職業(yè)院校1+X證書制度：實踐困境與建設策略

季龍婷 韓佩冉 閆志利

摘 要：職業(yè)院校1+X證書制度建設是深化復合型技術技能人才培養(yǎng)模式改革的一項重要舉措，對拓展學生的就業(yè)創(chuàng)業(yè)本領、緩解就業(yè)結構性矛盾具有重要意義。然而，目前部分試點院校在職業(yè)技能等級證書和學歷證書的作用等方面還存在許多認識誤區(qū)，面臨著制度建設成本“誰來付”、專業(yè)課程內容“誰來定”、技術技能課程“誰來教”、技能等級證書“誰來發(fā)”等具體問題。推進1+X證書制度建設進程，需要社會形成共識，推進合作治理，完善頂層設計，制定技術路線，落實主體責任。

關鍵詞：職業(yè)院校;1+X證書制度;實踐困境;建設策略

2019年1月國務院頒布的《國家職業(yè)教育改革實施方案》（以下簡稱《方案》）提出，深化復合型技術技能人才培養(yǎng)培訓模式改革，啟動1+X證書制度試點工作[1];同年11月，《教育部辦公廳 國家發(fā)展改革委辦公廳 財政部辦公廳關于推進1+X證書制度試點工作的指導意見》（教職成廳函〔2019〕19號）強調，要健全協(xié)同推進機制，保障有序開展有關師資培訓，規(guī)范考核頒證，嚴格監(jiān)督管理[2]。此后，教育部發(fā)布了3期92個技能等級證書標準，在全國遴選了2批1 850所試點院校。但是，部分試點院校在推進1+X證書制度建設實踐中卻遇到了許多困難，而已有研究多為對實施1+X證書制度意義的闡釋，針對實踐困境的研究成果較少。如：有學者認為，1+X證書制度是引領職業(yè)教育未來發(fā)展的基礎性制度，是職業(yè)教育有效對接科技發(fā)展趨勢和市場需求的重要機制（孫善學，2019）[3];李政（2019）提出了1+X證書制度的試點策略[4];吳南中等（2020）從組織建設、基礎建設、內容建設、實施路徑與質量保證體系建設等方面提出了1+X證書制度建設的推進措施[5]。精心謀劃建設策略，有效解決試點院校1+X證書制度建設遇到的困難，是建設1+X證書制度亟待研究的問題。

一、職業(yè)院校1+X證書制度的內涵解析

《方案》將職業(yè)院校1+X證書制度建設的目標定位于“深化復合型技術技能人才培養(yǎng)培訓模式改革”[1]。科學社會學的創(chuàng)始人貝爾納（Bernal JD，1954）將人類活動分為科學活動、工程活動和技術活動等三類，實施科學活動的是科學家，實施工程活動的是企業(yè)家、工程師和工人，實施技術活動的是發(fā)明家、技師、技術人員[6]。聯(lián)合國教科文組織（UNESCO，1984）的《技術和職業(yè)教育術語》（Terminology of Technical and Vocational Education）中第八條將“技術教育”（Technical Education）目標定位于培養(yǎng)技術型人才，第九條將“職業(yè)教育”（Vocational Education）目標定位于培養(yǎng)技能型人才[7]。我國職業(yè)教育為職業(yè)技術教育的簡稱，目標定位于培養(yǎng)技術技能人才。1+X證書制度所指復合型技術技能人才強調一個人必須具有兩個以上專業(yè)的基本知識和專業(yè)能力，能夠滿足不同職業(yè)崗位乃至不同職業(yè)的需要，適應現代科學技術交叉融合、綜合發(fā)展的總體趨勢。

