加強基層畜牧技術(shù)推廣體系建設(shè)探討—以河南省和廣東省為例

文│楊勁松 于福清 陸健 曹燁 齊海龍（全國畜牧總站、中國飼料工業(yè)協(xié)會）

基層畜牧技術(shù)推廣體系是提供技術(shù)支撐公共服務(wù)的主渠道，是實施科教興牧的重要依托，是解決技術(shù)推廣“最后一公里”問題的重要抓手。中央多次強調(diào)，要加強公益性農(nóng)技推廣體系建設(shè)，打造“一懂兩愛”的農(nóng)業(yè)干部隊伍，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供支撐保障。為摸清基層畜牧技術(shù)推廣體系改革與建設(shè)狀況，指導(dǎo)推動體系建設(shè)，我們以河南省和廣東省為例，進(jìn)行了深入調(diào)查研究。之所以以河南和廣東為例，是因為他們一個是畜牧業(yè)生產(chǎn)大省，一個是畜產(chǎn)品消費大省。據(jù)統(tǒng)計，2018年，河南省畜牧業(yè)產(chǎn)值達(dá)2424億元，居全國第二位，其中生豬飼養(yǎng)量達(dá)1.1億頭，常年外調(diào)活豬及產(chǎn)品近3000萬頭，均位居全國前列；廣東省年出欄生豬約3700萬頭，同時每年還需調(diào)入約1500萬頭。兩省基層畜牧技術(shù)推廣體系狀況具有很強的代表性。總的看，兩省基層畜牧技術(shù)推廣體系改革與建設(shè)有喜有憂，可以說是全國畜牧技術(shù)推廣體系改革與建設(shè)的縮影。

一、兩省基層畜牧站改革與建設(shè)狀況

1.兩省畜牧站工作有亮點有創(chuàng)新。廣東省畜牧技術(shù)推廣總站以種畜禽質(zhì)檢為抓手，重點打造種豬測定拍賣平臺，連續(xù)24年，成功舉辦46期拍賣會，拍賣種豬上萬頭，推動育良種、賣好豬、用良種，在體系內(nèi)樹立了標(biāo)桿。河南省畜牧總站創(chuàng)新機制，在平臺建設(shè)上下功夫，牽頭成立了6個行業(yè)協(xié)會和2個科技創(chuàng)新聯(lián)盟，整合有效資源，實現(xiàn)了優(yōu)勢互補和協(xié)同創(chuàng)新，增強了推廣體系的影響力和執(zhí)行力。

2.體系改革進(jìn)展不一。廣東省已啟動新一輪事業(yè)單位調(diào)整，河南省尚未啟動。廣東省編辦于2018年印發(fā)文件，但調(diào)整對象僅限于廳屬事業(yè)單位，不作為基層體系改革與建設(shè)的指導(dǎo)文件。廣東省部分市縣正在醞釀體系改革，有的市縣已經(jīng)完成。比如，湛江市正在研究啟動市級畜牧站改革，大的方向是保機構(gòu)、轉(zhuǎn)職能、穩(wěn)隊伍、提效能，但還沒有正式印發(fā)文件。湛江市下轄的吳川市體系改革先行一步，2019年7月整合畜牧技術(shù)推廣站、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心、水產(chǎn)技術(shù)推廣中心、農(nóng)機學(xué)校等4家事業(yè)單位，成立了吳川市農(nóng)業(yè)農(nóng)村技術(shù)推廣中心，為公益一類正科級事業(yè)單位，隸屬于吳川市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)中心，業(yè)務(wù)范圍涵蓋畜牧獸醫(yī)、水產(chǎn)、農(nóng)機、農(nóng)技等。

