新中國成立以來社會治理的戰略定位

馮雷

摘要：廣義語境下，自新中國成立以來，國家在社會領域的各種政策和措施都可被視為是我國社會治理的具體形式。以不同歷史階段中黨的相關文件資料為基礎，可以梳理出社會治理以社會管控為形式的政治附屬、以社會管理為形式的發展要求、以社會治理為形式的改革工作、以社會治理現代化為形式的戰略任務的戰略定位演變歷程。這一歷程表現出層次升級化、內涵明晰化、“社會”擴大化和治理主動化的演變特征。十九屆四中全會后，社會治理成為一項戰略任務，要深入把握黨對社會治理的戰略定位規律，從戰略的高度對社會治理做出未來展望。

關鍵詞：社會治理;戰略定位;定位演變;黨內文件

中圖分類號：D619? ? 文獻標志碼：A? ?文章編號：1004-3160（2020）04-0131-14

伴隨著經濟發展從高速到高質量的轉變，我國的社會主要矛盾由人們日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，轉向人們日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾。相應地，在這種背景下社會治理也必然要不斷地調整并創新方法和模式，以適應經濟和社會發展變化的要求。縱觀新中國以來我國社會治理的具體實踐，可以發現，立基于中國國情的社會治理經驗正在逐步成熟，具有鮮明中國特色的社會治理格局正在逐步形成。

一、問題的提出

社會治理是現代國家的重要職能，社會治理的效能直接關系到現代國家的社會穩定和發展。自黨的十八屆三中全會明確提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化…加快形成科學有效的社會治理體制”[1]176-177以來，我國社會治理的具體意涵和實現方式迅速成為學界爭相探討的熱點話題。十九大進一步提出“加強和創新社會治理…打造共建共治共享的社會治理格局。”[2]49十九屆四中全會提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全。”[3]28可見，社會治理越來越成為黨治國理政的重要工作，構成國家治理體系和治理能力現代化的重要載體。

學界關于社會治理的已有研究主要集中在兩大方面。第一是社會治理的歷時分析。這方面的研究主要對新中國成立以來的社會治理發展進行梳理，如模式變化、演進動力、作用影響、經驗回顧等，通常以具有關鍵意義的年份為時間節點，基于不同的關切點來總結我國社會治理的變遷邏輯。第二是社會治理的內涵挖掘和實踐路徑。這方面的研究主要對特定時期的社會治理邏輯進行解釋，如概念辨析、理論淵源、話語意涵、現狀問題、經驗積累等，并分別從理論和實踐出發，探索社會治理的優化對策和發展路徑。尤其是對新時代社會治理體系創新的思考和探討。

縱觀這些已有的研究成果，可以發現，無論是歷時發展，還是內涵和路徑，貫穿其中的都是多主體力量在社會治理具體實踐中的相互作用，即集中于討論不同時期社會治理在執行過程中的表現和變化。誠然，具體實踐中如市場、社會組織、公民參與等力量的變化對社會治理的變遷起到重要作用，不過這些因素的分析忽略了一項重要前提性因素，即對社會治理的戰略定位。社會治理是國家治理不可或缺的組成部分，在我國語境下，黨于戰略高度上對社會治理的定位在相當程度上決定了其具體運作實踐的方向和形式。如已有研究所示，社會治理的具體形式呈現出階段性特征，相應地，在戰略高度上黨對社會治理是否也存在階段性的定位，賦予其不同的階段性內涵？

黨對社會治理的戰略定位，具體而言，就是新中國成立以來的不同歷史階段中，黨在政權運作過程中對社會治理的結構性定位。這種定位呈現出怎樣的演變軌跡和特征，學界目前對此問題的回答仍不充分，因此分析社會治理的歷史定位，能夠以戰略的角度對黨在社會治理中的作用探討形成有益的補充，也能夠深入把握黨進行社會治理的歷史規律，從而推進社會治理現代化。從戰略定位出發，本文試圖通過分析新中國以來的相關會議和制度文件以及其他歷史資料，從中找尋社會治理在黨運作國家政權活動中的結構性位置，以明晰其在國家建設與發展過程中的內涵變化，豐富社會治理的相關考察。

