統合型治理：基層黨政體制的實踐邏輯

摘?要：中國基層治理體制是基層黨委和政府相互作用下的黨政體制，在實踐中呈現出統合型治理的運作邏輯。以山東省招遠市的基層治理實踐為例，從行政資源整合、政治任務轉化、基層組織動員三個方面考察該地統合型治理的實踐邏輯。研究發現：統合型治理是一種能動型的治理機制，能夠實現多元化治理方式的靈活性切換、常規工作和中心工作的制度性轉換、應急式治理向常規性治理轉變;統合型治理的運行機制，即基層黨委和政府雙重體制的互動整合機制，具體包括黨委體制與行政體制的壓力傳導機制、責任聯動機制和權責分配機制;統合型治理強調黨在基層治理中的領導地位，為基層黨組織建設提供了新的視角。

關鍵詞：黨政體制;黨委;政府;統合型治理;基層治理

中圖分類號：F320.3?文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2020）05-0017-08

作者簡介：張丹丹（1990-），女，武漢大學社會學院博士研究生，主要研究方向為基層治理、農村社會學。

一、問題的提出

改革開放40年來，中國經濟社會高速發展，取得了舉世矚目的經濟奇跡。地方政府及基層政權的積極推動，是我國實現經濟發展成就的關鍵因素[1]，因此關于地方政府的研究碩果累累[2]，“中國式聯邦主義”[3]“地方法團主義”[4]“地方政府即廠商”[5]等理論充分概括了地方經濟發展成效。在此過程中，國家政治體制通過“壓力型體制”[6]“錦標賽體制”[7]等，為地方政府制定政治任務和經濟發展指標，而鄉鎮一級為了應對壓力，成為“政權經營者”[8]。既有的研究進路表明：國家政治體制型塑了基層治理模式[1]，并將基層政府視為科層制內部的策略行動者[9]。既有研究主要從兩種取向來分析基層政權運作：其一，“結構-制度”取向，從行政體制的角度考察基層治理模式，認為鄉鎮政權處于壓力型體制之下，不可避免地會產生自利性和經營性的權力空間[8-10];其二，“過程-事件”取向，從制度環境的角度探究基層政權的行動策略，認為基層干部將人情、面子等地方性資源運用于正式權力的行使過程，產生正式權力的非正式運作空間[10-11]。兩種研究取向都未跳出策略行動者的假設[9]。在壓力型體制和鄉土社會的互動關系中，基層政權作為行動者，其策略性的行動成為基層治理研究的關注點。基層政權的權力策略，實質上是一種非常規的治理機制[12]，它嵌入科層官僚制的縫隙中，并與科層制常規治理互相補充，具體體現為臨時工作組[13]、運動式治理[14]和非正式治理[11]等。應該說，基層治理的策略性行為，僅僅是一種基層權力運作形式，而非全部的基層政府運作機制，基層治理體制還有其內在的統合機制。關于基層政府運行機制的研究，應該突破學界既有研究關于特定權力運作形式的局限，聚焦于基層治理的統合功能及其載體。

目前學界已經有少量研究關注到基層治理中的統合機制，折曉葉提出“行政政治公司”三位一體的統合模式，其中行政機制是指科層體制所賦予的正式的制度規則，政治機制是指打破科層制的非正式的權力運作，公司機制是指政府統籌下的項目公司運作[15]。折曉葉的分析重點是公司機制，強調行政統籌和政治領導下的項目公司，在縣域經濟發展中的助推力，而沒有深入探究行政機制和政治機制的統合功能[15]。歐陽靜在折曉葉的研究基礎上，進一步提出“政治統合制”，以探討黨委和政府在基層治理中的互動關系及其運作機制，其中，黨委的政治統合制能夠通過中心工作的方式，解決政府的行政科層制難以應對的重難點事務[16]。歐陽靜深入探究了縣域范圍內統合性的治理機制，闡釋了政治機制對行政機制的補充和糾偏功能，其不足之處在于，沒有超越既有研究的策略行動者假設，仍然是運動式治理的邏輯[16]。

