網絡平臺交易情境下的食品安全監管

尹相榮 洪嵐 王珍

[摘 要]? ?網絡交易作為一種新的食品流通形式得到了較快發展，但其食品安全問題引起社會各界的廣泛關注和反思，也給當前的政府監管工作帶來了新的挑戰。文章在回顧網絡食品安全監管領域已有研究的基礎上，以市場失靈、政府失靈、交易成本等理論的視角審視了網絡平臺交易情境下的食品安全問題，提煉出協同監管和信息共享兩個核心要點。結合理論啟示和實踐經驗，提出了以信息共享為關鍵、實現政府干預和市場機制有機結合的新型食品安全監管模式，并闡述了該監管模式的發起、分工和保障三個方面的主要內容，為開展高效率、可持續的網絡食品安全監管工作提供了參考。

[關鍵詞]? ?網絡交易;食品安全;協同監管;信息共享

[中圖分類號]? F203.9 [文獻標識碼]A 文獻標志碼? [文章編號]1673-0461（2020）09-0046-07

一、問題背景

新零售浪潮下的中國網絡購物市場面臨著廣闊的發展前景。不但需求側的網民數量和互聯網滲透率逐年上升，供給側的在線支付、快遞物流等配套服務的質量也明顯提高。繁榮的網絡購物市場帶動了網絡食品交易的發展。目前網絡食品交易主要包括網絡食品零售和網絡餐飲外賣兩方面內容。網絡食品交易不僅迎合了居民多樣化、個性化、便捷化的食品消費需求，豐富了居民的消費選擇，也拓寬了食品企業的營銷渠道，并帶動了交易平臺①、快遞、送餐、包裝等相關領域的創新創業。

然而，頻發的食品安全問題擾亂了市場秩序，損害了消費者利益和市場良性發展。官方媒體的曝光進一步提高了網絡食品安全問題的公眾關注度。例如，網絡食品零售方面，國內涉嫌銷售日本核污染食品的網上商家多達13 000多家;網絡餐飲外賣方面，餓了么訂餐平臺入駐餐飲店多家涉嫌無證經營，訂餐平臺還存在引導商戶上傳虛假經營信息，甚至默許無資質的黑作坊入駐等情況。

網絡食品市場規模的持續擴大及其頻發的食品安全問題引起了監管部門的重視。在短期內，食品安全監管部門的人員、經費、設備等存量監管資源相對固定，卻承擔著跨地域性、隱蔽性、虛擬性的網絡食品交易帶來的許多增量監管任務，面臨著不小的壓力和考驗。因此，食品安全監管部門先后出臺了《網絡食品安全違法行為查處辦法》《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》等規章制度，對網絡食品交易平臺和入網食品生產經營者的食品安全責任和義務做出了原則性規定。然而，如何科學配置監管資源、創新監管模式，以合適的方式將網絡食品交易的監管納入中國現有的食品安全監管體系之內，仍是一個值得探討的課題。對網絡食品安全監管的研究不但適應了食品的網絡平臺交易情境，也是對新業態、新模式監管實踐的有益補充。