二、概念界定與文獻回顧

（一）概念界定

世界銀行于1989年發布的《撒哈拉以南非洲：從危機到可持續增長》報告是西方對“治理”概念的關注和闡發起點。治理理論中，現代化的治理“更依賴于主體間重要性的程度”[4]，政府不再是唯一的主體，法律也不再是唯一的規則，“意味著一種新的管理過程”[5]。主體多元化、過程協商化、方式多樣化、網絡自主化在西方學者的闡釋中逐漸成為“治理”的理想表征，發展出“網絡治理、元治理及去中心治理”[6]等三種主要治理途徑。與西方研究相呼應，伴隨改革開放以來的地方治理實踐，國內相關研究也發展起來。從“介于負責統治的行政與負責具體事務的管理之間”[7]的治理初探，深化到“使公共利益最大化”[8]的善治取向，“公共權威為實現公共利益而進行的管理活動和管理過程”[9]逐漸成為“治理”的共識。

進一步細化，當前我國學界對“社會治理”概念的運用主要體現在兩種語境當中。一是從現代“治理”理論出發，借鑒并發展其核心觀點，以共產黨領導、社會力量參與、法治、權利分配等為路徑，認為我國的社會治理是“在執政黨領導下，由政府組織主導，吸納社會組織等多方面治理主體參與”[10]的社會公共事務治理。二是基于權力宏觀運作角度，主張“拋開社會治理的現代內涵，從‘運用政治權力來管理國家的事務的意義上來講，社會治理古已有之。”[11]這類觀點基于治理最本初的意義考察全部社會治理活動，“包含傳統的‘管理和‘統治這樣的概念，”[12]而不過多涉及現代化的價值偏向。

本文對“社會治理”的分析基于上述第二種類型的語境劃分，即在包含“管理”與“統治”的本初意義上，將新中國成立以來國家在社會領域的治理措施和政策部署都納入到本文“社會治理”的概念當中。“治理是一個國家內權威對于傳統和制度的運用”[13]，在這種一般和廣泛語境下，新中國以來，無論是在初期發起的各種社會運動，還是當今基于依法治國而進行的社會治理現代化建設，都可視為是社會治理的具體形式。因此，本文將“社會治理”界定在國家治理社會的技術選擇上，這樣我們就可以跳出“現代化治理”內涵的限制，在一般意義上審視我國在不同歷史階段中社會治理的定位以及實現形式。

（二）文獻回顧

總覽學界當前已有關于我國社會治理變遷的研究，可以梳理為以下兩大方向：

第一大方向是社會治理變遷的特征。這方面的研究呈現出兩種路徑。一是總結社會治理模式的變遷特征。這種路徑基于不同的時間標準形成了“三階段說”與“四階段說”，如“三階段說”中以1990年與2012年為節點的“包攬統管—政治動員—多元協商共治”[14]，以1992年與2012年為節點的“控制—管理—治理”[15]等觀點，“四階段說”中以1956年、1978年、2012年為節點的“革命—管控—管理—治理”[16]，以1978年、2001年、2012年為節點的“政府管制—社會管控—社會管理—社會治理”[17]等觀點。可以發現，盡管在具體的時段劃分上存在差異，但普遍認為2012年是社會治理模式的開始。二是總結社會治理路徑的變遷特征。無論處于哪一歷史階段，社會治理的實現都依賴于特定要素的相互作用。在“觀念—主體—方式—運行”的框架中，這種路徑變遷體現為“從社會管理到社會治理的理念轉變、從一元主體到多元共治的主體結構轉變、從行政管理到法治、德治和自治綜合的治理方式轉變、以及實現社會有序運行與活力迸發相統一的社會運行狀態轉變”[18]。在“觀念—行動—制度”的框架中則集中體現為觀念變化、行動者行動癥候與制度范式等因素的不斷調試[19]。在社會治理路徑特征方面的研究共識程度相對較高，治理理念、多元主體、法治路徑、協商共治、技術現代等是學界對現實治理實踐發展的共同認識。

