曲靖市草原生態補獎政策落實成效

文│劉瓊波 黃琦 李飛艷 陳昌榮 李文霞 劉慎良 阮曉貴（云南省曲靖市飼草飼料工作站、云南省草產業技術體系曲靖試驗站）

自2011年國家實施草原生態保護補助獎勵機制項目以來，云南省曲靖市立足資源保護開發利用，致力于生產、生活、生態“三生共贏”，強化草原保護、建設，推行禁牧補貼、草畜平衡獎勵、人工牧草良種補貼等。同時，加強市、縣草原保護監管體系建設，強化草原生態監測和執法監管，有力地促進了曲靖市草原生態的持續改善、農牧民快速增收和全市草食畜牧業的可持續健康發展，為曲靖市經濟社會發展和城鄉居民生活的持續改善做出了很大貢獻。

一、項目概況

曲靖市是云南省的草地資源大市，有天然草原119.6986萬公頃，其中可利用草原92.98萬公頃，占云南省草原面積的7.8%，位居云南省第二位。2011年國務院決定實施草原生態保護補助獎勵機制項目，項目資金主要用于草原禁牧補助、草畜平衡獎勵、牧草良種補貼等。

在這個政策背景的激勵下，曲靖市人民政府按照云南省人民政府的要求，迅速組織申報實施草原生態補助獎勵機制項目，將92.98萬公頃可利用草原全部納入草原生態補獎政策實施范圍，劃定草畜平衡區和禁牧區；實施草原確權承包，通過發放“兩證一合同”（草原所有權證、使用權證、簽訂承包合同），明確承包人的草原管護責任，采取禁牧和發放政策性補助的措施，減少載畜量，最終達到草畜平衡，強化草原生態建設。

二、項目基礎工作完成情況

1.第一輪（2011—2015年）草原生態補獎機制實施情況。第一輪草原生態補獎政策于2011年啟動，國家每年撥付2905.26萬元政策補獎資金，惠及曲靖市9個縣（市、區）、1347個行政村、13.7567萬戶農牧戶。其中，禁牧區草原面積12.047萬公頃，以6.0元/畝標準補助，總資金1084.26萬元；草畜平衡區草原面積80.933萬公頃，以1.5元/畝標準補助，總資金1821萬元。在第一輪工作中，國家連續五年共撥付補獎資金14526.3萬元，其中禁牧補助5421.3萬元，草畜平衡補助6070萬元。

草原生態補獎工作啟動后，曲靖市級及9個縣（市、區）積極成立了領導小組，抽調相關工作人員組成工作組和技術小組，深入農村開展政策宣傳、摸底調查、公示，對曲靖市92.98萬公頃可利用草原采取聯戶或家庭承包兩種方式承包給137567戶牧戶管理利用。完成簽訂草原承包合同137567本，發放草原所有權證16100本，發放草原使用權證137567本，確權承包面積92.98萬公頃，完成計劃數的100%。

其中，家庭戶承包的面積有52.393萬公頃，涉及2.3689萬戶；聯戶承包的面積有40.587萬公頃，涉及11.3878萬戶，完成計劃數的100%。草場承包合同由當地草場所有權村委會或村民小組與家庭承包戶簽訂，合同期限為50年，所承包的草原四至界限清楚，責、權、利明確。國家每年撥付的補助資金均全部在各級財政設立專賬，分項明細管理，并通過財政部門的農民直補管理系統統一兌現到農戶的“一折通”或是“一卡通”上，資金兌現為100%。

2.新一輪（2016—2018年）草原生態補獎機制實施情況。新一輪草原生態補獎機制實施政策自2016年啟動，國家每年撥付4389.575萬元，草原生態政策補獎資金惠及曲靖市9個縣（區、市）79.5529萬戶農牧戶，其中：禁牧區草原面積12.047萬公頃，以7.5元/畝標準補助，總資金1354.575萬元；草畜平衡區草原面積80.933萬公頃，以2.5元/畝標準補助，總資金3035萬元。截至2019年，國家連續4年共撥付補獎資金17558.3萬元，其中禁牧補助5418.3萬元，草畜平衡補助12140萬元。