二、文獻回顧與評論

（一）文獻回顧

網絡食品交易的發展歷程較短，因而該領域的食品安全監管的相關研究也較少。紀杰（2018）以供應鏈視角考察了網絡食品安全監管問題，提出了由行政規制、經濟規制和社會規制構成的規制工具組合[1]，其特點在于對各個規制工具可能涉及的內容做了全面的探討，但所提出的規制工具組合中的許多內容是對線下食品安全規制工具的簡單重復，缺少適應網絡食品交易特點的針對性解決辦法。趙鵬（2017）對網絡食品交易平臺的食品安全法律義務進行了探討[2]，回顧了2015年修訂通過的《食品安全法》對網絡食品交易平臺的食品安全義務的規定，指出以功能主義為理論基礎的法律實踐對平臺責任的強化超過了適當限度。作為本地生活服務的重要部分，網絡餐飲外賣食品安全監管的有關研究成果明顯多于網絡食品零售。洪嵐和尹相榮（2018）構建了社會共治視角下的、以貝葉斯網絡模型為基礎的網絡訂餐食品安全預警系統[3]，文章側重于信息技術和數學方法，但較少涉及制度和政策問題。程信和和董曉佳（2017）認為網絡訂餐平臺的自我監管應被納入食品安全監管的社會共治框架[4]，考慮了網絡訂餐平臺的資源稟賦和能力，但幾乎沒有對平臺自我監管的意愿和動力的進行探討。劉鵬和李文韜（2018）引入了西方國家的政府監管改革實踐中出現的“智慧監管”（smart regulation，智慧監管為此文作者之譯）理念，并比較了“智慧監管”與傳統的“命令-控制”型監管之間的差異，進而說明了“智慧監管”在解決網絡訂餐食品安全監管難題中的相對優勢[5]。顏海娜和于靜（2018）以新制度主義的分析視角闡釋了網絡訂餐食品安全“運動式”治理的困境[6]。該文章的核心內容是提出了歷史因素、環境因素和主觀因素是造成“運動式”治理路徑依賴的根源的命題。此文的特點在于以較強的理論視角揭示了“運動式”治理持續至今的原因，但較少涉及近期的其他監管實踐。

上述文獻在網絡食品安全監管需要綜合不同的利益相關者的力量、實現協同監管（co-regulation）和公私合作（public-private partnership）的觀點上達成了共識，這種食品安全治理理念符合黨的十九大報告提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”的政策取向。若跳出網絡平臺交易的情境，可發現這種強調多方主體協同監管的共識在理論和實踐層面是經過了較長一段時期才逐步達成的。

早期的食品安全監管研究主要強調政府對食品市場的干預。誠如Antle（1999）指出的那樣，直到20世紀90年代，食品安全監管是政府機構和食品技術專家從事的領域[7]。然而，在多個工業化國家出現的一系列食源性疾病引起了社會各界的關注和反思，有效的食品安全監管成為政治和經濟的共同需求[8]。Henson and Caswell（1999）提出了食品安全監管的兩條原則：科學性原則和經濟性原則[9]。其中，科學性原則是指食品安全監管要基于風險分析（risk analysis），經濟性原則是指最優的監管力度需要保持在食品安全的邊際收益和邊際成本相等的水平之上。反映在實踐中，經合組織成員國廣泛采取監管影響分析（RIA，i.e.regulatory impact analysis），在風險分析基礎上系統性評估食品安全監管政策的成本和收益[10]。

食品安全監管的科學性原則和經濟性原則對實踐層面和學術層面的影響較為深遠。實踐層面，西方國家紛紛出臺法律法規，要求食品生產經營者建立基于危害分析和關鍵控制點（HACCP）的自我監管制度[11]。學術層面，學者們將食品生產經營者、行業協會、新聞媒體等部門逐漸納入食品安全監管主體的范疇，注重食品安全監管的多方協同或公私合作，期望通過充分發揮多方主體的資源和能力的優勢進而以更低的成本提供更為安全的食品。Martinez 等（2007） 指出，按照政府對食品產業的干預程度，一極是毫不干預，另一極是計劃和命令，而在兩極之間存在多個層次的公共部門和私人部門協同監管的空間[8]。Martinez 等（2013） 按照政府對私人部門的授權程度，將食品安全協同監管歸結為 “自上而下” 和 “自下而上” 兩種模式[12]。學者們主要以案例分析的方法對不同模式的食品安全協同監管進行研究[8，11-14]。另外一些學者的研究涉及了食品生產企業的自律監管[15]、媒體和資本市場在食品安全監管中的作用[16]。