3.“網(wǎng)破線斷人散”老問題仍較突出。這一點在廣東省表現(xiàn)得尤為突出。市縣畜牧技術(shù)推廣體系不健全，聯(lián)系不緊密，協(xié)同性不夠，表現(xiàn)為“省站強、市縣空、基層大綜合”。省站下面幾乎沒有“腿”，向基層站點發(fā)文都很困難。在全省21個地市中，僅湛江市和茂名市2個地級市單獨設(shè)有畜牧站，10個地市設(shè)有畜牧獸醫(yī)研究所或者綜合性服務(wù)中心，其余9個地市沒有相應(yīng)機構(gòu)。即使在湛江市，情況也非常不樂觀，大部分縣畜牧站名存實亡，幾乎處于癱瘓狀態(tài)。如，麻章區(qū)畜牧站編制為5人，目前只有1人在崗，而且還是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)來臨時主持工作的；廉江市家畜改良站全體員工自謀生路，目前從鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)來2人負(fù)責(zé)站里工作；徐聞縣耕牛改良站（耕牛繁殖場），一套人馬兩塊牌子，滿編35人，目前在崗9人，其他人員自謀生路；雷州市畜牧獸醫(yī)科學(xué)研究所5人在崗，其他12人待崗；遂溪縣畜牧科學(xué)研究所在崗36人，目前每人每月只發(fā)1400元的基本工資，職能淡化、力量弱化、支持虛化的現(xiàn)象非常突出。

相對而言，河南省市縣鄉(xiāng)畜牧技術(shù)推廣體系比較完整，所有18個地級市均設(shè)有畜牧站，單獨設(shè)置畜牧站的縣有81個，占縣市區(qū)總數(shù)的48.5%，但基層站點建設(shè)也不樂觀。據(jù)省站領(lǐng)導(dǎo)反映，其14年前調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題，如編制不足、人員老化等，仍沒有得到很好解決。如，臨潁縣設(shè)有動物衛(wèi)生監(jiān)督所，其職能涵蓋畜牧技術(shù)推廣，批復(fù)編制數(shù)為56個，但享受財政保障的編制只有15個；太康縣畜牧獸醫(yī)系統(tǒng)有108個編制，目前在崗的不足70人，平均年齡50歲以上，且20年沒有招錄新人，“接班人”缺乏問題比較突出。

4.基層體系還不能完全勝任新時期新使命新要求。主要表現(xiàn)在四個方面。一是與助推鄉(xiāng)村振興的新使命新?lián)?dāng)不適應(yīng)。鄉(xiāng)村振興是黨的十九大提出的國家戰(zhàn)略，是做好“三農(nóng)”工作的總抓手，要求聚焦“五個振興”扎實推進(jìn)。體系在支撐產(chǎn)業(yè)振興方面還有些辦法，但在支撐人才、文化、生態(tài)和組織振興方面很吃力，不知如何破題。二是與支撐畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的新要求不適應(yīng)。當(dāng)前，畜牧業(yè)發(fā)展已進(jìn)入新階段，優(yōu)供給、保生態(tài)、強安全成為今后一個時期的主要目標(biāo)和主攻方向，要求大力實施質(zhì)量興牧、綠色興牧、品牌強牧戰(zhàn)略。這一方面，體系還有很多功課要補。三是與科技興牧創(chuàng)新發(fā)展的新理念不適應(yīng)。創(chuàng)新發(fā)展動力不足，習(xí)慣于人工授精的“老把式”、品種改良的“老行當(dāng)”，在新經(jīng)濟(jì)、新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新模式、信息化、智能化等方面能力不足，與支撐畜牧業(yè)在農(nóng)業(yè)中率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)有差距。四是有相當(dāng)一部分基層畜牧站仍把主要精力用在市場化程度較高的工作上，這顯然與國家法律規(guī)定和機構(gòu)改革的精神不一致，與公益性職責(zé)定位不一致，與“一主多元”的主體地位不一致。