第二大方向是社會治理變遷的原因。這方面的研究主要是從“結構”和“功能”兩種視角切入。一是結構視角。用社會秩序這一中介因素串聯起了社會變化與社會治理之間的影響關系。現代性和后現代性帶來穩定，現代化和后現代化導致變動和不穩定[20]，我國社會的現代化和后現代化轉型加劇了社會的復雜程度，產生了“公平—穩定—秩序”[21]的復合難題，社會秩序問題的出現挑戰了現行治理模式，在“秩序與活力”之間尋求均衡[22]成為治理形式更新和發展的本質，進而“國家與社會關系的良性互動”[23]推動著社會治理的前進。社會變遷、社會秩序、社會治理成為三大結構性解釋因素。二是功能視角。主要從某一特定因素出發探究其在社會治理變遷中的作用。如國家統合主義之外的資本和市場對社會的塑造作用[24]，“人”這一中心因素對社會治理兩元思維的超越作用，以及政黨認同對不同治理模式的服務和對民眾自我認識的增強作用[25]，等等。關于功能性要素的研究在視角上比較多元，學者以各自的關注點重新梳理社會治理變遷的動因。

綜上所述，當前關于我國社會治理變遷的研究在特征和原因兩大方向做出了豐富的探討，社會主義市場經濟的發展、社會觀念和社會組織的成熟、治理方式的技術化等因素不斷相互作用，推動社會治理向現代化的方向邁進。但是這些研究卻忽略了一個重要的因素，即我國語境下社會治理得以成為可能的國家戰略因素。黨在國家戰略層面對社會治理的制度設計以及重要性考量決定了其在實踐中的資源保障和科層組織的重視程度，進而影響了社會治理的有效性和治理優化的可能性。社會治理形式的變遷反映出其重要性在國家戰略中并不如已有研究中默認不變，而同樣是一個變化的過程。為便于研究開展，這種戰略因素可以聚焦為黨對社會治理的戰略定位問題，即黨在國家政權運作中以不同的戰略定位賦予社會治理不同的資源和重要性，進而影響社會治理的具體執行。這種戰略定位是黨在社會治理變遷過程中發揮作用的重要載體，實現社會治理現代化從根本上要求把握黨領導下社會治理的戰略內涵，充分認識社會治理與黨的政權運作間的關系變遷規律。

三、社會治理的戰略定位演變脈絡

在我國語境下，“文件”是理解黨治國理政的重要視角之一。“文件扮演著將‘純粹的意識形態轉換成‘實踐的意識形態的角色”[26]，黨的政治理念通過文件而轉化成易懂的、可操作的信息。“功能上，中央文件首先傳達了對于中國共產黨政權運轉來說至關重要的信息”[27]，黨的各種文件內容反映出一段時間內黨的工作重點和部署安排，是各級黨組織和政府的工作指南。因此新中國以來歷屆黨的代表大會報告文件以及部分中央全會的決定文件不失為挖掘黨關于社會治理戰略定位線索的關鍵資料來源。

（一）社會管控：作為政治附屬（1949-1993年）

這一階段以新中國成立與黨的十四屆三中全會召開為時間節點，以十四屆三中全會首次提出“社會管理”為劃分依據。從新中國成立到改革開放，我國在國家權力高度集中和計劃經濟體制的基礎上建立起了一元化、組織化的社會管控。隨著改革開放的推行，這種管控逐漸松動。總體上，這段時期內國家為實現政治目標和推動國家建設而對社會實行組織化的管控，“社會”仍沒有從國家概念中分離出來，以社會管控為形式的社會治理仍從屬于政治權力體系，黨仍未充分注意到社會治理的作用和意義。此時社會治理是一種政治附屬的地位。

經過艱苦卓絕的革命斗爭，中國共產黨扭轉了逾一個世紀的政治秩序潰散，建立了新中國，實現了民族獨立。在低組織化的社會基礎以及薄弱發展的條件約束下，黨建立起高度集權的“全能主義政治”，以革命的方式推動中國的工業化進程。作為新中國成立以來黨的第一次全國代表大會，黨的八大論述了我國當時的社會矛盾和黨的任務，提出“我們國內的主要矛盾…在我國社會主義制度已經建立的情況下，也就是先進的社會主義制度同落后的社會生產力之間的矛盾。黨和全國人民的當前的主要任務，就是要集中力量來解決這個矛盾”[28]。可見，集中力量推動社會建設，擺脫落后地位，實現農業國向工業國的轉變是新中國成立初期黨的主要戰略目標。