《方案》以“1”和“X”分別作為“學歷證書”和“若干職業(yè)技能等級證書”的簡化表達。“學歷”指人們在某一層次學校（或其他教育機構）的學習經歷，“學歷證書”指教育行政部門批準的各級各類學校或其他教育機構頒發(fā)的、證明一個人學習經歷的憑證[8]。《方案》將1+X證書制度的實施主體定位于職業(yè)院校和應用型本科高校，依此推斷1+X證書制度的學歷證書是職業(yè)院校、應用型本科高校頒發(fā)給完成學業(yè)的學生的“畢業(yè)證書”。職業(yè)技能指學生未來就業(yè)所需的技術和能力，根據從業(yè)人員的職業(yè)活動范圍、工作責任、工作難度或技術復雜程度，職業(yè)技能等級分為初級工（五級）、中級工（四級）、高級工（三級）、技師（二級）和高級技師（一級）等五個等級[9]。職業(yè)技能等級證書指政府行政（主管）部門認可的職業(yè)技能鑒定機構，向通過考核的學生頒發(fā)的表征其職業(yè)技能等級狀況的憑證。“X”體現了“若干”的數量特征，表示學生應獲得一個以上職業(yè)技能等級證書。

《方案》將學歷證書的作用定位于“夯實學生可持續(xù)發(fā)展基礎”，實現了學習經歷（學歷）的外生價值向內生價值的轉變。外生價值指學歷證書的人力資源市場價值，強調學歷與薪酬同向;內生價值指促進學生可持續(xù)發(fā)展的價值，雖然未即時顯現，卻為其以后獲得更大的價值奠定了基礎。《方案》將取得“若干職業(yè)技能等級證書”的作用定位于“拓展就業(yè)創(chuàng)業(yè)本領，緩解就業(yè)矛盾”，彰顯了職業(yè)教育的類型特征和本質屬性。職業(yè)院校畢業(yè)生取得“若干”和“多類”職業(yè)技能等級證書，表征其具有多方面的技術技能，實為復合型職業(yè)技術技能人才，能夠適應當下社會經濟發(fā)展對高素質勞動者的需求。

推進1+X證書制度建設，職業(yè)院校必須完善學業(yè)考核機制，加強學歷證書管理;堅持以立德樹人為本，精準認知技術技能人才培養(yǎng)共性，合理安排通識教育課程，為學生的可持續(xù)發(fā)展奠定知識基礎;精準認知各類技術技能特殊性，按照《方案》提出的“專業(yè)設置與產業(yè)需求對接、課程內容與職業(yè)標準對接、教學過程與生產過程對接”要求[1]，持續(xù)深化辦學體制和育人機制改革，推進職業(yè)教育與科技發(fā)展趨勢、與人力資源市場需求的對接，引導和鼓勵學生獲得若干、多類職業(yè)技能等級證書。學歷證書與若干職業(yè)技能等級證書蘊含的知識與技能凝聚在一起，可實現各類、多項知識與技能的融合，促進學生成為我國經濟社會發(fā)展急需的復合型技術技能人才。

二、職業(yè)院校1+X證書制度建設的認識誤區(qū)

改革開放以來，黨中央、國務院制定了一系列方針政策，推動我國職業(yè)教育實現了快速發(fā)展。目前，我國已建成世界上規(guī)模最大的職業(yè)教育體系。面對新時期廣大民眾對職業(yè)教育的新需求，國家決定建設1+X證書制度，推動職業(yè)教育在規(guī)模發(fā)展的基礎上實現高質量發(fā)展。然而，由于1+X證書制度屬于新生事物，部分職業(yè)教育研究者及實踐者對其仍存在許多認識誤區(qū)，亟待澄明。

（一）關于職業(yè)教育類型特征

《方案》開篇提出，“職業(yè)教育與普通教育是兩種不同教育類型”[1]，這對正確認識職業(yè)院校1+X證書制度建設的必要性具有極強的針對性和指導性。由于我國職業(yè)教育研究起步較晚，部分研究成果的形成基于普通教育理念及研究方法，不盡符合職業(yè)教育發(fā)展實際。例如，有學者建議高職院校為畢業(yè)生頒發(fā)“副學士”或“工士”學位證書等，導致職業(yè)教育的類型特征越發(fā)模糊。實際上，發(fā)達國家大多認同普通高等教育屬于學位教育，旨在促進人們的知識增進;職業(yè)教育屬于“證書教育”，旨在幫助人們實現順利就業(yè)。一個人即使拿到了學士學位，但若想實現就業(yè)目標，也可能需要再到職業(yè)院校接受“證書教育”。顯然，職業(yè)院校1+X證書制度建設凸顯了職業(yè)教育的類型特征，是職業(yè)教育發(fā)展的根本目標與基本方向。