自2016年新一輪工作啟動后，曲靖市在認真總結第一輪工作成效和存在問題的基礎上，將全市92.974萬公頃（其中在第一輪的92.98萬公頃可利用草原中有0.0067萬公頃萬畝后因風電項目被永久征占用）可利用草原承包給79.5529萬戶牧戶管理利用，比第一輪增加657962戶，同比增478.28%。完成簽訂草原承包合同79.5529萬本，發放草原所有權證16100本，發放草原使用權證79.5529萬本，確權承包草原面積92.974萬公頃，其中，禁牧戶486630戶承包面積12.041萬公頃，草畜平衡戶726759戶承包面積80.933萬公頃，完成計劃數的100%。草場承包合同由當地草場所有權村委會或村民小組與家庭承包戶簽訂，合同期限為45年，所承包的草原四至界限清楚，責、權、利明確。

3.農牧民補獎政策（2019—2020年）實施情況。2019年，因國家機構改革，原草原生態保護補助獎勵機制政策名稱變更為農牧民補助獎勵政策，延續2011—2018年草原生態保護補助獎勵機制政策的基礎工作，開展農牧民補助政策落實，補獎政策標準不變，基數不變，績效考核側重農牧民對政策落實基礎設施的改善、生產生活方式轉變及對政策滿意度的測評。

三、項目實施成效

經過2011—2020年草原生態補獎政策的落實，曲靖市的草原承包經營制度基本草原劃定和草原禁牧、草畜平衡制度建立得以較好落實，通過實行《草畜平衡管理辦法》，有計劃地進行禁牧封育、農田種草，推廣舍飼和半舍飼，提高農作物秸稈的利用率，草原生態環境明顯改善。在政策的激勵和促進下，曲靖市的草原承包經營制度，基本草原劃定和落實草原禁牧、草畜平衡制度建立已達到一個相對較高而容易的管理水平，農牧民對政策滿意度達95%以上。

1.草原補獎機制生態效益分析。

（1）天然草地植被變化。據曲靖市監測數據顯示，2018年曲靖市天然草地禁牧區植被蓋度86.5%，比上一輪（2015年）提高12.87%，比項目實施前提高23.57%；植被高度38.48厘米，比上一輪提高10.48厘米，比項目實施前提高15.48 厘米。天然草地草畜平衡區植被蓋度82.02%，比上一輪提高2.53%，比項目實施前提高20.62%；植被高度27.63厘米，比上一輪提高6.63厘米，比項目實施前提高10.63厘米。

（2）天然草地生物量變化。禁牧區2018年實施禁牧區草地監測共8個調查樣地，24個調查樣方，草本、半灌木及矮小灌木草原生長期平均總產草量鮮重10675.24千克/公頃，比上一輪增產9.86%；風干重3502.57千克/公頃，比上一輪增產7.67%。草畜平衡區：2018年草畜平衡區草地監測共20個調查樣地，完成了60個調查樣方，草本、半灌木及矮小灌木草原生長期平均總產草量鮮重7756.31千克/公頃，比上一輪增產0.01%；風干重2720.19千克/公頃，比上一輪增產0.04%。

經過九年的項目實施，曲靖市的禁牧區和草畜平衡區草原得以休養生息，草山草地植被大幅度增加，地表植被率明顯提高，草原在防風固沙、保持水土、涵養水源、調節氣候、固氮儲碳等方面發揮著重要的作用，生態效益十分明顯。有效遏制了曲靖市草原生態環境加速惡化的勢頭，草原生態環境明顯改善。

2.草原畜牧業平穩健康發展。

通過政策宣傳、項目實施、參與監管，有利于實現城鄉和區域統籌協調，不斷提升農業畜牧部門工作人員應用科技管理項目的工作技能；有利于提高干部隊伍素質，鞏固基層隊伍建設，提升科技對草原畜牧業發展和牧民持續增收的支撐引領能力。