（二）文獻評論

上述研究得出了很多有益見解，特別是強調多方利益相關者協同參與和社會共治的監管理念，對本文研究過程有較多的啟發，但仍有進一步探討的空間。

第一，雖然趙鵬（2017）較為準確地指出了《食品安全法》《網絡食品安全違法行為查處辦法》等監管制度存在不明確和不合理之處[2]，但本文認為網絡交易中食品安全的監管更多的是實踐問題，而較少是制度問題。面對技術手段的不斷更迭和網絡生態的日益復雜，制度變遷由于其固有的路徑依賴特征[17]，以及法律法規修訂需要歷經較長的程序，要求監管制度跟上產業實踐在許多時候是不現實的。對網絡食品安全監管的研究，更多應是從監管實踐出發，以監管工作取得的成效和不足為經驗，通過不斷創新監管模式，找到高效的監管手段，最終才能改善監管制度。目前的監管制度看似存在較多不明確的地方，實際上可能反映了立法機構和監管部門有意識地給監管工作留有充足的自主空間去進行嘗試。

第二，雖然現有研究一致強調協同監管的治理理念，但尚未對網絡交易情境下協同監管從理論層面論證其必要性;同時，現有的大量協同監管的案例分析文獻并未結合網絡交易情境進行探討。因此，沒有現成的將平臺等利益相關者納入監管體系的路徑和方式可供借鑒。特別是在商業實踐越來越強調“線上線下融合”的背景下，網絡交易中的食品商家許多都兼營實體業務和線上業務，《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》更是明確要求網絡餐飲外賣商戶擁有實體餐館，因此從食品安全監管客體來看，網絡食品交易中的監管客體與監管部門日常監管對象在很大程度上是重疊的。面臨存量監管資源和增量監管工作的矛盾，監管部門亟待找到有力的抓手以提升監管效率。

鑒于此，本文在從理論視角分析網絡平臺交易情境下食品安全問題本質的基礎上，提煉出協同監管和信息共享兩個核心要點。結合理論啟示和實踐經驗，提出了以信息共享為關鍵、實現政府干預和市場機制有機結合的新型食品安全監管模式，并闡述了該監管模式的發起、分工和保障三個方面的主要內容，為開展高效率的安全監管工作提供了參考。

三、理論視角下的網絡食品安全問題

以理論視角審視網絡食品安全問題，有助于揭示網絡食品安全問題頻發的根本原因，明晰網絡食品安全問題的本質，并根據理論得出相應的解決機制。依據現有文獻和筆者歸納，涉及的理論主要有市場失靈理論、政府失靈理論和交易成本理論。

（一）市場失靈理論

新古典理論基于完全競爭市場的假設，認為價格機制可以實現資源配置的帕累托效率。然而，現實經濟中存在的壟斷、外部性、公共物品和信息不對稱等狀況不符合完全競爭市場的假設，導致了市場失靈，資源配置偏離了帕累托效率。

網絡食品交易過程中存在著較高的信息不對稱，有效信息的缺失導致消費者難以區分不同食品的安全水平，從而限制了消費者的有效決策。Nelson（1970）將產品的特征（qualities）區分為搜尋特征和體驗特征，其中搜尋特征是指消費者在購買前就可以查明的特征，而體驗特征是指消費者在購買后可以發現的特征[18]。Darby and Karni（1973）在Nelson（1970）的基礎上，給出了產品的第三種特征——信任特征，即消費者在購買后仍難以辨明的特征[19]。現代農業、食品加工技術的發展和食品流通渠道的變遷在提高了食品生產和流通效率的同時，也提高了食品安全的信任特征，即對于個體消費者來說，知曉所消費食品的安全水平的邊際成本很高（檢驗檢測費用高于食品價格）。同時，相較于線下渠道的食品購買，消費者在線上購買生鮮食品時無法直接接觸實物，不能憑借視覺、嗅覺、觸覺等感官判斷食品的新鮮度;包裝食品時消費者也無法像在實體商店中一樣仔細閱讀食品外包裝上的保質期、生產日期和產品成分等信息。線上購買食品時消費者根據商家所展示信息（圖片、視頻等）和口碑（買家評論）等信息做出購買決策，因此，商家的選擇性展示甚至做出的虛假宣傳、刷好評等行為有利可圖，上述現象在網絡食品交易過程中數見不鮮。網絡食品市場上供給方和需求方之間較高信息不對稱可能導致逆向選擇的后果[20]。