（二）關于職業(yè)院校本質屬性

職業(yè)院校與職業(yè)培訓機構有著本質上的區(qū)別。從表面上看，二者均以技術傳承為目標，甚至采用相同的教學方式方法，但是，職業(yè)院校擔負著“育人”職責，除了培養(yǎng)學生掌握專業(yè)基礎知識與能力外，還要讓學生能夠掌握必要的通識知識，為接受更高層次的教育奠定基礎，要培養(yǎng)學生成為德智體美勞全面發(fā)展的建設者和接班人，而這些均在職業(yè)培訓機構頒發(fā)的職業(yè)技能等級證書表征之外。同時，學生獲得畢業(yè)證書必須通過職業(yè)院校內部組織的技術技能考試或考核，學歷證書在一定程度上也反映了學生掌握相應技術技能的實際狀況。《方案》提出，“推進資歷框架建設，探索實現學歷證書和職業(yè)技能等級證書互通銜接”[1]，這也是畢業(yè)證書與職業(yè)技能等級證書相互包容的具體反映。可見，認為職業(yè)培訓機構可以取代職業(yè)院校、職業(yè)技能等級證書可以取代學歷證書等觀點均未能精準認識職業(yè)教育和職業(yè)院校的本質屬性。

（三）關于職業(yè)技能等級證書

職業(yè)院校1+X證書制度中的“X”表示的是若干職業(yè)技能等級證書，那些將“X”僅理解為職業(yè)技能等級證書、未能反映其“若干”及“多類”特征的認識都是片面的。此外，部分高職院校對職業(yè)技能等級證書的開發(fā)主體也存在錯誤認知。如河南某職業(yè)技術學院決定由其內設的二級院系開發(fā)職業(yè)技能等級證書，其權威性和認可度引發(fā)了社會的廣泛質疑，也不符合教育部等四部門印發(fā)的《關于在院校實施“學歷證書+若干職業(yè)技能等級證書”制度試點方案》中明確的開發(fā)主體的要求[10]。

（四）關于學歷證書的經濟價值

學歷證書一方面證明一個人的學習經歷，另一方面也蘊含著一定的社會經濟價值。改革開放初期，凡持有大中專畢業(yè)證書的人才可能被歸于知識分子行列，所持學歷證書具有較高的社會經濟價值。隨著高等教育大眾化、職業(yè)教育規(guī)模化、中等教育普及化，職業(yè)院校畢業(yè)證書的社會經濟價值逐步降低。相對而言，隨著國家就業(yè)準入制度的實施，職業(yè)技能等級證書的社會經濟價值逐步提高，得到就業(yè)市場的廣泛認可。特別是在經濟發(fā)達地區(qū)，月薪5 000元的普通焊工、月薪過萬的高級焊工已經屢見不鮮。在這種情況下，部分民眾對職業(yè)院校學歷證書的認可度逐步降低，職業(yè)培訓機構吸引了更多的學習者。實際上，職業(yè)院校畢業(yè)生具有較為系統(tǒng)的知識基礎，更容易實現由初級技術技能人才向中級、乃至高級職業(yè)技術技能人才的轉變。

三、職業(yè)院校1+X證書制度建設的實踐困境

《方案》提出職業(yè)院校建設1+X證書制度之后，立即得到了各級各類職業(yè)院校的積極響應。然而，職業(yè)院校在建設1+X證書制度實踐過程中也感到存在許多方面的實踐困境。從部分試點院校的情況來看，建設1+X證書制度遇到的困難大多來自于學校外部，主要體現在制度建設成本、課程政策、專業(yè)師資隊伍建設以及技能等級認定等方面。