通過實行“草畜平衡管理辦法”，有計劃地進行禁牧封育，推廣農田種草、舍飼和半舍飼，提高農作物秸稈的利用率。

通過實施禁牧和草原承包，緩解了農、林、牧矛盾，有利于維護社會穩定，構建和諧社會，推動了草原畜牧業生產方式轉變，加速了“糧、經、飼”三元結構的種植業發展步伐，提高了全市土地利用率和產出率，促進了畜牧業結構進一步優化升級和草原畜牧業可持續發展，開啟了草原休養生息的新時代。

通過補獎政策實施，群眾生態觀念得到進一步轉變，尤其是禁牧、草畜平衡責任書的層層簽訂，有效促進了鄉、村干部及牧民群眾的主動性，增強了種草、貯草、減畜及設施維護、管理草原的自覺性，提高了農牧民依法保護草原、建設草原的意識，營造了一個人人愛草、管草、護草的社會氛圍。

3.農牧民收入穩定增長。隨著新一輪草原補獎政策工作的全面落實，曲靖市每年發放補獎資金4389.575萬元，惠及79.5529萬農戶。草原補獎機制效果顯著，草原生態得到明顯恢復，生物多樣性增加，草地生產力比上一輪提升，草地載畜能力增大，草地科學合理利用水平得以提高，草原生態恢復速度明顯加快，牧草植被長勢偏好，草原重新煥發勃勃生機，草原環境日趨好轉。筑牢了牧業生態安全屏障，有力支撐“百千萬”畜禽規模養殖場和“牛源體系”建設，加快畜牧業生產方式轉變，有力地促進草食型生態牧業長足發展和農民增收。

通過項目實施，禁牧區產草量12750千克/ 公頃，比項目實施前的7800千克/公頃，提高了63.46%；草畜平衡區產草量10560千克/公頃，比項目實施前的7450千克/公頃，提高了40.94%。每年種植一年生牧草22萬畝，每畝可產鮮草3.5噸，每噸按現行市場售價500元，一年可以增收3.8億元；每年種植多年生牧草地11萬畝，每畝可提高載畜量0.2個羊單位，全市每年可提高22192個羊單位載畜量。

實現了禁牧不禁養、減畜不減產、牧民不減收、畜產品有效供給的目標。通過草原生態保護補助獎勵機制項目實施，逐步轉變了牧民的傳統思想觀念和畜牧業生產經營方式，促進牧民群眾生產經營方式由粗放管理向設施集約管理轉變，牧業經濟發展由草原畜牧業向設施畜牧業、生態畜牧業轉變，由單一的牧業經濟向復合經濟轉變。草原畜牧業收入在農牧民人均純收入中的比重明顯增加。

4.干部隊伍素質和管理水平顯著提高。草原承包和落實草原生態補獎政策是一項全新的工作，所抽調的工作人員邊干邊學，從對政策一知半解到全面把握，從不懂軟件操作系統到能熟練掌握，從不會識圖到能夠轉繪上圖，培訓和鍛煉了一大批講科學、愛草原、重發展的干部隊伍。

四、結論

在國家兩輪補獎政策的實施，以及省、市草食動物發展政策的帶動下，曲靖市草食畜牧業已經發展成為云南省山地牧業新標桿。如今，補獎政策每年惠及曲靖市的農牧民戶達79.5529萬戶，惠及人員278.1518萬人，每年戶均享有政策性收入55.17元。雖然涉及面廣，資金較為分散，但也充分體現了國家政策的普惠意義。在政策的激勵下，曲靖市委市政府繪制了畜牧業發展的美好藍圖，重點發展節糧型畜牧業，培育豬、牛、羊、奶、蛋五大產業，發展標準化規模養殖場，抓好良種繁育、動物防疫、標準化生產、產品加工四個重點環節，把曲靖市建成云南省重要的畜產品加工生產基地，全面實現畜牧業大市向畜牧業強市的轉變。