二、原因分析

分析原因，主要有三點：

1.畜牧站的法定職責(zé)不夠明確。雖然法律法規(guī)就農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系職能作了原則性規(guī)定，但不夠具體明確，沒有硬性約束。再加上近年來畜牧業(yè)市場化程度越來越高，分工分業(yè)越來越細(xì)，從事技術(shù)推廣的主體多元化。哪些是公益性職責(zé)，應(yīng)該由畜牧站承擔(dān)；哪些是市場行為，應(yīng)該由市場主體承擔(dān)，沒有得到及時界定廓清。有些基層畜牧站的職能沒有及時調(diào)整優(yōu)化，存在錯位、缺位現(xiàn)象，公益性定位不夠準(zhǔn)確，主渠道作用弱化虛化，優(yōu)勢發(fā)揮不出來。

2.上一輪體系改革“夾生飯”問題較為突出。2005年，獸醫(yī)管理體制改革時，要求當(dāng)年年底前完成獸醫(yī)機構(gòu)調(diào)整改革任務(wù)，但沒有提及畜牧推廣機構(gòu)改革內(nèi)容。而2006年，基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系改革時，規(guī)定畜牧獸醫(yī)機構(gòu)按照獸醫(yī)管理體制改革的要求合理設(shè)置，但對畜牧技術(shù)推廣體系改革與建設(shè)沒有作出具體明確的安排部署，政策的指導(dǎo)性不夠強。當(dāng)時，各地獸醫(yī)機構(gòu)調(diào)整改革任務(wù)基本完成。畜牧站兩頭不靠，處境十分尷尬，“夾生飯”問題十分突出，好政策沒有實現(xiàn)好效果。

3.對新一輪體系改革的協(xié)同性、指導(dǎo)性不夠。自2018年啟動行政機關(guān)機構(gòu)改革以來，各地特別是基層畜牧站一直在等待、觀望，存在“縣里看市里、市里看省里、省里看部里”現(xiàn)象，期盼加強對體系改革與建設(shè)的指導(dǎo)。鑒于“上級業(yè)務(wù)部門不能干涉地方政府機構(gòu)改革”等有關(guān)規(guī)定，有些地方主動研究、積極作為明顯不夠，一味被動適應(yīng)。據(jù)調(diào)研，對于畜牧推廣體系改革與發(fā)展，近年來有的省份沒有組織召開過專題會議，沒有發(fā)過專門文件，省市縣各干各的，上下協(xié)同性不夠，對基層體系改革與建設(shè)指導(dǎo)性不足。

三、對幾個重要問題的思考與認(rèn)識

1.關(guān)于體系職責(zé)定位。畜牧站不是行政機關(guān)，也不是純粹的技術(shù)推廣單位，是畜牧業(yè)管理的技術(shù)支撐機構(gòu)，是政府部門的智庫。作為提供公共服務(wù)的公益性技術(shù)支撐機構(gòu)，支撐行政機關(guān)是體系立身之本，服務(wù)行業(yè)是體系發(fā)展之要。行業(yè)在發(fā)展，改革在深入，體系職能配置也應(yīng)及時調(diào)整優(yōu)化。關(guān)鍵要正確認(rèn)識和處理好政府與市場、行政機關(guān)與事業(yè)單位、事業(yè)單位與企業(yè)、協(xié)會、商會的關(guān)系，厘清職責(zé)，界定好哪些是市場行為、哪些是公益性服務(wù)。

體系應(yīng)有所為有所不為。一方面，要強化公益性職能，圍繞“優(yōu)供給、強安全、保生態(tài)”的目標(biāo)任務(wù)，多在規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、質(zhì)量安全、統(tǒng)計監(jiān)測、種質(zhì)資源、環(huán)境保護(hù)、宏觀經(jīng)濟(jì)研究、政策創(chuàng)設(shè)評估宣貫等方面下功夫，為政府更好發(fā)揮作用提供支撐服務(wù)。另一方面，要把應(yīng)該由企業(yè)做的且企業(yè)能做好的，全部交給企業(yè)，使市場在資源配置中起決定性作用。