折曉葉和歐陽靜能夠關注到基層治理中的統合機制，是因為他們都注意到基層治理體系中的雙重實踐主體——黨委和政府，其中歐陽靜特別強調“不能將‘政府片面地理解為科層行政組織，而是要區分黨和政府在社會治理、經濟發展中所扮演的不同角色”[16]。在縣域治理中，黨政體制是最重要的治理體制[17]，黨委和政府以治理事務為導向進行互動整合，并生成一種新的治理邏輯，筆者將其概括為統合型治理，即黨委和政府以職能分工的方式深度嵌入治理體系，并圍繞具體的治理任務進行不同程度互動整合，以實現任務轉化、資源整合、組織動員和職能重構的基層治理模式?；诖耍诩扔醒芯康幕A上，本文研究從黨政體制出發，進一步拓展基層治理的統合機制，通過分析統合型的治理結構，比較科層體制和黨政體制不同框架下基層治理實踐邏輯的差異性，為理解基層政府的運行機制提供新的解釋框架。

二、統合型治理的實踐邏輯

本文的問題意識和經驗材料，來源于2019年7月5日至7月25日筆者及所在研究團隊在山東省招遠市L鎮的駐村調研。調研采用半結構訪談的方式搜集資料，訪談對象涉及鄉鎮干部、村兩委成員、黨員、村民代表、普通群眾等，在調研中主要關注了基層治理中統合型機制，以及政治和行政機制的的實踐邏輯。

山東省招遠市L鎮作為東部地區的普通鄉鎮，其黨建示范區的統合型治理實踐為理解全國基層黨委政府的互動機制和實踐邏輯提供一般化的經驗借鑒。招遠市L鎮共有1.8萬戶（3.3萬人），耕地面積4.6萬畝，轄區總面積115平方公里，轄61個行政村。L鎮的區域面積適中，但由于行政村規模較小、數量較多，相對均衡地被劃入4個片區，每個片區約13～15個行政村，在片區一級成立黨建示范區。通過示范區黨委實體化、公共服務下沉和黨員聯戶網格化等具體機制，構建統合型的治理結構，實現黨的組織體系與鄉村治理體系深度結合，形成黨組織領導下的整合型和能動型基層政權。

（一）政治任務轉化：工作推動常態化

面對科層職能部門無法解決的重、難點事務，縣級黨委可以通過黨委會議將行政事務轉化為政治任務[18]，進而以政治激勵的方式調動黨政干部的積極性。由于各級黨委是領導機構，且黨組織成員一般是所在部門的負責人，將各級黨組織的首要責任人作為治理抓手，將“推動事”轉變為“調動人”，只需要抓關鍵責任人或者將合適的干部調配到特定的位置上，就能夠高效地推動工作。只有少數急、重、難的問題，才能經黨委會議上升為中心工作。鄉鎮層級的非中心工作也可以通過黨委會議來推動。

在縣級黨委統籌下，山東省招遠市實行示范區黨委實體化運行，即將13個行政村通過黨的組織體系整合起來，其中鄉鎮班子成員擔任示范區黨委書記，中心村的村書記擔任示范區黨委副書記，其余12個普通村的村書記擔任示范區黨委委員。示范區黨委實體化，實現了鎮村之間的治理層級再造，通過1名鄉鎮班子成員和13名村書記則能夠有效地推動鄉鎮的工作。其中，區域內各村的工作完成情況直接對示范區黨委書記負責，因此在每周一的示范區黨委例會上，示范區黨委書記和各村村書記進行面對面的交流，同時，鄉鎮的重難點事務也會通過示范區黨委會議轉達，以政治任務的形式來部署。在當地，示范區黨委實體化運行成為鎮村之間常態化的工作推動機制。