（二）政府失靈理論

政府失靈理論衍生于公共選擇理論。早期的政府失靈概念源于Wolf（1979）[21]，此后Maclean（1987）[22]、Wolf（1988）[23]、Mueller（1989）[24]從不同的角度豐富了政府失靈的理論體系。Grand（1991）對政府失靈理論進行了系統綜述，給出了相對完整的分析框架[25]，結論是法規、補貼和監管等政府活動可能導致一系列關乎效率和公平的問題。

政府失靈理論認為：即便政府行為是出于好意，但結果往往是深化市場失靈，低效率的政府干預可能導致資源浪費或產生新的非效率。在網絡食品安全監管過程中主要存在三個方面政府失靈的誘因。第一，監管俘獲，即政府袒護生產者的情形[26]。網絡食品零售業務跨越了行政區劃，地方政府領導下的食品安全監管機構出于保護當地產業的動機而降低對食品生產者的監管力度。網絡餐飲外賣一般在3公里—5公里的范圍內經營，食品安全監管部門同樣出于保護各自轄區內商業企業的動機而減輕對餐飲經營者的監督。第二，政策短視，即政府官員傾向于采用期限短、見效快的“治標”政策措施來解決問題，而不是尋求長期有效的“治本”辦法。中國的食品安全監管以專項整治運動為鮮明特征[27]。在網絡食品安全監管中，監管機構往往在媒體曝光、網民聲討時開展專項整治運動，試圖平息短期的輿論壓力，而不是建立長期有效的常態化、可持續監管機制。第三，不完全信息下的政府決策。科學合理的食品安全監管決策，需要建立在對信息的準確掌握基礎上。政府為獲取信任特征日益提升的食品安全信息，需要付出同私人部門相當的信息成本，而在網絡食品交易平臺采取嚴格的信息保密制度下，監管機構不清楚哪些市場主體開展了網絡食品經營業務，更無法獲悉網絡食品交易的數量、品類、金額等基本信息。因而監管機構常常無所適從。

在明確了政府部門、交易平臺、食品企業參與食品安全協同監管動因的前提下，對三方的利益協調成為發起協同監管項目的關鍵，同時也是維持協同監管延續性的基本要求。這種利益協調實際上是建立在各方對監管模式的成本-收益分析基礎之上的民主協商和決策過程，實現政府監管的約束性和自我監管的靈活性的優勢互補。在協同監管項目中，交易平臺和食品企業用主動合作換取監管活動的一部分決策權，而政府部門則需要讓渡部分決策權。協同監管的民主決策可以滲透到標準設定、流程控制、實施和監督等各個過程[8]。由于協同監管的潛在收益，交易平臺和食品企業作為追逐經濟利益的市場主體，其參與積極性不言而喻。協同監管項目發起的關鍵在于政府部門要及時擺脫傳統的命令-控制型干預方式的路徑依賴，并建立起聆聽市場主體關切、因勢利導、分類施策的監管文化。工業化國家的實踐表明，食品安全協同監管項目的發起通常可區分為“自上而下”和“自下而上”兩種形式，前者的發起方式是政府部門對食品產業的規定，而后者的發起方式是政府部門對食品產業自律監管方案的事后認可[12]。網絡食品安全協同監管項目的發起也應該秉持包容開放的心態，對各種形式的有益于提升監管效率的項目予以支持和鼓勵。

（二）分工層

網絡食品安全協同監管項目的分工要依市場結構、產品特點的不同而相應調整，但信息的交流和共享是分工的核心內容。政府部門、交易平臺和食品企業都擁有一部分特定的食品安全監管所需的信息，將分散化的信息有機地結合起來，形成對不同食品企業的食品安全水平的評級制度，不但可以通過交易平臺向消費者公示該信息，讓消費者基于食品安全信息的自主選擇的市場機制起到作用，也可以提高食品安全監管決策的科學性，優化監管資源配置，還可以大幅度減小與食品安全信息相關的重復性投入，進而有效降低信息搜尋、衡量等交易成本。在實施過程中，可以由政府部門、交易平臺共同出資搭建和運營網絡交易食品安全信息平臺，分別開通政府部門、交易平臺、食品企業的不同入口，并探索運用大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等信息技術來不斷提升食品安全信息平臺的功能。