2.關(guān)于體系改革。畜牧站自成立以來，就一直在改革，而且很多時候是被動改革。改革是大勢所趨，整合是政策所向，關(guān)鍵在于怎么改、怎么合，是所有涉農(nóng)行業(yè)大整合，還是畜牧獸醫(yī)整合？從面上看，牧區(qū)半牧區(qū)8省區(qū)已將指導(dǎo)草牧業(yè)發(fā)展等職能劃給畜牧站，遼寧、天津等省份對畜牧站在內(nèi)的涉農(nóng)事業(yè)單位進(jìn)行了大整合。從點上看，廣東省就基層畜牧技術(shù)推廣體系改革進(jìn)行了積極探索。如，廣東省吳川市單列動物衛(wèi)生監(jiān)督所，將畜牧站整合到市農(nóng)業(yè)農(nóng)村技術(shù)推廣中心，同時依托較為健全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物衛(wèi)生監(jiān)督所，整合成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)中心，這種大整合的改革模式正在被其他市縣學(xué)習(xí)借鑒。鑒于獸醫(yī)工作具有特殊性，涉及產(chǎn)業(yè)安全、產(chǎn)品安全和生態(tài)安全，且畜牧獸醫(yī)業(yè)務(wù)密不可分，本著為行業(yè)發(fā)展提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)的原則，應(yīng)引導(dǎo)地方爭取把畜牧獸醫(yī)技術(shù)推廣機構(gòu)整合在一起，盡量單列，不要大整合、大雜燴。

3.關(guān)于構(gòu)建“一主多元”技術(shù)推廣格局。所謂“一花獨放不是春，百花齊放春滿園”。中國市場這么大，養(yǎng)殖主體這么多，需求多樣化、個性化，僅僅依靠我們體系是滿足不了產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的。隨著“一主多元”格局的加快構(gòu)建，“一主”面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，如被邊緣化、被弱化；“多元”呈現(xiàn)百花齊放的態(tài)勢，更加市場化、社會化、院校化、產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系化。為什么會發(fā)生這種變化？原因在于，在“放管服”改革和產(chǎn)業(yè)分工分業(yè)中，大家的角色在變、職能在變、優(yōu)勢在變。但我們要清醒地看到，畜牧站作為提供技術(shù)支撐公共服務(wù)的主力軍、主渠道的定位沒有改變，體系的優(yōu)勢還十分明顯，體系的作用不可或缺，只是服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式方法等發(fā)生了變化。但總的看，無論畜牧業(yè)發(fā)展到什么階段，規(guī)模化程度有多高，以大型規(guī)模場為引領(lǐng)、適度規(guī)模場為主體、家庭牧場為補充的生產(chǎn)格局不會改變。

在服務(wù)不同類型養(yǎng)殖場戶方面，畜牧站要有所側(cè)重，發(fā)揮優(yōu)勢，取長補短，既不和企業(yè)爭，又不跟院校搶。比如，在服務(wù)大企業(yè)方面，畜牧站的技術(shù)創(chuàng)新趕不上大企業(yè)和科研院校，畜牧站重點可在糞污治理、投入品使用、質(zhì)量安全等方面規(guī)范指導(dǎo)大企業(yè)，為他們搭建公益性、權(quán)威性平臺，這正是大企業(yè)所需要的，在這一方面體系優(yōu)勢是市場主體無法比擬的。在服務(wù)適度規(guī)模場方面，重點是發(fā)揮體系優(yōu)勢，在良種推廣、技術(shù)培訓(xùn)、信息服務(wù)等方面下功夫。在服務(wù)散養(yǎng)戶方面，重點是指導(dǎo)他們進(jìn)行升級改造，提高組織化程度，引導(dǎo)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)行有效銜接。