（二）行政資源整合：科層職能最優化

縣級黨委是縣域內的實權部門，具有協調和整合行政資源的能力，可以將職能部門的一般性事務上升為全縣的中心工作，也可以根據基層治理的實際需求，對縣職能部門進行結構整合和職能重構等，打破部門間的壁壘，發揮統合性功能[19]。山東省招遠市縣委組織部統籌各個業務部門進行權限下放，就將服務下沉至示范區一級并設置辦事大廳，將示范區整合為綜合性的服務平臺，使得公共服務從部門分割式服務向示范區打包式服務轉變。公共服務下沉之后，打破了傳統的條塊壁壘，直接將94項服務事項打包至鄉鎮示范區。以往村民辦事需要跑到縣各個部門，如今村民在辦事服務大廳就可以享受到“一窗受理、全科服務”。公共服務下沉，實現了縣鄉之間的部門資源整合，將行政資源和公共服務積聚在示范區一級，黨建示范區成為統合性治理單元。黨建示范區通過黨的組織體系重組科層制職能，在不改變既有科層分工的基礎上，強化基層組織的日常治理方式，在黨政體制的整合下實現公共服務供給最優化。這種“不變體制變機制”的資源整合和職能重構，是黨委體制和行政體制相互作用產生的：行政體制由于專業化分工，存在行政資源碎片化的問題，無法自主調適以應對基層治理的實際需要，然而黨政體制能夠及時地重組行政職能，實現基層治理的統合效果。

（三）基層組織動員：社會性資源整合制度化

在統合型治理結構中，行政體制和黨委體制相互作用，確立了基層治理體制的動員結構。科層行政體制通過層級化的壓力傳導來調動基層干部，但嚴格意義上村干部和小組長都屬于非體制性干部，無法完全通過行政力量來調動，然而在科層制之外，基層黨組織仍然能夠發揮作用。因此，與科層行政組織相比，基層黨組織能夠深度嵌入村莊社會結構中，通過充分發動黨員群體來廣泛地動員群眾，進而調動村莊社會內生性的治理能力。山東省招遠市進行黨員聯戶網格化，將村級黨支部中的積極分子作為網格員并配置智能手機，每個黨員定向聯系20～30戶，在村莊中發現問題、解決問題并拍照上傳，通過入戶來積極回應村民的訴求。黨員聯戶網格化實現了基層黨組織向村莊社會延伸，通過基層黨組織的動員功能，增強村莊自治能力。因為黨員一般是村莊中的精英群體，在村莊社會關系網絡中處于節點位置，比如可能集家族權威人物、農資店老板和黨員等多種身份于一體。

作為黨政體制的互動主體，行政體制也有能力動員群眾，但是是基于事本主義的個體性和策略性動員，只有遇到自己解決不了的復雜性和緊迫性治理事務，個體干部才可能動用自己的私人關系網絡。然而，黨委體制的黨群動員，基于黨員的政治人和社會人的雙重身份，具有廣泛性動員和制度化動員的特點，可以發揮基層黨組織在日常生活和熟人社會中的作用，特別是激活基層黨員的社會性身份。因此，在黨政體制內，黨委體制的基層組織動員，可以彌補行政體制的動員能力的不足，實現社會性資源的制度化整合，進而實現統合型的治理效果。

綜上，山東省招遠市分別通過政治任務轉化、行政資源整合和基層組織動員，實現工作推動常態化、公共服務供給最優化和社會性資源整合制度化，最終將鄉鎮黨建示范區塑造為統合性的治理單元。黨建示范區作為鎮村之間的治理層級，能夠在基層治理中發揮統合性的角色和功能，其實質在于，黨的組織體系深度嵌入基層治理體系中，進行全面的領導甚至介入具體的治理事務，實現“黨委領導、政府主導”的權力運作格局。山東省招遠市的實踐經驗表明，基層治理的組織結構和治理體制，并非是單一的科層體制，而是復合型的黨政體制。黨政體制的制度優勢在于，黨委體制是區別于行政體制的另一套科層制結構，能夠突破行政體制的局限性，重塑科層結構，激活基層政權，強化基層治理。

三、統合型治理：黨委和政府互動下的治理機制

（一）比較科層體制與黨政體制

馬克斯·韋伯認為，現代社會的組織方式是高效有序的科層官僚制，具有職務專門化、權力等級化、辦事程序化和管理非人格化等特點[20]。按照科層官僚制的組織原則，基層組織體系通過專業化分工和等級化設置組合起來，一方面，橫向的分工將治理事務分門別類，并以正式職責的方式固定下來，職能部門只需要保持常規節奏，就能夠實現組織目標。另一方面，縱向的統籌為防止領導獨斷專權，建立等級化的權力體系，則不同層級的治理主體具有不同的角色和位置。橫向和縱向交叉締結而成的科層組織網絡，在應對常規事務時具有突出的優勢，能夠專業、準確、規范且連續地處理問題[21]。然而，除了常規事務，基層治理還具有大量的非常規事務，需要在科層官僚制之外采取綜合性和靈活性的治理體制。