信息的交流和共享要充分發揮政府部門、交易平臺和食品企業的各自優勢。政府部門不僅掌握宏觀層面的食品產業總體狀況和監管政策的最新進展，也掌握著微觀層面的食品企業資質、食品安全檔案等信息，其中宏觀信息尤其是監管政策可以通過信息平臺及時分享給食品企業以降低食品企業的信息搜尋成本。針對網絡食品供應鏈上食品安全操作技能的教育培訓不足問題，可以由政府部門統一組織各類食品行業的專家對食品生產和經營環節的工作人員開展食品安全操作技能培訓，尤其是對于中小型的食品生產經營者。Yapp and Fairman（2006）的實證研究表明食品安全操作技能培訓對于缺少專業技能和資源的中小企業的食品安全水平提升具有顯著正向影響[36]。交易平臺不僅掌握食品交易的數量、品類、金額等信息，也掌握消費者對于食品的售后評價和投訴舉報等信息，而且交易平臺在信息技術領域的專長可以為食品安全信息平臺的搭建和運營提供有力的技術支撐。一個有益的嘗試是美團點評開發的餐廳市民評價大數據系統，通過分析消費者在線發布的就餐評價，識別出食品安全風險較高的餐廳，并通報給監管部門作為監管決策依據②。這種食品安全風險信息的交流機制值得鼓勵，但尚需要更加多元化的信息來源以實現更為科學的監管決策。至于交易平臺擔憂的信息泄露問題，則完全可以通過在食品安全信息平臺的政府端僅顯示數據處理結果，而不顯示原始數據的方式來解決。食品企業通過參與協同監管項目尋求監管服從成本的降低，則需要及時披露契約所規定的食品安全相關信息;同時，食品企業對各自所從事領域的技術知識也可以成為協同監管的決策參考。

（三）保障層

盡管協同監管項目為交易平臺和食品企業提供了參與監管過程的激勵，通過多方主體的信息交流和共享較大幅度地降低了信息搜尋、衡量成本等交易費用，提高了網絡平臺交易情境下的食品安全監管效率，但仍然不能徹底杜絕食品安全問題的發生，因此需要在協同監管框架內嵌入可靠的保障機制。作為公共利益的守護者，政府部門在保障方面起著主要作用。在協同監管框架內，政府部門的策略取向、日常檢查、懲罰機制需要適當調整。

May and Burby（1998）將政府部門的監管策略取向分為被動反應（reactive）和主動出擊（proactive）兩類，實際上是政府部門的監管功能定位問題[37]。在網絡食品交易情境下，被動反應的策略注重事后監管，即出現食品安全問題后對責任企業進行處罰，以達到威懾違規行為的目標;主動出擊的策略注重事前防范，注重以風險分析識別食品安全風險較高的食品企業和經營環節，督促相關企業及時調整不當行為。出于預防食品安全問題對居民健康造成的負面影響的動機，政府部門堅持側重于主動出擊的策略取向是較為合意的。

Rouvière and Caswell （2012）將食品安全監管機構的日常檢查分為定期檢查和隨機檢查，日常檢查可以根據食品特點而采取產品導向或流程導向的方式[13]。此外，日常檢查也可以查驗食品企業的進貨臺賬、食品安全自查記錄、清潔消毒記錄等資料。日常檢查以食品安全信息平臺的數據分析結果為決策參考，但數據分析是基于食品企業過往的表現而進行的。因此，開展多種檢查方式相結合的高質量的日常檢查對于掌握不同企業的食品安全動態狀況具有重要意義。

