淺議喀什草原生態補獎實施情況

文│陳力（新疆維吾爾自治區喀什地區草原站）

張楚婕（新疆維吾爾自治區草原總站）

為增加農牧民收入、保護草原生態環境、加快草原畜牧業轉型升級、促進牧區經濟社會和諧穩定發展，2011年國家啟動實施了草原生態保護補助獎勵機制。2016年國家啟動了為期五年的新一輪草原生態保護補助獎勵政策，進一步完善了政策設計，提高了補獎標準。本文主要對新疆維吾爾自治區喀什地區實施新一輪草原生態保護補助獎勵政策有關情況進行概述，分析政策實施效果及存在的問題，并提出建議。

草原生態保護補助獎勵政策作為一項重大強牧惠牧富牧政策，不僅使草原生態環境得到了保護和修復，而且為轉變草原牧區生產生活方式、帶動草原畜牧業發展、穩定和提高農牧民收入提供了強有力的支撐，在生態文明建設中起到了不可替代的作用。

一、政策實施基本情況

自2016年起，喀什地區按照國家和自治區要求實施新一輪草原生態保護補助獎勵政策，要求落實草原禁牧和草畜平衡管護措施，向履行草原禁牧和草畜平衡義務的草原承包戶發放補獎資金。這對于提高農牧民收入，恢復草原生態，促進草原地區經濟社會可持續發展發揮了積極作用。

1.實施范圍。2016—2020年，喀什地區新一輪草原生態保護補助獎勵政策涉及11個縣，142個鄉鎮場，1123個行政村。

2.任務及補獎資金發放。

2016—2020年，喀什地區新一輪草原生態保護補助獎勵政策總面積4245萬畝，每年補助資金12817.5萬元。其中，實施禁牧面積630萬畝，補助資金3780萬元，實施草畜平衡管理草原面積3615萬畝，獎勵資金9037.5萬元，年戶均補獎資金2239元。其中，地處帕米爾高原和昆侖山草原牧區的塔什庫爾干縣和葉城縣、莎車縣的山區鄉鎮場，是實施補獎政策的重點區域，補獎面積2695萬畝，占總任務的63.49%；補獎資金8333萬元，占總資金的65.02%；受益農牧戶18117戶，占總戶數的31.58%；年戶均補獎資金4599元，是全地區年戶均補獎資金的2倍。

二、采取的主要措施

1.結合實際制定實施方案。為落實好草原生態保護補助獎勵政策，地區行署及各縣人民政府每年按照國家和自治區政策要求，結合本地實際，制定、印發年度實施方案，明確任務目標、責任主體、實施步驟、工作方案、工作要求及保障措施，為政策落實、落地、落細奠定了基礎。

2.完善草原確權承包。草原確權承包工作是落實草原補獎政策的基礎。為進一步完善草原確權承包工作，喀什地區通過全面梳理摸排草原確權承包存在的面積不夠清楚、邊界不夠清楚、承包關系不夠清楚等方面的問題，按照政策要求分類解決，破除了落實政策的癥結，為實施好新一輪草原補獎政策奠定了堅實的基礎。

3.開展草原補獎信息登記。為將補獎任務、責任、資金落實到戶，由各鄉鎮開展草原補獎信息登記工作，將草原禁牧區域和草畜平衡區域落實到具體地塊，核定補獎農牧戶名單及每戶禁牧與草畜平衡面積，核定發放補助獎勵金額，將草原補獎信息錄入草原補獎信息管理系統，并對錄入系統的數據進行審核。

4.實施禁牧和草畜平衡管護。

塔什庫爾干縣、葉城縣、莎車縣三個有禁牧任務的縣人民政府通過發布“禁牧令”，將分布在境內的溫性荒漠類草地、高寒荒漠類草地、高寒草原類草地劃入禁牧區域，這些區域草原生態環境脆弱，實施禁牧后從放牧利用改做生態用地，通過設立管護站，配備管護人員，落實禁牧管護。對禁牧區以外的草原實現草畜平衡管理，在重要轉場路口設立管護站，對轉場的牲畜進行清點，對超出承包草場適宜載畜量的牲畜堅決禁止上山。轉場結束后，對草畜平衡區放牧的牲畜頭數進行清點，對超載過牧的行為，按有關規定進行處罰。

5.落實補助獎勵資金發放。通過嚴格執行補獎資金發放要求、條件和發放程序，經村級公示、相關部門審核無異議后，對履行禁牧和草畜平衡義務的農牧民，按照承包面積和補獎標準，通過財政“一卡通”將補助獎勵資金直接發放到戶。

