幾種典型運作模式下的PPP項目融資要素分析

摘要：隨著近年來的大力推廣和逐步規范，PPP的運作模式在實踐中不斷豐富發展，對項目融資提出了不同的要求。本文對PPP的發展概況和典型運作模式進行了介紹，對不同運作模式下的融資情景進行了分析，指出了需要關注的重點問題和影響因素，提出了PPP項目在不同模式下的融資思路，以供行業相關人員參考。

關鍵詞：PPP;運作模式;融資;要素分析

中圖分類號：F283?文獻識別碼：A?文章編號：2096-3157（2020）19-0090-02

一、PPP項目發展概況

PPP是政府和社會資本在基礎設施及公共服務領域的一種合作關系，其核心理念是按照相關政策要求，通過引入社會資本參與建設運營，政府與社會資本結成“利益共享、風險共擔、全程合作”的伙伴合作關系，形成多元化、可持續的資金投入機制，以整合社會資源、盤活社會存量資本、減輕政府財政負擔，達到加快基礎設施建設、提高公共服務質量和效率、促進經濟結構調整和轉型升級等目的。

從2014年起，PPP項目在我國經歷了高速擴張與發展的一段時期。2018年以來，隨著地方政府債務管理趨嚴以及一系列規范性文件出臺，PPP項目合規性程度不斷提高，逐步進入規范和精細發展軌道。截至2019年9月底，財政部PPP中心共入庫PPP項目12180個，總投資金額17.259萬億元。其中：項目管理庫共有PPP項目9167個，山東、河南、四川、廣東、貴州項目數量居全國前5位，貴州、河南、四川、山東、云南項目投資額全國排名前5位，市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發、生態建設和環境保護等行業投資額和項目個數居前4位，政府基礎設施、保障性安居工程、能源、市政工程領域項目落地率較高;儲備清單共有PPP項目3012個，總投資3.42萬億元，貴州、河南、湖北、山東、四川等地項目較多，市政工程項目個數最多，交通運輸投資金額最大，旅游、生態建設和環境保護、城鎮綜合開發等行業項目規模也位居前列。

經過多年的發展和規范，各方對于PPP項目的認識日趨理性、逐步深化。從核心理念上來看，PPP在項目初期更多反映的是一種資金投入機制和合作關系，主要是為了解決項目建設資金的投入問題，這是決定項目能否成功啟動和順利實施的關鍵。由于基礎設施和公共服務項目投資大，產品和服務質量、價格要求高，項目周期長，大多數社會資本難以完全靠自有資金開展PPP項目的建設運營，對外融資成為必然選擇。

二、PPP項目的典型運作模式

PPP項目的具體運作方式復雜多樣、差異較大，存在BOT、BOOT、BLT、TOT、ROT、BOO等模式。結合國內發展現狀，本文主要選取了BOT、BLT、TOT、ROT四種典型模式進行簡要分析。

1.BOT模式

BOT是“Build-Operate-Transfer”的縮寫，即“建設-經營-轉讓”。在該模式下，政府部門與社會資本簽訂特許經營協議，依法授予社會資本某項目特許經營權，由社會資本方在一定期限、范圍內，負責項目的投資、融資、建設、經營與維護，提供公共產品或服務，并在特許期限內按照雙方約定的回報機制獲得回報。回報主要來源于使用者付費、可行性缺口補助等，其中，可行性缺口補助包括政府付費方式的股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入，以及與項目有關的綜合開發經營權益等。特許期滿后，社會資本方將該項目有關設施、資產無償或有償移交給政府部門。在此過程中，政府起著最重要的作用，對項目的建設提出條件和要求，對項目的運營擁有監督權、調控權，并對可行性缺口補助涉及績效考核的部分進行考核評估。BOT模式能夠有效減輕財政負擔、拓寬投融資渠道、降低建設風險、提高溝通協作和建設運營效率，同時，由于項目周期較長和社會資本的逐利性等因素，也會產生項目持續實施和退出難度大、政府對項目轉讓前的控制不足、項目建設運營質量降低等問題。

2.BLT模式

BLT是“Build-Lease-Transfer”的縮寫，即“建設-租賃-轉讓”。該模式充分借鑒了融資租賃的理念，把原本運用于設備、物件方面的融資模式推廣到基礎設施和公共服務領域。在該模式下，政府部門與社會資本簽訂協議，由社會資本方負責項目的投資、融資、建設，項目建成后將有關設施、資產以租賃的方式交由政府經營與管理，政府部門每年付給社會資本方相當于租金的回報，租賃期結束后，整個項目完全歸政府部門所有。在此過程中，租金定價是項目成功的關鍵因素，也是政府與社會資本易發生爭議的核心問題。該模式與BOT模式相比的最大不同點在于：一是項目回報主要來源于政府以租金形式的付費;二是項目在建設運營期的所有權歸社會資本方，政府只享有租賃權。BLT模式能夠改善政府的資產負債結構，優化債務率和流動性，減輕資金一次性投入壓力，提高財政決策審批和項目融資效率，同時，也存在融資成本較高、形成固定的租金支出負擔等問題。

