況和“低保”狀況不盡相同，最低生活保障資金在實際運行過程中各自負擔的比例有所不同。總體而言，最低生活保障資金主要來自中央財政的轉移支付，尤其是中央對農村最低生活保障的支持力度是農村最低生活保障制度正常運行的重要保證。

3.最低生活保障配套設施檢視。最低生活保障制度功能發(fā)揮必須借助其他制度加以保證。城鄉(xiāng)最低生活保障制度配套設施的完善有利于最低生活保障制度公平性和合理性的實現。目前我國最低生活保障制度的配套設施主要包括兩個方面，首先，最低生活保障制度與外部其他社會救助制度之間的銜接，主要是最低生活保障制度與就業(yè)救助、臨時救助、醫(yī)療救助、特困人員供養(yǎng)等其他社會救助制度的銜接。《社會救助暫行辦法》的出臺和完善為最低生活保障制度與其他社會救助制度提供了制度性保障，“精準扶貧”等扶貧政策也為最低生活保障制度提供政策支持。其次，最低生活保障制度運行過程中的其他制度保障，主要包括最低生活保障標準物價上漲掛鉤的聯(lián)動管理機制和最低生活保障對象的動態(tài)管理等其他制度。

（二）城鄉(xiāng)最低生活保障制度的障礙

雖然我國最低生活保障制度有著十分顯著的發(fā)展，在保障對象、保障標準、保障投入、保障管理、保障制度化、保障理念等其他方面取得了一系列成就。總體來說，城鄉(xiāng)最低生活保障制度“保民生、促公平”的基本功能得到實現。但受社會、經濟等其他因素的制約，我國最低生活保障制度還存在不少的問題，尤其是城鄉(xiāng)之間最低生活保障制度在保障對象、保障標準、保障投入、配套設施、法治化水平等方面存在顯著差距。

1.城鄉(xiāng)最低生活保障標準不平衡。我國目前最低生活保障標準是以政府所確定的基本生活必要費用為標準，基本生活費用主要根據當地的經濟發(fā)展狀況來決定，經濟發(fā)展水平的時空差異決定著最低生活保障標準的存在差距。表面來看，城鄉(xiāng)之間最低生活保障標準不同是符合實質公平的理念。但從社會救助整體來深入分析，由于社會救助配套設施、城鄉(xiāng)居民消費水平、經濟社會發(fā)展等原因使得城鄉(xiāng)之間并沒有獲得公平的機會，公民最低生活保障的形式正義并沒有得到保障，其社會正義與公民基本生存權并沒有真正得到維護[4]。此外，由于基本生活費用支出受客觀影響因素很多，城鄉(xiāng)之間的實際狀況與理論假設嚴重脫節(jié)。因此，在城鄉(xiāng)一體化改革的背景下，城鄉(xiāng)之間最低生活保障標準低且嚴重不平衡，既無法滿足城鄉(xiāng)基本權益均等化的要求，也阻礙了城鄉(xiāng)一體化的進程。

2.城鄉(xiāng)最低生活保障范圍不平衡。城鄉(xiāng)最低生活保障范圍不平衡主要體現在最低生活保障范圍的大小，與最低生活保障對象的界定。最低生活保障對象的認定主要受家庭收入、戶籍狀況、家庭財產三個因素的制約，戶籍制度決定是享受城市最低生活保障還是農村最低生活保障，家庭財產和家庭收入共同決定是否屬于最低生活保障的范圍。戶籍制度使得城鄉(xiāng)之間天然對立，導致城鄉(xiāng)公民之間在最低生活保障資格條件上不平衡，這就在起點上存在不平衡。此外，在城市生存工作的農民因戶籍制度無法享受與經濟社會相適應的保障，進一步加強了城鄉(xiāng)最低生活保障范圍的不平衡。而家庭財產和收入的判斷受到城鄉(xiāng)二元財產權益的認定標準影響，加之土地生存和就業(yè)保障功能的作用，進而導致城鄉(xiāng)之間最低生活保障范圍大小的不平衡。