“全能主義政治”以“全能主義”為指導思想[29]。由“全能主義政治”提供動力的工業化進程必然帶有極強的政治意義。服務于政治目標的實現，黨在城市和農村進行了嚴格管控，體現為城市中“單位制為主、街居制為輔”和農村中“人民公社”的組織體系，并通過“城鄉分治”的戶籍制度，不斷加強國家對社會的控制，但也在一定程度上形成“社會權利的缺失和社會成員的依賴性人格”[30]。不可否認，高度的管控取得了相當的歷史成就，但對政治權威和動員的依賴導致在困境面前政治權力成了政治形態唯一可動用、可提供的政治資源[31]。在隨后的六七十年代革命委員會成為動員和控制民眾的主要機構。無論工業化建設，還是革命運動，體現出的都是政治對社會的控制，是國家對社會的高度覆蓋。此時的社會并非現代政治話語上的含義，而是“國家就是社會”之義，黨的重要文件和領導人講話中幾乎沒有專門關于社會治理的內容。

黨的十一屆三中全會“把全黨工作的重點和全國人民的注意力轉移到社會主義現代化建設上來”[32]，經濟建設成為新的工作中心，改革開放由點及面擴大開來。個體私營經濟和家庭聯產承包責任制的發展改變了原有生產關系，城鄉原有組織體系被居委會和村委會代替，國家對社會的管控出現松動。雖然總體上改革開放后“全能主義”日漸式微，但是高度行政集權模式仍帶著強烈的行為慣性，并左右著中國經濟社會動員的模式[14]。如鄧小平所強調，“黨中央、國務院沒有權威，局勢就控制不住。”[33]政治力量仍尋求對經濟與社會的強力干預，以保證對國家建設步伐的全局掌控。此形式下的社會治理不是出于社會本身運行的需要，而是政治目標的副產品，其在國家戰略中的迫切性與重要性遠遠低于政治、經濟、文化等方面，這就導致社會運行機制單一。即使其曾在新中國初期具有積極意義，隨著改革開放深入，管控的消極影響凸顯，與社會發展的矛盾日益加深。

（二）社會管理：作為發展需求（1993-2013年）

這一階段以黨的十四屆三中全會與十八屆三中全會的召開為時間節點，以十八屆四中全會提出“社會治理”為劃分依據。此階段內黨的戰略部署主要圍繞建設社會主義市場經濟體制和發展路徑展開，一切都是為了發展，“發展是硬道理”。黨對社會領域的認識不斷深化，逐漸與經濟領域、政治領域區分開來，社會管理的體制建設提上日程。但是，此階段內社會治安和社會管理的工作主要是為經濟建設和發展提供穩定良好的秩序保障，也就是說，以社會管理為形式的社會治理主要是出于經濟發展的需求。

管控與開放之間的理念沖突被黨和國家領導人所認識，在經歷了“姓資姓社”的爭論后，黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的經濟體制改革目標，中國開始走上經濟發展和社會轉型的快車道。與經濟體制改革相配套，作為政治體制改革的一部分，“搞好社會治安，是關系廣大群眾切身利益，保證社會穩定和經濟發展的大事。”[34]社會領域在黨的認知中與經濟領域分離開來，但仍屬于政治領域的范疇。“社會管理”概念在黨的重要文件中首次出現，是在黨的十四屆三中全會“加強政府的社會管理職能，保證國民經濟正常運行和良好的社會秩序”[35]的表述中，但是此后連續幾年都未再出現。直至2002年黨的十六大再次明確提出“完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能”[36]27，“落實社會治安綜合治理的各項措施，改進社會管理，保持良好社會秩序。”[36]36“社會管理”的概念才開始頻繁出現。十六屆五中全提出“社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設取得新進展”[37]，黨對社會與政治領域區分開來，關于社會與社會管理的概念開始逐步系統化，在十八大上提出了“圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。”[38]

可以看出，該階段國家戰略的目標主要在于發展社會主義市場經濟。隨經濟體制改革而進行的社會管理體制建設標志著黨和國家意識到社會發展與經濟發展不協調的主要矛盾[39]，經濟市場化推動了大量權力要素向社會的流動，社會組織等社會力量成長起來。社會主義市場經濟下的社會治理需求無法在計劃經濟體制時期的社會管控形式中得到滿足，因而對新的治理形式提出了需求。在社會相對多元的背景下，政治中心對社會治理的剛性程度必然下降，彈性程度必然增加。[40]此外，國家的開放也使各種西方思潮和文化大量涌入，不僅給尚未成型的市場體制帶來沖擊，也給黨的執政體制造成風險。為了保持經濟的穩定發展，拓寬自身的執政合法性來源，黨和政府具備調整社會治理形式的內生動力。文件中體現出來的黨對“社會管理”概念的認識過程就是黨調整社會治理戰略定位的生動體現。