（一）制度建設成本“誰來付”

職業(yè)教育成本高于普通教育已成社會共識。在生均撥款額度與普通院校等額的情況下，職業(yè)院校之所以能夠維持正常運轉，主要是在學生去企業(yè)頂崗實習從而降低了教育成本的前提下實現的。建設1+X證書制度，職業(yè)院校必然要考慮制度建設成本“誰來付”的問題，特別是對于設置工科專業(yè)較多的職業(yè)院校來說，其辦學成本必然會增加。教育部等四部門印發(fā)的《關于在院校實施“學歷證書+若干職業(yè)技能等級證書”制度試點方案》提出，中央財政建立獎補機制對全國1+X證書制度試點院校予以獎補，要求各省（區(qū)、市）也要加大資金投入支持1+X證書制度試點工作[10]。但實際上，多數地方政府的財政支持政策并未落實到位，即使是推行“雙證制”較早的中職學校，由于考取職業(yè)技能等級證書學生需要自己繳費，因此，他們也必然會考慮考取若干職業(yè)技能等級證書的費用問題，這直接影響了學生參與1+X證書制度建設的積極性。

（二）專業(yè)課程內容“誰來定”

課程是職業(yè)院校實施教育教學的載體，課程內容決定了職業(yè)院校學生知識與技能學習的具體內容，也決定了學生獲得職業(yè)技能等級證書的可能性。《方案》提出，積極推進職業(yè)院校課程改革，實現課程內容與職業(yè)標準的對接，為職業(yè)院校課程改革指明了方向。目前，國家人力資源和社會保障部門已經制定了系列國家職業(yè)標準，較為詳細地闡釋了職業(yè)概況、基本要求、工作要求等，其中工作要求作為職業(yè)標準的主體部分，具體分解和細化了職業(yè)活動內容，描述了職業(yè)工作所需的技能和知識，理應作為職業(yè)院校課程內容的對接依據。然而，當下各地職業(yè)教育行政部門推行的“統(tǒng)編教材”卻與職業(yè)標準存在較大的差異。劉晶晶（2018）分析了河北省某中職學校會計電算化“統(tǒng)編教材”內容與職業(yè)標準的對接狀況，發(fā)現二者的知識點存在較大差異，課程內容知識點缺失部分達16.23%、冗余部分達46.07%[11]。可見，職業(yè)院校并沒有專業(yè)課程內容的決定權。深化職業(yè)院校專業(yè)課程改革的關鍵在于教育行政部門下放課程權力，將專業(yè)課程內容交由職業(yè)院校及合作企業(yè)共同決定，既能滿足學生“考證”的需要，也能滿足企業(yè)“用人”的需求。

（三）技術技能課程“誰來教”

人們關于“考證”背景下的職業(yè)院校技術技能課程“誰來教”的問題形成了“分類觀”和“統(tǒng)一觀”兩種觀點。“分類觀”認為，職業(yè)院校技術技能課程可分為“學歷課程”和“證書課程”兩類，前者由職業(yè)院校專業(yè)教師實施，貫徹“部頒標準”（教育部和省教育行政部門）;后者由校外培訓機構完成，落實職業(yè)技能等級證書的考試標準。“統(tǒng)一觀”認為，按照《方案》規(guī)定要求，職業(yè)院校理應貫徹“育訓結合”的方針，將專業(yè)課程內容對接職業(yè)技能等級考試內容，由校內外教師“統(tǒng)一”完成技術技能課程教學工作。部分行業(yè)企業(yè)的負責人認為，職業(yè)院校的“雙師型”教師為教育系統(tǒng)甚至學校自己認定，缺乏社會認可度，他們教出來的學生即使獲得了職業(yè)技能等級證書，也是應試教育的翻版。顯然，為確保1+X證書制度建設的順利實施，急需按照教育部等四部門《深化新時代職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設改革實施方案》的要求，突出“雙師型”教師個體成長和“雙師型”教學團隊建設相結合[12]，明確“雙師型”教師隊伍建設“個體”與“群體”的二維指向[13]。