6.加強政策宣傳和引導。通過多種形式的媒體和進村入戶宣講培訓等多種形式，廣泛宣傳草原生態保護補助獎勵政策，讓廣大基層干部、農牧民充分知曉補獎政策內容，做到家喻戶曉、人人皆知。使廣大農牧民從思想上認識、態度上接受、行動上配合草原禁牧和草畜平衡工作的開展，變被動實行草原禁牧和草畜平衡為主動自覺行為。積極引導農牧民將補獎資金重點用于住房、棚圈、購置農牧機械、購置草料及生產支出等方面，發揮好草原補獎資金在生產中的作用。防止出現完全依靠補助獎勵資金生活，不思進取，不勞而獲的現象。

三、取得的成效

1.實現草原植被恢復。通過推行草原禁牧和草畜平衡制度，減輕了草場承載壓力，植被生產力得到了恢復，草原生態環境較實施前明顯改善，有效遏制了草原退化趨勢。根據2006至2019年監測數據，新一輪草原生態保護補助獎勵政策實施4年來，喀什地區年均鮮草產量765.9萬噸，較第一輪草原生態保護補助獎勵政策實施期間（2011—2015年）年均鮮草產量648.83萬噸增長18.04%，較實施草原生態保護補助獎勵政策前（2006—2010年）年均鮮草產量542.42萬噸增長41.2%。

2.增加農牧民收入。2016—2020年，喀什地區累計發放補獎資金64087.5萬元，年均惠及農牧民5.74萬戶，24.95萬人，年戶均補獎資金2239元，通過發放補助獎勵資金，直接增加農牧民政策性收入。尤其是生活在草原牧區的牧民收入提高較多，2016—2020年，塔什庫爾干縣和葉城縣、莎車縣的草原牧區年戶均補獎資金4599元，顯著改善了農牧民生產生活條件。

3.促進草原牧區經濟社會發展。通過積極引導農牧民轉變畜牧業生產經營方式，鼓勵集約化養殖，提高了畜牧業專業化、規模化水平，促進了傳統畜牧業向現代畜牧業轉變。

四、存在的主要問題

1.管護工作水平較低。當前禁牧和草畜平衡管護依然缺乏針對性措施。草原面積大，草原監督管理隊伍薄弱，野外開展有效管護難度大，禁牧草原禁而不嚴，草畜平衡管護方式主要依靠管護員清點放牧牲畜來實現。農牧民保護草原生態的意識不強，“重利用、輕保護”思想嚴重，部分農牧民由于受利益驅使，偷牧和超載放牧的行為時有發生。管護不到位的問題比較突出，影響了生態恢復的進程。

2.缺乏經濟比較優勢。由于舍飼圈養成本比草場放牧成本高很多，草原牧區牧民由傳統放牧養畜轉變為利用補獎資金購買草料養畜，沒有經濟比較優勢，農牧民履行禁牧和草畜平衡的意愿較低。喀什地區平均一個羊單位需草地面積為20畝，按照草畜平衡獎勵標準2.5元/畝測算，即使按照禁牧標準測算6元/畝測算，農牧民少放牧一只羊僅能獲得50元或者120元的補獎資金，而在草原上養大一只羊出售后所獲得的經濟價值至少在500元以上。

五、建議

1.加快推進草原管理能力系統化建設。在深化體制機制改革中，進一步完善草原管理體制，全面建立草原禁牧休牧和草畜平衡管理體系和制度，通過實現聯合林業和自然資源執法提升草原監督管理能力，運用地理信息系統結合無人機等先進設備，提高草原管理科學化、現代化水平，充分發揮草原管護員隊伍和農牧民群眾的監督作用，嚴格制止或打擊偷牧盜牧、破壞草原植被、損壞禁牧設施等行為。

2.進一步改進優化政策。通過總結草原生態保護補助獎勵政策實施十年來取得的成效，分析存在的問題。建議下一期政策繼續堅持從草原生態保護修復的工作實際出發，充分考慮草原管理工作和農牧民生產生活實際，繼續深化草原畜牧業轉型方面的供給側結構性改革，通過支持人工飼草料生產和流通來替代天然草原放牧利用方式，保障草原牧區飼草料供給，實現草原生態修復和草原畜牧業轉型，保障畜產品有效供給能力。同時促進農區“糧-經-草”種植模式發展，拓展糧改飼項目飼草產出銷路，推進草牧業發展。建立生態恢復成效與補獎力度緊密掛鉤的利益聯結機制，激發農牧民自覺保護草原的積極性和主動性。