為了配合經濟發展需求這一定位的實現，黨在“依法治國”邏輯下不斷推進市場經濟的法治化進程，頒布了大量的法律法規，保證市場經濟健康運轉的法律環境;同時在全社會持續推進社會治安綜合治理工作，打擊違法犯罪活動，保證社會秩序的穩定;也通過改革戶籍管理制度，促進城鄉人口的流動為經濟發展提供人力資源保障;等等。在這種體制下，中國保持了高速的經濟增長，并加入多個國際組織，綜合國力和國家影響力不斷提升。但是，社會管理在本質上仍是國家占主導地位，社會力量參與的空間有限，由此社會力量日益增長的參與意愿與國家主導間的張力又構成了社會治理進一步轉型的深刻背景。

（三）社會治理：作為改革工作（2013-2019年）

這一階段以黨的十八屆三中全會與十九屆四中全會的召開為時間節點，以十九屆四中全會對國家治理的集中論述為劃分依據。社會治理的概念自提出便引起了我國社會治理格局的重大轉變。在全面深化改革的總目標指引下，社會治理的內涵和實踐不斷推進，成為國家治理體系和治理能力現代化的一個重要現實載體。從戰略定位來看，此階段著力推動全面深化改革總目標的實現。社會治理作為全面深化改革的一項重要工作，正式脫離此前在經濟與政治領域的被動地位，開始成為黨主動推進的專門性任務安排。

正如前文所述，現代化意義上的治理關注主體的多元化和過程的協商化。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度關切社會多元主體的蓬勃發展趨勢與高漲的參與治理意愿，在十八屆三中全會上提出“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”[1]176的全面深化改革總目標，并以獨立成章的形式提出“創新社會治理體制…改進社會治理方式”[1]212，一改之前的“社會管理”表述，在黨的正式文件中首次提出“社會治理”概念。十八屆四中全會系統闡述了全面推進依法治國的若干問題，為社會治理的法制化建設奠定基礎。進一步地，黨的十八屆五中全會提出“推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”[41]，十九大上將這一格局深化為“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”[2]49社會治理逐步形成了相對完整的體制建設框架。

黨的文件對社會治理的表述，非常鮮明地體現出兩大變化。第一是社會治理具備了現代化取向。毋庸置疑，社會組織和公民意識的發展顯示出了社會力量在參與社會治理、提供公共服務方面的效率性，黨在此背景下提出的黨、政府、社會、公眾的多元主體共建共治共享格局豐富了社會治理的內涵，賦能社會治理格局的現代化進程。第二是社會治理不再作為其他領域的子內容而出現。此前以社會管控和社會管理為形式的社會治理都是作為其他領域的要求而提出的，以現代化社會治理為形式的社會治理則直接與國家層面的戰略目標相對接，是完善國家治理體系的重要工作內容。為滿足社會力量發展和社會問題復雜化對國家治理合法性和有效性提出的更高要求，黨和政府必然要重新塑造社會治理體制，國家自上而下的推動使社會治理成為中國新的政治話語[42]。

可以看到，在全面深化改革總目標之下提出的社會治理受到了黨和政府的高度重視，不僅在宏觀的國家層面做出制度性的安排和改革，而且逐步深入提出了微觀的具體社會治理建設機制。正如習近平同志所強調的，“要堅定不移走中國特色社會主義社會治理之路，善于把黨的領導和我國社會主義制度優勢轉化為社會治理優勢”[43]，在全面深化改革的總體框架中，中央和地方都積極探索新的社會治理方式，創新社會治理體制。如國家積極推進政府機構改革和職能轉變，完善法律制度，為社會組織的參與創造空間和條件，也積極為公民有序參與公共事務提供途徑和保障。地方也發展出極具活力的治理機制，如基層黨建和社會組織服務中心等。在國家層面主動推動和地方層面積極探索的合力下，政府與社會開始形成一種良性的互動關系和格局[44]，社會治理上升為國家治理體系和治理能力現代化這一全面深化改革總目標的重要實現路徑。