（四）技能等級證書“誰來發(fā)”

我國職業(yè)院校自2002年起開始推行“雙證書（學歷證書+職業(yè)資格證書）”制度，特別是隨著職業(yè)院校畢業(yè)證書社會經濟價值的“貶值”，職業(yè)資格證書越來越“搶手”。1+X證書制度將“雙證書”制度中的職業(yè)資格證書變更為職業(yè)技能等級證書，并明確了其“若干”的數量要求，是對“雙證書”制度的發(fā)展和完善。然而，職業(yè)資格證書是國家證書制度體系的重要組成部分，本身也包括了職業(yè)技能等級，其證書開發(fā)與資格認定由政府相關部門確定的職業(yè)技能鑒定中心負責。而教育部等四部門（無人力資源和社會保障部門）提出，以社會化機制招募職業(yè)教育培訓評價組織，開發(fā)若干職業(yè)技能等級標準和證書[10]。同期，人力資源和社會保障部職業(yè)技能鑒定中心制定的《職業(yè)技能等級證書參考樣式》，將職業(yè)技能等級設置為五個級別[9]。在這種情況下，多數試點院校對“職業(yè)技能等級證書誰來發(fā)”產生了疑問，這也涉及到讓學生考哪個證的問題。

四、職業(yè)院校1+X證書制度建設的策略

建設1+X證書制度體現了職業(yè)教育的類型特征，是職業(yè)院校落實立德樹人根本任務、深化產教融合以及實現高質量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的必要途徑，也是職業(yè)院校更好地服務我國經濟社會發(fā)展、興辦“人民滿意的職業(yè)教育”的重要措施。1+X證書制度建設的實踐困境是發(fā)展中的困境，需要我們保持定力，制定相應的策略克服所面臨的各種困難，確保制度建設達到預期效果。

（一）廣泛宣傳，促進社會各界形成共識

職業(yè)院校1+X證書制度建設的目標在于培養(yǎng)復合型技術技能人才，對推進社會經濟發(fā)展必將產生較大的作用。然而，職業(yè)院校1+X證書制度建設是一項社會系統(tǒng)工程，僅依靠教育行政部門和職業(yè)院校難以取得預期成效，必須動員全社會力量，實現廣泛參與。針對目前社會各界對1+X制度建設的認識誤區(qū)，各級教育行政部門應會同宣傳輿論機構，廣泛宣傳職業(yè)院校1+X證書制度建設的重大意義，進而凝聚社會各界達成共識，形成推進1+X證書制度建設的強大力量;及時總結報道職業(yè)院校1+X證書制度建設的先進典型經驗，持續(xù)觀察和判斷制度建設的社會價值和經濟價值，明確其對促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)以及推進經濟社會發(fā)展的具體效能，充分調動職業(yè)院校學生“考證”的積極性;引導行業(yè)企業(yè)積極參與到各級各類職業(yè)技能等級證書標準的制定活動中來，不斷強化行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育的主動權和話語權，形成全社會推動職業(yè)院校1+X證書制度建設的嶄新局面。

（二）更新觀念，推進職業(yè)教育合作治理

職業(yè)院校1+X證書制度建設涉及要素眾多，必須以追求投資效益（包括經濟效益和社會效益）的最大化為目標，積極推進傳統(tǒng)職業(yè)教育管理轉向現代職業(yè)教育治理，實現治理主體的多元化;逐步完善職業(yè)教育發(fā)展機制，加強治理主體之間的相互配合與協(xié)調，妥善解決諸如教育系統(tǒng)對口升學對持有職業(yè)技能等級證書的考生重復進行技能考試、取得職業(yè)院校畢業(yè)證書的學生參加相應的職業(yè)技能等級證書考試時免試部分內容等問題。職業(yè)教育行政管理部門應精準把握職業(yè)教育發(fā)展趨勢，把制度建設和治理能力現代化建設擺在更加突出的位置，不僅要發(fā)揮監(jiān)督、管理作用，更要發(fā)揮協(xié)調、服務功能。各級各部門要全面落實《方案》要求，不斷完善合作治理體制與機制，持續(xù)提高合作治理效率與效益。