3.TOT模式

TOT是“Transfer-Operate-Transfer”的縮寫，即“移交-經營-移交”。在該模式下，政府部門或國有企業將存量資產一定期限的產權或經營權，有償轉讓給社會資本，由其進行運營管理，在此期限內，社會資本方全權享有經營設施及資源所帶來的收益，期滿后社會資本方再將該項目交還政府部門或原企業。該模式的關鍵是要有合適的存量資產，屬于政府經營管理優勢不突出、負擔較重、可以并愿意讓渡部分權利來提高經營質效的領域，還要具有一定的收益水平，能夠吸引社會資本進入，因此轉讓資產的定價尤為重要。一方面，政府在項目前期的建設、運營中投入了大量成本，承擔了各種風險，轉移的資產功能完備，應通過資產評估合理確定轉讓價格，避免價格過低造成國有資產流失。另一方面，為提高社會資本的積極性，應保證其擁有適當的盈利空間;同時，考慮到相關設施、資產的公共屬性，防止社會資本方借提高終端產品、服務定價轉嫁經營風險，進而影響民生和社會穩定，轉讓價格不宜過高。TOT模式降低了社會資本方的建設成本和風險，提高了政府部門存量的閑置、低效資產的運營效率，改善了公共產品和服務質效，還為新項目建設拓寬了資金來源，同時，也存在合適的備選存量資產較少、轉讓價格難以達成一致等問題。

4.ROT模式

ROT是“Renovate-Operate-Transfer”的縮寫，即“改擴建-運營-移交”。該模式是在TOT模式基礎上衍生發展出來的，主要是在TOT模式的基礎上增加了改擴建的內容。社會資本方在獲得政府部門授予的特許權后，對存量資產進行改造、擴建等，并獲得改擴建后一段時間的項目特許經營權，擁有獲得相應回報的權利。特許權期限屆滿后，社會資本方再將有關資產移交給政府。與BOT模式相似，ROT項目的特許經營期也存在著建設期和運營期兩個部分，主要用于處理地方政府債務、盤活存量資產、對老舊設施進行升級改造等方面。

三、典型運作模式下的融資要素分析

1.BOT融資要素分析

BOT模式主要適用于新建項目，建設風險較為突出。在開展融資時，首先要對項目進行全面評估，如項目的投資方案是否合理、行政審批是否齊全合規、是否列入PPP項目庫、“一案兩評”程序是否完成、項目現金流是否穩定充足等，確保項目具備開工建設、持續運營、財務可行等方面的條件。其次，要對社會資本方的情況進行評估，如企業信譽狀況、資金實力、建設能力、經營管理水平、技術實力等，確保項目能夠如期建成投產。再次，要對政府與社會資本的特許經營合作關系進行深入評估，確保特許經營關系真實有效、權責明晰、績效考評嚴格精準執行。項目的融資金額應嚴格依據總投資、資本金比例和社會資本方的信用等級核定;融資期限應不超過特許期限，其中寬限期應不短于項目建設期，滿足每年還本付息需要;利率主要根據項目所處行業和社會資本方的信用等級確定;信用結構主要采用項目資產擔保，或項下應收賬款、預期收益作質押擔保，視情況由社會資本方提供補充擔保;還款主要來源于項目項下社會資本方的各類收費收入、綜合開發收入、政府可行性缺口補助等。

2.BLT融資要素分析

與BOT相比，BLT模式同樣涉及新建項目。除了需對項目和社會資本方情況進行詳細評估外，還要重點對政府部門與社會資本的租賃合作關系進行評估，如租期從何時開始計算，租金的定價水平及調整機制，支付租金的條件和程序，是否存在影響政府部門定期給付租金的因素，等等。項目的融資金額應根據新建項目的總投資及資本金比例核定，同時要對社會資本方每年獲得的租金收入進行審慎測算，確保能夠覆蓋貸款本息;融資期限應與租賃期相匹配，最長不超過租賃經營期，其中寬限期應不短于項目建設期，滿足每年還本付息需要;利率主要根據項目所處行業和社會資本方的信用等級確定;信用結構可采用項目資產擔保，或社會資本方享有的租賃權益，即獲得政府部門定期支付的租賃費用的權利作質押擔保，視情況提供補充擔保;還款來源主要是項目項下社會資本方從政府部門獲得的租金收入。

3.TOT融資要素分析

TOT模式適用于存量項目，其融資問題關鍵在于對存量擬轉讓資產的價值作出適當的評估，包括估值方式、評估程序、定價依據等，涉及國有資產轉讓的還應經國有資產管理部門確定。同時，還要考慮存量資產運行、功能現狀及在建項目后續建設內容，是否具有長期穩定的收益，社會資本方是否具備項目運營管理的資質、條件和實力，是否考慮了相關成本費用，接手項目后能否有效提升產品服務質效，是否可以順暢收取有關費用，經營期滿后政府部門對項目移交有何標準和要求，等等。項目的融資金額應在合理評估存量資產的基礎上，依據政府部門與社會資本方達成的首次轉讓價格和資本金比例核定;融資期限應不超過特許期限，滿足每年還本付息需要;利率主要根據項目所處行業和社會資本方的信用等級確定;信用結構主要采用項目資產擔保，或項下應收賬款、預期收益作質押擔保，視情況提供補充擔保;還款來源主要是項目項下社會資本方的各類收入和政府可行性缺口補助等。

4.ROT融資要素分析

與TOT相比，ROT模式同樣涉及存量項目，主要適用于改擴建領域，除對存量資產價值進行合理評估外，還需對項目改擴建的投資成本進行重點分析，并充分考慮運營期的各項費用支出，審慎預測項目未來的收入和產出，確保項目現金流能夠覆蓋投資成本、費用支出和貸款本息。項目的融資金額應根據存量資產的轉讓價格、改擴建成本和資本金比例綜合確定;融資期限應不超過特許期限，其中寬限期應不短于項目改擴建期，滿足每年還本付息需要;利率主要根據項目所處行業和社會資本方的信用等級確定;信用結構主要采用項目資產擔保，或項下應收賬款、預期收益作質押擔保，視情況提供補充擔保;還款來源主要是項目項下社會資本方的各類收費收入和政府可行性缺口補助等。

作者簡介：

李騰，供職于國家開發銀行寧夏分行。