（四）社會治理現代化：作為戰略任務（2019年至今）

這一階段以黨的十九屆四中全會為起點，以對社會治理的新論斷為劃分依據。作為今后一段時間內黨和政府工作的方向所在，國家治理體系和治理能力現代化上升為戰略任務。社會治理是國家治理的重要方面，“戰略任務”這一新的定位意味著社會治理不再只服務于其他領域建設和發展的要求，而上升成為其他工作開展的重要任務目標，凸顯出社會治理在黨未來執政工作中的重要性和優先性。

聚焦于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的主題，黨的十九屆四中全會著重研究了國家制度建設完善和國家治理現代化的問題。會議明確提出“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是全黨的一項重大戰略任務。”[3]42這是黨在社會發展新形勢下對國家治理提出的新論斷，“戰略任務”的論述標志著國家治理現代化在黨的執政體系中達到了前所未有的高度。同時，明確提出“社會治理是國家治理的重要方面”[3]28的命題，對社會治理與國家治理的關系做出了清晰的界定。由此，黨對推進社會治理現代化的認識也愈加清晰、系統，賦予社會治理新的時代內涵，提出“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”[3]28民主協商與科技支撐成為社會治理體系的新要素，其中，民主協商是提升社會治理效能的重要實踐平臺，科技支撐是社會治理現代化的重要支撐力量，以及打造社會治理共同體成為現代化取向下社會治理的總體布局。

黨在社會變革背景下從國家戰略層面做出的部署安排，為考察社會治理在新階段的定位提供了指向。作為國家治理的重要方面，社會治理現代化自然也成為這一戰略任務的重要組成部分。自十八屆三中全會至十九屆四中全會，社會治理的定位從改革工作發展到戰略任務，這既是國家建設的必然歷史遵循，也是社會發展的現實要求。首先，從國家發展的角度看，“現代國家建設必然包含兩個歷史行動：一是國家制度體系建設;二是國家治理體系建設。”[45]現代化的國家治理體系建設必然需要以完善的制度體系為前提，而國家制度體系的建設又在治理實踐中獲得動力。自新中國成立以來，我國的特色社會主義制度體系已日臻成熟，各項具體制度已平穩運行，在此背景下將國家治理現代化作為戰略任務是鞏固和完善我國特色社會主義制度的必然選擇。其次，從社會發展的角度看，以大數據、5G技術、人工智能等新一代信息技術為代表的第四次工業革命極大地重構了政治與社會的關系，一方面，信息的獲取便捷性降低甚至消除了公眾參與社會治理的門檻，另一方面，信息的數據豐富性加大了社會治理的難度和因此對政府形成的壓力。僅僅將社會治理現代化作為黨的一項執政工作內容已經無法有效回應國家建設和社會發展的需求，而需繼續深入推進社會治理現代化的內涵探索，從更加系統和核心的角度統籌社會治理，這正是戰略任務定位的意義所在。

戰略任務的定位意味著社會治理相關的政策和工作安排將更加具有全局性、引領性、多元性和協調性。黨關于社會治理現代化的新論述不僅是未來社會治理理論研究的重要出發點，而且必將以指導性綱領的角色再次引發社會治理創新的新高潮。在“系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”的四個維度指引下，我們有理由相信社會治理會在我國特色社會主義制度的支持中煥發強大生命力。

四、社會治理的戰略定位演變特征

通過從黨的相關重要文件中梳理社會治理的發展過程，我們可以形成新中國至今黨對社會治理相關表述的大概圖景，認識到社會治理定位演變的主要脈絡。那么，這些演變軌跡從總體上來看呈現出何種特征？只有認識并總結這些演變特征（如表1），才能形成對我國社會治理定位演變的根本性認識，從而賦予這種學理上的總結以現實意義。

（一）層次升級化

黨通過各種重要會議及文件制定出特定時期內黨和政府的戰略目標和工作安排，這種戰略部署是對國內和國際環境變化的回應，其中對社會治理做出的相關表述反映出社會治理在黨的政權運作中的重要程度。新中國以來社會治理的演變最突出的特征首先是層次的不斷升級，在黨運作政權的工作中的戰略地位從邊緣走向中心，體現在受政治管控的附屬地位、為經濟發展的服務角色、全面深化改革的工作內容、引領工作的戰略任務這四個階段的逐次提升。