韋伯所提出的科層官僚制本身只是一種理想類型，在實踐過程中具有不同的組織基礎和運作過程。而在中國的治理體系中，科層制的組織結構和管理體制，不僅包括行政體制，還包括黨委體制。由于執政黨的角色和作用，中國共產黨已經嵌入政治結構中，形成了與行政組織相對應的科層制結構[22]，甚至有學者將這種以中國共產黨為核心的黨和政府雙重科層制概括為黨政科層制[23]，因此中國治理體制實質上是黨委和政府雙重體制互動整合下的黨政體制。受復合型治理結構的影響，基層黨委和政府雙重體制相互作用，共同構建地方政府的運行機制，即統合型治理的運作邏輯。

黨政體制融合了兩種體制的優勢特征，如行政體制的專業化和規則化、黨委體制的組織性和動員性，型塑出能動型的基層政權。通過對比科層體制和黨政體制可以發現，韋伯所說的科層官僚制具有職能專門化、程序規則化和管理非人格化等優勢，但是也存在諸多弊端，比如職能分割導致統籌協調困難、程序主義使得靈活性缺失、非人格化制度缺少主動回應問題的積極性等;然而，中國社會的黨政體制，具有黨委體制和行政體制雙重科層制，能夠通過自上而下健全的黨組織體系，保持較強的組織性和動員性，進而彌補單一科層體制的不足。因此，統合型治理作為黨政體制的實踐邏輯，是一種能動型的治理機制，具有綜合性、系統性和靈活性等特點，能夠調動地方政府的積極性和主體性，實現多元化的治理方式和整體性的治理效果。

（二）統合型治理的內涵及其功能

黨委體制和行政體制作為國家治理體系中的實踐主體，在面對不同的治理事務時進行不同的互動組合，進而產生不同的基層治理機制。首先，在常規性治理中，黨委體制領導、行政體制主導。在科層組織的常規運轉中，政府部門根據自己的職能分工，自主地處理行政業務，并定期向同級黨委組織匯報，黨委不干涉政府的專業職能，但是對重大事項進行統籌決策。其次，在運動式治理中，黨委體制重組行政體制。行政科層制只能按照常規設置完成底線式任務，然而，趕超型現代化戰略卻要求地方政府超常規地完成經濟發展任務，因此需要黨委體制跨部門地整合行政資源，通過運動式治理的方式集中解決問題。最后，在非正式治理中，基層黨組織體系進行社會性動員。行政體制與鄉土社會存在制度性斷裂[24]，地方官員無法直接調動社會性資源，然而基層黨組織體系深度嵌入村莊社會關系網絡，可以通過黨員動員實現廣泛的群眾動員，進而將非正式的治理資源納入基層治理體系。因此，在黨政體制內部，統合型治理的實質在于依據黨委體制和行政體制之間不同的互動組合，型塑出常規性治理、運動式治理和非正式治理等多種治理方式，并涵蓋了基層治理的不同面向和不同主體，因此，地方政府可以采取多元化的政策工具，以應對復雜化的基層治理事務。

1.常規工作和中心工作的制度性轉換。由于黨政體制是以治理事務為導向的“一套體系、兩套職能”，即國家治理體系在黨政分工的基礎上進行系統性運作，因此基層治理事務大致可以分為兩類，一類是科層制職能部門所處理的常規性事務，即常規工作，另一類是縣級黨委統籌下的重難點事務，即中心工作。在基層治理的統合型結構中，常規工作和中心工作可以實現制度性轉換。一方面，針對行政體制難以應對的常規事務，黨委體制調動和重組科層制職能部門的資源，將常規工作上升為中心工作，以運動式治理的方式來解決問題。另一方面，科層組織積極運轉、及時解決問題，能夠有效地避免矛盾擴大化，有效的常規治理可以減少運動式治理發生的可能性。常規工作和中心工作能夠相互轉化，說明在黨政體制中行政體制和黨委體制有機互動，形成了統合型的治理結構，地方政府具有很大的能動性，可以在基層治理實踐中不斷調適，并針對不同的治理事務，靈活調動不同的治理主體和治理資源。