四、加強基層畜牧站建設(shè)的政策措施建議

1.統(tǒng)籌謀劃整體推進(jìn)基層畜牧獸醫(yī)技術(shù)推廣體系建設(shè)。建議按照“養(yǎng)重于防，防重于治”的原則，統(tǒng)籌謀劃、整體推進(jìn)基層畜牧獸醫(yī)站建設(shè)，在畜牧大省大市大縣、牧區(qū)半牧區(qū)和邊境地區(qū)，合理設(shè)置畜牧獸醫(yī)站，可以是跨行政區(qū)域設(shè)置中心站，也可以按行政區(qū)劃設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站，引導(dǎo)支持實行“三權(quán)歸縣，服務(wù)在鄉(xiāng)”管理模式。要加強頂層設(shè)計，推動出臺加強基層畜牧獸醫(yī)站建設(shè)的指導(dǎo)性文件，穩(wěn)定機構(gòu)隊伍，明確并強化公益性職能，防止發(fā)生“兩張皮”“兩不靠”現(xiàn)象。

2.加強對基層畜牧獸醫(yī)技術(shù)推廣體系改革與建設(shè)的指導(dǎo)。畜牧獸醫(yī)站是行政機關(guān)的重要支撐，在推動體系改革與建設(shè)方面，行政事業(yè)單位應(yīng)主動研究、統(tǒng)籌謀劃，分工負(fù)責(zé)、合力推進(jìn)，不能一味地被動應(yīng)變。建議國家層面畜牧獸醫(yī)部門牽頭，有關(guān)司局和事業(yè)單位參加，深入開展政策研究，每年至少組織開展一次畜牧獸醫(yī)體系建設(shè)會議，加強對基層畜牧獸醫(yī)站改革與建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。建議成立指導(dǎo)工作組，對基層畜牧獸醫(yī)站改革與建設(shè)情況進(jìn)行指導(dǎo)，摸清改革進(jìn)展，評估政策效果。對存在誤區(qū)的，加強協(xié)調(diào)指導(dǎo)，推動及時改正，嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院改革精神，確保改強改活改到位。充分發(fā)揮全國和省畜牧站的龍頭帶動作用，分區(qū)域分模式組織開展現(xiàn)場會，總結(jié)交流推廣好經(jīng)驗好模式，加強對基層畜牧獸醫(yī)站建設(shè)的指導(dǎo)。

3.多措并舉支持基層畜牧獸醫(yī)技術(shù)推廣體系建設(shè)。強化技術(shù)支撐服務(wù)，赤手空拳不行。建議加強政策創(chuàng)設(shè)，借助非洲豬瘟防控加強基層動物衛(wèi)生防疫體系建設(shè)之際，爭取啟動新一輪基層畜牧獸醫(yī)站建設(shè)項目，支持開展示范創(chuàng)建活動。推動調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有扶持政策，督促落實好“一個銜接，兩個覆蓋”政策，向基層牧業(yè)大縣傾斜，向農(nóng)牧交錯帶養(yǎng)殖大縣傾斜。積極爭取行政部門在職能匹配、政策扶持、項目安排、人員培養(yǎng)、基地建設(shè)等方面給予傾斜，支持基層畜牧獸醫(yī)站建設(shè)。各級畜牧獸醫(yī)站應(yīng)適應(yīng)財政政策新變化，針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)鍵共性技術(shù)，積極申報財政項目，帶領(lǐng)基層體系一起干，在干事創(chuàng)業(yè)中武裝基層隊伍、建強基層體系。

4.加強支撐服務(wù)能力建設(shè)。打鐵還需自身硬。強支撐、優(yōu)服務(wù)，才是真功夫、硬道理。要爭取采用開展各層級職業(yè)技能大賽、最美農(nóng)技師評選等多種形式，調(diào)動基層人員的積極性，提升他們的服務(wù)能力水平，建強隊伍。創(chuàng)新管理機制，作為主力軍、領(lǐng)頭羊，通過打造各種公益性權(quán)威性平臺，聯(lián)合大企業(yè)、科研院校、協(xié)會學(xué)會、產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系、新型社會化服務(wù)組織，進(jìn)行優(yōu)勢互補、共建共享，開展精準(zhǔn)推廣、協(xié)同推廣。創(chuàng)新方式方法，充分利用新媒體新技術(shù)，制作宣傳片、微視頻等，讓技術(shù)可視化，做到隨時學(xué)隨時看，提升技術(shù)推廣服務(wù)效能。