新中國成立初期對社會的嚴密管控是為了將國家權力滲透到國家生活當中，以保證通過一元化的權力體系集中實現政治任務的目標。改革開放動搖了這種“國家-社會”格局，市場經濟的建立使社會管理的概念呼之欲出，為保證經濟發展的穩定，社會秩序而建立社會管理成為政府的一項職能。進入新時代，社會治理的現代化成為實現全面深化改革總目標的重要工作內容，進而發展成一項重大戰略任務。這種定位上的變化反映出黨和政府將越來越多的注意力資源分配到社會治理領域，從國家的角度看，這是特定階段國情現實下社會治理對于國家高質量發展的重要性不斷提高的表現，從社會本身的角度看，這也是我國社會力量增強的必然結果。

（二）內涵明晰化

正如開篇所言，本文的“社會治理”概念是一種廣泛意義上的運用，但這并不表示在任何時期，社會治理的具體概念內涵都是一成不變的。社會治理的概念在內涵上經歷了從社會管控到社會管理再到社會治理的明晰化和現代化過程。這種內涵上的認識深化不是一蹴而就的，而是在國家建設和發展的背景下總結、反思和優化的過程。

在作為政治附屬的階段，社會治理的內涵是以國家計劃和政治目標為中心對城市和農村實施嚴密的組織和管控，社會被編織進國家高度集中的政治和行政體系當中，社會和社會治理的內涵都不甚明確，社會管控在于搞好社會治安與社會穩定。在作為發展要求的階段，社會治理的內涵是圍繞“發展就是硬道理”而進行的社會管理，目的在于為市場經濟的建設提供和諧穩定的社會秩序基礎。基層自治和民間組織開始發展，社會管理逐步與經濟、政治領域分離，成為政府的職能，目的在于提高社會多方的和諧程度，服務經濟發展。在作為改革工作的階段，社會治理具有了現代意義上的治理意涵，正式成為黨和政府為解決人民群眾切身利益訴求而進行的重點改革內容，現代化的社會治理建設在于充分激發社會活力，引導多元協商共治，增強各治理主體的社會獲得感。在作為戰略任務的階段，社會治理體系進一步完善，民主協商提供了社會多元共治的原則指導，科學技術與社會治理的互動助力社會治理現代化水平的提升，目的在于保障多元主體全面參與社會治理的真正實現。依循這個發展軌跡，我國社會治理的內涵從模糊走向明確。

（三）“社會”擴大化

與社會治理內涵逐漸明晰相伴隨的是社會在黨的認知和理解中逐漸擴大，可以概括為從微社會，到小社會，再到大社會的變化過程。這種“社會”的擴大化過程與黨和政府社會治理現代化的過程緊密相連，可以說，對“社會”的認識一定程度上影響了社會治理的政策偏好選擇，正確認識社會，才能正確治理社會。

在新中國成立初期，黨和政府對社會仍沒有形成一個清晰的認知，而是把社會作為對國家各方面生活的概括，真正意義上的社會領域幾乎不存在。社會、政治、經濟領域都通過同一套組織體系進行管控，權力的全面、深入滲透使獨立的社會領域難以存在，此階段中的社會認知可被概括為“微社會”。改革開放和市場經濟的建設沖擊了這種社會認知，黨的十四大區分了社會領域與經濟領域，黨的十六屆五中全會區分了社會領域和政治領域，社會由此從經濟、政治領域分離，成為相并列的獨立領域。但是，這個階段中黨對社會的認識主要集中在社會事業和社會服務方面，因此是一個“小社會”的概念。十八屆三中全會以來“社會治理”概念的明確提出，以及社會治理現代化的建設，顯示出黨對社會的認識正從“小社會”轉向“大社會”，“社會”具有了更加寬泛的內涵與外延，包含了人類社會的各個方面，并把人與自然的生態關系納入視野范疇，甚至人與科技的關系都將成為社會的重要方面。“大社會”視野的背后是黨對社會力量發展的平衡和對社會問題需求的研判，是新時代下黨的執政理念在社會治理領域的生動體現。總之，社會治理定位和內涵上的演變從源頭看就是黨對“社會”的認識不斷擴大的過程。