2.應急治理與常規性預防相互轉變。常規工作上升為中心工作的組織成本較高，需要復雜化的制度內動員，一般來說重要性和緊迫性的治理事務才會拿到縣級黨委會討論。常規工作上升為中心工作，是運動式治理的邏輯，而且大都是基于事本主義的被動應急式治理，比如防火防汛、信訪維穩等突發性事件。然而，通過有效的常規治理來預防運動式治理，不僅需要科層組織的有序運轉，還需要黨政體制的社會性動員。因為黨組織體系能夠廣泛地動員群眾，實現對社會性資源的制度化整合，能夠實現國家權力的常規化在場。與運動式治理被動解決問題不同，制度化的非正式治理具有主動發現問題的動力和能力，基層組織能夠將矛盾抑制在萌芽狀態，基層治理從被動應急向主動預防轉變。

（三）統合型治理的制度基礎

基層治理的統合機制，核心在于行政體制和黨委體制的互動機制和實踐邏輯，在此過程中，涉及到黨委和政府的關系，以及二者在基層治理實踐中的功能定位。首先，中國共產黨領導下的政治體制，決定了地方政府的運作機制實質上包括政治機制和行政機制兩個層面，不能將“政府”籠統地理解為行政科層機構，而忽視黨在基層治理、社會發展中的角色與功能。其次，統合型治理不意味著“黨政合一”。黨委體制是領導體制而非治理體制，不具備專業化的職權、資源和工具[18]，不能通過黨組織代替行政和執法機構[25]。統合型治理既強調黨組織的領導角色，也強調行政組織的專業化職權。黨委和政府在基層治理中，形成了“黨委領導，政府主導”的治理格局，二者并非對立或重合的關系，而是以黨的領導為核心、以治理事務為導向的分工協作關系。最后，基層治理中的黨委體制，是對行政體制的制度性補充。面對行政組織難以應對的非常規事務，政治組織通過黨的組織體系調動治理主體和治理資源，以實現制度內的科層制重組和制度外的社會性動員，最大限度地調動資源解決突發性問題。

從理論上來講，黨政雙重體制并軌運行、深度互動，可能會存在“制度打架”的問題，事實上基層黨委政府雙重體制互相作用，形成了基層治理的耦合狀態，進而型塑出統合型的治理結構。統合型治理的制度基礎在于，黨政體制是層級對應的一體化組織，每一級行政組織都有一級黨委組織，再經過上下級黨委的組織整合，形成基層治理體系。因此，統合型治理具有以下三個面向：（1）各級黨組織的首要責任人在治理體系中處于節點位置。在黨政體制中，層級化的責任和壓力傳導，是由各級黨委的領導干部實現的，一方面，各級黨委的首要責任人是上下層級間的責任主體，另一方面，各級黨委的首要責任人也是同一層級的領導主體。（2）通過黨委領導實現組織重構和資源整合。為解決科層組織僵化的問題，黨政體制可以發揮整合功能，以實現治理結構的優化與重組，比如臨時工作組等。（3）通過黨的組織體系實現系統性動員。黨委（黨組）制度是中國共產黨領導國家政治生活的基本制度形式[23]，從國家機關的黨委或黨組，到下屬單位的分黨委或黨小組，再到基層的黨總支或黨支部，黨組織在權力體系中一直處于軸心位置。因此，自上而下的黨組織體系，使得統合型治理的動員型特征明顯，這是科層制理想類型所不具備的。

四、統合型治理的運行機制

基層黨委和政府雙重體制的互動整合機制，具體從黨委體制與行政體制的壓力傳導機制、責任聯動機制和權責分配機制三個方面展開。

（一）目標責任制：黨委體制和行政體制的壓力傳導機制

在基層工作推動過程中，干部激勵和壓力傳導機制主要是目標管理責任制，它指的是上級黨委政府將目標任務層層分解，通過簽訂責任狀的方式下達給下級組織，并根據既定的工作職責，對下級組織的工作完成情況進行量化考核，以確定干部的薪酬標準和晉升機會[25]。然而，由于黨政體制的復合型特征，目標責任制在行政體制和黨委體制中的壓力傳導方式是不同的，其中，行政體制的責任制考核，主要面向職能部門的常規工作，是對一定階段內全面工作的綜合性考核，考核結果主要影響干部的績效工資，因此干部激勵程度較弱，目的在于調動全體干部的一般積極性，以維持科層體制整體性運轉。然而黨委體制的責任制考核，則是面向縣域范圍內的中心工作，是對特定事項的重點考核，比如專項考核、組織考核和黨政領導干部考核等，考核結果影響較大，能夠對干部問責，甚至“一票否決”，因此黨政干部執行工作的力度也較大。