懲罰機制可分為行政處罰和聲譽機制兩種方式，本質上是通過提高不遵守食品安全規范的成本或提高遵守食品安全規范的收益而達到督促食品企業誠信經營的目標。目前，依照食品安全問題的嚴重程度和社會影響，行政處罰相應采取警告、限期整改、關停門店、資格取消直至訴訟等形式，并處以不同金額的罰款，屬于對資源配置的直接干預。聲譽機制是政府、交易平臺將食品企業的食品安全信息披露給消費者或下游企業，屬于對資源配置的間接干預，通過市場化傳導機制倒逼食品企業遵守食品安全規范。聲譽機制為主導的懲罰機制有助于克服食品企業的僥幸心理，形成主動遵循食品安全規范的良好行業風氣。

五、結 語

食品安全問題既是備受矚目的民生大事，也是農業、食品工業、食品貿易、餐飲服務業等相關產業發展質量的體現。網絡食品交易突破了食品流通的時間和空間限制，是有助于提高居民和企業福利的創新模式，監管工作應做出適當調整以引導網絡食品交易走向良性發展的軌道。文獻回顧和理論分析表明，自由放任和命令-控制型的干預均不構成科學的監管制度，高效率、可持續的食品安全監管制度應以信息共享為關鍵，實現政府干預和市場機制的合意平衡。針對網絡平臺交易情境下的食品安全問題，文章依據契約型公私伙伴關系的內涵構建了政府部門、交易平臺、食品企業協同監管的基本框架，闡述了協同監管項目的發起、分工和保障三個層面的關鍵內容。利益協調、民主決策、包容開放有助于激勵多方主體參與協同監管項目，借助于食品安全信息平臺的信息交流和共享能夠有效降低信息搜尋、衡量成本等交易費用，并且為食品安全的保障提供科學的決策參考。

中國正朝著“共建共治共享”的社會治理格局穩步邁進，食品安全的協同監管乃是大勢所趨，但該領域并沒有充足的現成經驗可供借鑒。網絡平臺交易情境下的食品安全協同監管不僅適應了食品流通渠道的新變化，也為社會共治提供了實踐經驗。然而，大范圍開展食品安全協同監管項目可能會走一些彎路，較為實際的工作思路是在一些領域進行前期試點，在總結成效和不足的基礎上逐步推廣。食品安全協同監管的重點在于政府部門傳統工作方式的轉變，需要繼續深化食品安全監管機構的“放管服”改革，更好發揮政府作用。

[注 釋]? ①不僅淘寶（天貓）和京東商城兩大電商企業開始涉足網絡食品交易領域，也出現了一批以網絡食品交易為主營業務的平臺企業，包括沱沱工社、中糧我買網、易果網、順豐優選等網絡食品零售平臺，以及美團點評、餓了么等網絡餐飲外賣平臺。

②參見：http：//www.linkshop.com.cn/web/archives/2017/381323.shtml。

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Food Safety Regulation in the Context of Transactions via Online Platforms

——An Innovative Mode Based on Co-regulation and Information Sharing

Yin Xiangrong1 ，Hong Lan2 ，Wang Zhen3

（1.Graduate School of University of Chinese Academy of Social Science，Beijing 102488，China; 2.Beijing Wuzi University，Beijing 101149，China;3.China Local Coal Mine General Company，Beijing 100011，China）

Abstract：? ?As a new mode of circulation，online food transaction has been developed rapidly.But the food safety problem has aroused extensive attention and reflection from all walks of life，and has brought about new challenges to government regulations.Based on the theories of market failure，government failure and transaction cost，this paper examines the food safety problem in the context of transactions via online platforms.The paper extracts two key points，i.e.co-regulation and information sharing.Drawing on theoretical insights and practical experience，this paper puts forward an innovative mode of co-regulation based on information sharing，which balances government intervention and market mechanisms.The key contents of its initiation，division of labor and safeguard are expounded，which may be a reference for the construction of an efficient and sustainable online food safety regulation system.

Key words：? online transactions; food safety; co-regulation; information sharing? ? 責任編輯 （責任編輯：張麗陽）