三、城鄉(xiāng)最低生活保障制度的完善

第一，科學制定保障標準，大力發(fā)展農村經濟。我國目前最低生活保障標準城鄉(xiāng)差距大，主要原因是城鄉(xiāng)經濟發(fā)展水平不同。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度，首先，要促進城鄉(xiāng)經濟的協(xié)同發(fā)展，大力促進農村地區(qū)的經濟發(fā)展。城鄉(xiāng)最低生活保障制度的失衡其內在原因是經濟發(fā)展水平的失衡，通過改善農村地區(qū)的經濟發(fā)展水平，能從根本上解決城鄉(xiāng)最低生活保障標準的不平衡。其次，改變農村最低生活保障理念。現階段，農村最低生活保障標準受“基本生存權”的保障理念影響其保障標準過低，城鄉(xiāng)最低生活保障的統(tǒng)籌需要保障理念的轉型來提升農村最低生活保障的質量。因此，農村最低生活保障理念除基本生存權以外還應包含基本發(fā)展權。保障理念的轉型有利于城鄉(xiāng)最低生活保障標準形式公平和實質公平的統(tǒng)一。

第二，科學界定保障對象，加強保障對象的動態(tài)監(jiān)管。城鄉(xiāng)最低生活保障制度的失衡主要原因是戶籍和財產的失衡。首先，在保障對象認定上，建議弱化戶籍條件限制，規(guī)定對農村戶籍但實際在城市生存的農民在能夠提供證明的基礎上應當享受城市最低生活保障。此外，還要進一步放寬城鄉(xiāng)人口管制，加強城鄉(xiāng)之間人口流動。又因城鄉(xiāng)最低生活保障差異主要是由經濟發(fā)展差異所決定的，我們應按照地區(qū)的經濟發(fā)展水平來區(qū)分最低生活保障對象，不應當依靠戶籍制度來區(qū)分最低生活保障的對象。其次，在保障對象識別上，應加強農村最低生活保障的建設，提升農村最低生活保障管理能力。由于農村財產組成比較復雜，實際過程中財產很難測算，這就需要建立最低生活保障家庭財產登記制度和最低生活保障家庭收入審查機制。

第三，加大農村“低保”資金的投入，探索多元資金籌集機制。優(yōu)化政府財政支出結構，加大中央對農村“低保”的財政投入，是解決農村最低生活保障制度資金不足的主要手段。近年來，中央對農村最低生活保障資金的財政投入一直是不斷增加的。但是從總量上看，中央對農村最低生活保障資金的財政投入力度相對于城市來說還有待加強。目前來看，農村最低生活保障資金主要還是來自地方籌集，地方財政受經濟發(fā)展水平的影響其負擔較重。因此，農村“低保”其財政來源很大部分必須依賴于中央財政的轉移支付，加大中央財政對“低保”資金的投入是目前解決城鄉(xiāng)最低生活保障資金失衡的主要措施。此外，還需探索多元的資金籌集方式。例如，考慮開征社會保障稅，通過稅收等方式來確保最低生活保障資金的來源[5]。

第四，健全農村社會救助體系，加強農村“低保”配套措施的銜接。健全農村社會救助體系，提高最低生活保障水平。要將農村“低保”制度與養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會救助制度結合，真正構建城鄉(xiāng)一體化的社會救助體系。尤其是在農村失業(yè)救助制度的結合過程中，通過授人以魚不如授人以漁，變失業(yè)為就業(yè)，以此擺脫貧困統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。此外，在與扶貧制度銜接過程中，要加強與扶貧部門的銜接，通過提高農村保障對象生產自救能力，增加其收入，變“輸血”為“造血”，以此提高農村最低生活保障水平[6]。

參考文獻：

[1] ?農村財政扶貧攻堅綜合開發(fā)治理研討組.農村文化教育衛(wèi)生醫(yī)療、低保養(yǎng)老等社會保障體系建設方略規(guī)程[J].經濟研究參考，2017，（10）.

[2] ?胡芳萌.農村土地的保障性功能及其與社會保障制度的銜接研究[D].北京：中國農業(yè)大學，2018.

[3] ?王爭亞，呂學靜.我國最低生活保障制度城鄉(xiāng)一體化研究——以基本公共服務均等化為研究視角[J].中國勞動，2014，（8）.

[4] ?方菲.農村低保制度的公平正義問題探討[J].求實，2013，（1）.

[5] ?郝悅，呂學靜.嘆息最低生活保障制度的城鄉(xiāng)差異[J].人口與經濟，2009，（4）.

[6] ?楊良初.當前城鄉(xiāng)最低生活保障制度的問題分析與對策建議[J].中國財政，2018，（10）.