黨政部門的首要責任人，以及圍繞中心工作所抽調的臨時工作組等，主要是干部隊伍中的精兵強將，能夠在重要的位置上領導工作，或者在關鍵時刻攻堅克難，針對這部分“挑擔子”的干部群體，需要采取區別于一般干部的激勵機制。因此，黨政體制內的目標責任制考核，塑造了差異化的干部激勵機制，使得不同層次的干部激勵正好面向不同的治理主體和不同的治理事務，進而實現整合性的干部動員效果。在黨政體制中，目標責任制作為政治任務轉化過程中的最基礎的一種機制[19]，是黨委體制和行政體制之間的壓力傳導機制。各級黨組織的首要責任人，既是目標責任主體，也是工作推動主體，在對上負責的同時還要對下調動，因為黨政體系將責任和壓力傳導給各部門的領導干部，再由他來調動同部門的其他干部，即通過黨委體制的層級化傳導實現行政體制的整體性動員。因此，黨委和行政兩套體制實際上是高度嵌入、難以分割的，共同決定了基層治理中的干部動員和人才培養效果。

（二）責任共同體：黨委組織和行政組織的責任聯動機制

在基層治理轉型過程中，量化排名變得越來越重要，原本只是在年終檢查時進行結果考核，而現在在具體的治理過程中，將治理任務細化為不同階段的具體指標，通過量化排名和及時通報，建立相應的工作進度體系。從結果考核向過程考核轉變過程中，型塑了縣鄉村三級責任共同體，通過黨委組織體系實現上下級行政組織間的責任聯動。在山東招遠市調研發現，學習強國積分、黨員網格化管理等多項工作都要排名，其中市對縣排名、縣對鄉排名、鄉對村排名，且縣的排名取決于各鄉鎮的工作完成情況，而鄉鎮的排名取決于各村的工作完成情況。排名結果作為干部晉升和發放績效工資的重要依據，連續三次排名后三位則黨政領導干部面臨著較強的負向政治激勵，比如縣委書記找鄉鎮黨委書記談話、鄉鎮黨委書記找村書記談話。

階段性量化排名將縣鄉村三級構建為責任共同體，通過跨層級的責任聯動，實現黨政體制內的系統性動員和整體性治理。首先，上級組織的績效是由下級組織的工作完成情況決定的，任何一級組織都被納入考核體系中，且任何一個下級組織拖后腿都直接影響上級組織的考核結果。與以往打造亮點村的邏輯不同，縣鄉村三級責任共同體客觀上是一種全域治理機制。其次，由于上下級組織之間具有連帶責任，上級組織通過體制內的壓力傳導來調動下級組織，特別是下級組織的“一把手”，則縣委書記、鄉鎮黨委書記和村書記等黨政體系的領導干部，作為各級組織的首要責任人，成為層級化壓力傳導的關鍵節點。最后，排名是在轄區內同級組織間展開的，比如同一個市的各縣、同一個縣的各鎮或者同一鄉鎮的各村，則需要各級組織的“一把手”去調動所在部門的干部，或者下級組織的首要責任人。綜上，縣鄉村之間的責任共同體，構建了一個跨層級的聯動體系，因此黨政體制能夠通過黨的組織體系，來動員和整合上下級行政組織。

（三）行政包干制：黨政干部和普通干部的權責分配機制

除了跨層級的聯動體系，基層治理體制本身還是一個層級體系，各層級治理主體的角色和功能突顯。在黨政體制中，各層級的主動性和創造性是通過行政包干制調動起來的。行政包干制是公共行政領域的發包機制，通過責任下沉、權力下放、政治激勵和結果考核等方式[26]，調動下級組織的積極性和自主性[27]。在山東省招遠市，鄉鎮將治理事務打包下沉至黨建示范區，則包區書記獲得自由裁量權，具有調配和整合資源的自主性權力空間，同時包區書記也要承擔相應的風險，如果轄區內任何一個行政村沒有完成工作任務，則都屬于包區書記的責任，因此包區書記具有較強的積極性來調動各村，通過每周例會、經常下村、與村干部面對面談話等方式來督促村干部及時完成任務。同時，由于責任包干，鎮村干部具有調動社會內生資源的積極性，因此實現社會性資源的制度化整合。