（三）加強協(xié)調，逐步完善制度頂層設計

用改革的辦法逐步完善1+X證書制度，并建立相應的配套制度。目前，受教育部職業(yè)教育與成人教育司委托，教育部職業(yè)技術教育中心研究所已確定了首批參與1+X證書制度試點的五家職業(yè)教育培訓評價組織，明確了部分職業(yè)技能等級證書及其具體標準，妥善解決了職業(yè)技能等級證書“誰來發(fā)”的問題。但是，此類職業(yè)技能等級證書與國家職業(yè)技能鑒定機構頒發(fā)的職業(yè)技能等級證書是否一致，仍需以政策的方式給予明確。同時，不同職業(yè)技能等級證書的培訓鑒定成本不一，改革職業(yè)教育財政撥款支持方式，妥善解決制度建設成本“誰來付”的問題仍需深入研究。職業(yè)教育行政管理部門應組織行業(yè)企業(yè)專家、培訓評價專家，分專業(yè)審查目前推行的“統(tǒng)編教材”內容，采取新型活頁式、工作手冊式等方法重組教材內容;進一步活化職業(yè)院校自主聘任專業(yè)課教師機制，破解企業(yè)專業(yè)人才和職業(yè)院校專業(yè)教師“雙向流動”面臨的身份、編制等障礙，妥善解決職業(yè)技術技能課程“誰來教”的問題。

（四）科學實施，制定制度建設技術路線

制度建設存在兩條技術路線，一是國家實施頂層設計，在明確相關部門具體職責的基礎上，列出時間表和路線圖，要求責任主體貫徹執(zhí)行;二是由相關主體圍繞制度建設目標實施自主創(chuàng)新，逐步推廣。當前，1+X證書制度建設面臨的重大問題都是職業(yè)院校自身難以解決的問題，必須采取以國家教育行政管理部門頂層設計為主、職業(yè)院校創(chuàng)新為輔的辦法。國家教育行政管理部門應以現行職業(yè)教育法律法規(guī)為依據，從職業(yè)院校實際出發(fā)，明確1+X證書制度建設的工作順序、主要手段、基本方法和具體步驟，明確各級各類建設主體及其具體責任，確保制度建設技術路線科學有效，具有較強的操作性;改革現行教育制度中與1+X證書制度建設不盡配套的部分，科學把握制度建設的關鍵環(huán)節(jié)，持續(xù)優(yōu)化技術手段，確保1+X證書制度建設的順利實施。

（五）合理分工，落實制度建設主體責任

毋庸諱言，目前，我國部分地區(qū)的地方政府對職業(yè)教育發(fā)展存在“口頭上重視，行動上忽視”的現象，領導重視不夠、經費投入不足成為職業(yè)院校1+X證書制度建設的最大障礙。推進職業(yè)院校1+X證書制度建設，需要明確地方政府及其相關部門的具體責任，該誰辦的事情就交給誰。如：發(fā)展改革部門應制定行業(yè)企業(yè)參與1+X證書制度建設的激勵政策，財政部門應制定保障1+X證書制度建設的資金投入方案，教育部門應確定推進課程內容與職業(yè)標準對接的具體方法等。建議國家教育督導委員會將1+X證書制度建設納入地方政府推進職業(yè)教育發(fā)展的督導內容，建立約談、限期整改、獎懲等制度，實行定期督導評估和專項督導評估，落實地方政府及其相關部門的責任，確保1+X證書制度建設取得預期的效果。