（四）治理主動化

社會治理定位的變化需要理念的轉變作為前提，當治理理念能夠契合治理的定位以及社會的需求時，能夠為社會治理的優化和轉型提供充足的動力。“政策理念不是簡單的意識形態，而應是對待政策參與體的一種態度。”[46]從社會管控到社會治理，黨對社會的治理理念從被動回應轉向主動支持。

在作為政治附屬階段，社會管控體現出的是黨對自身責任與地位的強調，目的是穩固剛成立的全國政權，以政府的一己之力保證政治任務能夠在全國范圍內得到執行。在作為發展要求階段，社會管理的一個重要功能是維持社會秩序穩定，雖然也提出社會協同、公眾參與，但是這個時期社會的力量相對國家來說是極其微小的。這兩個時期內黨的治理理念都表現為對社會出現問題的被動回應，政府把治理責任獨攬一身，不僅容易導致治理效果不理想，還容易給黨和政府的形象造成負面影響。在作為改革工作和戰略任務階段，西方現代語境下的多元參與理念被借鑒到我國的社會治理當中，黨不斷強調多元協商參與治理的重要性，并提供了制度化、穩定化的渠道，“社會治理社會化”的論斷就是強有力的證明。在這兩個時期內，黨的治理理念體現出主動支持的特點，不再是一味強調政府責任的獨攬和政府力量的獨大，而是“以人民為中心”統領各個領域，貫穿各個環節，涉及各個方面[47]，充分尊重和保障社會力量參與的權利和地位，支持在社會治理多個領域中發揮社會力量的作用。從被動回應到主動支持的治理主動化過程是社會治理定位演變在理念特征上的體現。

五、結語

總體而言，本文不局限于學界當前主要集中于市場力量、社會力量或實踐方式的分析視角，而是從戰略定位的角度，進一步聚焦為黨對社會治理的定位問題來觀察我國自新中國成立以來的社會治理變遷歷程。正如“戰略”的內涵所指，回顧歷史是為了更好地把握未來的發展，不同歷史階段中黨對社會治理的戰略定位是一系列國情條件因素的綜合作用結果，是黨對政權運作的統籌安排。十九屆四中全會將國家治理體系和治理能力現代化上升為全黨的重大戰略任務，社會治理也隨之成為戰略任務之一。面對高層次的定位，如何把握好社會治理現代化的要求，從戰略層面推進社會治理以及國家治理現代化，是未來一段時期內的主要理論和實踐任務。

立足于本文對我國社會治理定位演變特征的總結，我們可以對這一任務做出簡單的展望。首先，從層次升級的角度來看，戰略任務意味著未來一段時間內黨和政府的工作都主要圍繞國家治理和社會治理展開，這就要求黨和政府必須在這一領域樹立起一盤棋的概念，從全局、長遠、系統的角度綜合統籌各項工作和各種要素。其次，從概念明晰的角度來看，國家治理和社會治理現代化是建立在現代性觀念上的表述，這就要求社會治理需辯證借鑒現代化的理論，發揮中國特色社會主義的制度優勢，從而更具制度化、民主化、技術化、包容性的特征。再次，從“社會”擴大的角度來看，“大社會”的視野意味著新時代下社會治理的情況將更加紛繁復雜，矛盾沖突將更加頻繁，這就要求社會治理必須重視風險防范，加強應急機制建設，提高綜合保障能力，做到“預防—處理—解決”的有機結合。最后，從治理主動的角度來看，社會治理的主動化是對社會治理多元主體責任和權利的保障，這就要求在社會治理中必須堅持黨的領導，科學劃分多元主體參與的領域范圍，合理配置多元主體參與的責任與權利，有效疏通多元主體參與的渠道途徑，用法治保障，以科技支持，真正構建一個有生機、有活力的社會治理格局。當然，在最根本上，這些展望都建立在黨結合國內國際現實，對社會治理做出準確定位的基礎之上。只有堅持黨的正確領導，堅持遵循國家建設與社會發展的規律和要求，深入把握社會治理的定位演變，才能形成中國特色社會主義制度下的社會治理現代化創新，繼而推動國家治理體系和治理能力現代化的偉大進程。

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