行政包干制不同于領導分管制，因為領導分管制是科層制的運作機制[17]，通過分管領導來統籌某一領域的工作，以更好地實現常規性治理事務的專業化分工和層級化統籌。而行政包干制則是行政體制和黨委體制相互作用的結果，即統合型治理的運行機制，需要包區領導總攬全局，對轄區內一切治理事務負責，因此，行政包干制型塑了治理體系中的結構性位置，包干領導具有調動部門內一切行政資源的權力。行政包干制的關鍵在于領導包干制，所以行政包干制實質上是黨政領導干部與其他干部之間的權責分配機制，通過黨政領導干部將其他干部整合起來，進而通過黨的組織體系將各級行政組織整合起來，在此基礎上，實現黨對職能分化的現代科層組織體系的領導。

五、結論與討論

關于基層政府的運作機制，既有研究主要從科層體制的角度，來探討基層治理中的策略主義。實際上，中國基層治理體制是黨委和政府雙重體制互動整合下的黨政體制，在基層治理實踐中呈現出統合型治理的運作邏輯。山東省招遠市L鎮黨建示范區的統合型治理實踐，為理解全國基層黨委政府的互動機制提供一般化的經驗借鑒。在當地，統合型治理結構，分別通過政治任務轉化、行政資源整合和基層組織動員，實現工作推動常態化、科層職能最優化和社會性資源整合制度化。作為一種復合型的治理結構，黨政體制能夠融合黨委和政府雙重體制的制度優勢，將黨委體制的組織性、動員性和行政體制的專業化、規則化結合起來，因此，黨政體制的統合型治理是一種能動型的治理機制，具有綜合性、系統性和靈活性等特點，能夠實現多元化的治理方式和整體性的治理效果。統合型治理結構在運行過程中，通過壓力傳導機制、責任聯動機制和行政包干制，實現基層黨委和政府雙重體制的互動整合，進而實現多元化治理方式的靈活性切換、常規工作和中心工作的制度性轉換、應急式治理向常規性治理轉變。

在社會轉型過程中，城鄉流動和社會分化導致基層治理事務日益復雜化，無法依靠一成不變的科層組織實現有效治理，而是需要統合型的組織結構，以全面地應對基層治理變化。相對于單一的科層組織，基層治理的統合型體制應對現實的調適能力較強，但同時也會存在一定的問題，比如組織化的程度較高，以及組織體系的關鍵節點對領導干部的要求較高，因此，既要選出得力的干部，以適應組織的復雜性，也要通過較強的組織紀律對個體干部的私人特征進行祛魅，才能避免黨政科層制自身的封閉性和官僚化。在此基礎上，加強基層黨組織建設，是基層治理的現實需要。

作為黨政體制的實踐邏輯，統合型治理強調黨在基層治理中的角色與功能。在“黨委領導、政府主導”的互動實踐中，統合型治理堅持黨的全面領導，通過黨組織體系的整合機制，以及各級黨委首要責任人的工作推動機制，實現治理體系的有效運轉。中國共產黨的領導和執政地位，是統合型治理的制度基礎，更是經過實踐檢驗的歷史和現實的正確選擇。一方面，中國共產黨所領導的社會主義革命的偉大勝利，建立了無產階級專政和社會主義制度，在此過程中，政府的合法性與黨的執政地位密切相關，不能黨政分離。另一方面，新中國成立以來的經濟社會發展成就，主要依賴于“集中力量辦大事”的制度優勢，即黨統領全局的領導核心作用。因此，我們在重視黨的政治屬性的同時，也不能忽視黨的治理屬性，特別是黨組織在基層治理中發揮的實際功能?；鶎又卫碇械慕y合機制，為基層黨建所提供的經驗啟示是：基層黨組織建設應該落到實處，以基層治理體系為載體，從黨務黨建向治理黨建轉變，從形式化黨建向功能化黨建轉變。

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（責任編輯：董應才）