農村養老服務政策變遷研究
——基于間斷-均衡理論的闡釋

郭永芳 袁德娟

(安徽財經大學 安徽 蚌埠 233030)

黨的十九大以來，黨中央、國務院高度重視農村養老服務工作，十九大報告明確提出構建農村老人關愛服務體系，實施“健康中國”戰略，為解決農村地區老齡化、空巢化、高齡化等嚴峻問題提供戰略指導[1]。此外，2018年國家開始實施鄉村振興戰略，為完善農村養老服務體系指明了方向，并將新一輪鄉村養老計劃推向新的發展階段[2]。隨著新型城鎮化的快速發展，大量農村勞動力向城市轉移，加快了農村老齡化速度。相比城市，農村地區的養老問題更為嚴峻，城鄉二元結構導致農村地區養老服務供給無法實現均等化，補齊農村養老服務短板成為解決農村養老掣肘的關鍵所在。回顧1956年以來農村養老服務政策的變遷歷程，基于間斷-均衡理論對其政策變遷進行理論闡釋，分析農村養老服務政策變遷的影響因素，有助于多元化供給主體更好地落實農村養老服務政策，提高農村社會養老資源利用率，從而最大程度地滿足農村老年人的多元化養老需求。

一、分析框架：間斷-均衡理論模型簡介

(一)間斷-均衡理論模型引入

20世紀90年代，Frank 和Jones在線性政策過程和非線性政策過程共同研究的背景下，提出了分析漸進式和突發式政策變遷誘因的間斷均衡理論模型。該理論主要用于描述和闡釋兼具漸近性和非漸近性政策變遷現象及過程。在政策制定過程中，政策參與者和行動者依據自身利益和目的，彼此協商構建出政策的封閉場域，形成具有特定政策場域和正負政策圖景特征的政策壟斷。政策壟斷一旦形成，處于其中的政策子系統為追求自身利益，會與利益相關者合作，并試圖拉攏外部力量，加強自身壟斷，從而阻礙重大的政策變遷，使政策處于長期漸進平衡狀態[3]。

隨著時間的推移和政策環境的改變，政策問題會因政策圖景的轉移而被提上政策議程重新界定。一方面，地方政府態度的轉變、人民群眾反應的變化，以及宏觀層面價值觀念的非連續性變化等，都會引起政策圖景的轉移；另一方面，在政策圖景轉換中，隨著新的行動者不斷加入，他們可能重新制定規則，改變原有政策場域的力量對比，使得原來的制度和結構所賦有的權力低于新獲得合法性機構擁有的權力，最終導致政策場域發生變化。新的政策圖景和政策場域互動沖突使得政策壟斷走向崩潰，新舊價值和結構沖突升級，從而引發劇烈變化，即政策問題被提上議程重新界定，原有的政策系統失去平衡，發生突變式政策間斷。

如果將間斷-均衡理論運用到國家政策變遷歷程的分析中，關鍵之處在于尋找出政策間斷與均衡的臨界點。根據霍爾所提出“政策范式”的概念可知，一項政策的發展過程主要含有三大變量，即政策的總目標、為實現總目標的手段或政策工具和運用這些政策工具進行的精準設置[4]。三大變量的不同變化，引起政策間斷的劇烈程度變化，而不同的劇烈程度帶來政策變遷的三大變遷序列的出現(見表1)，每間隔變遷序列之間便是政策間斷的臨界點，劇烈程度高低與臨界點的正太分布波峰高度成正相關。

表1 間斷-均衡理論視角下政策變遷序列的示意表

(二) 間斷-均衡理論模型核心構成要素

間斷均衡理論自引入公共管理領域以來，國外學者運用該模型對公共政策進行了大量的實證研究，但我國學者的研究多停留在理論層面。為了更好運用該理論模型，首先對該模型的核心構成要素進行分析。

1.政策場域與政策圖景：政策場域，又稱政策的議定場所，指社會中擁有相關政策議題決定權的機構或決策團體。政策圖景，指某政策如何被理解和討論，構成政策存在的合理性基礎[5]。政策圖景有正負形象之分，正負圖景的轉化受到多種因素影響，如科學發現、重大事件的發生、媒體的引導等。兩者之間的互動會加快社會問題進入政策議程的步伐[6]，從而影響政策間斷與均衡期的非線性變遷。

2.政策壟斷與政策崩潰：政策壟斷，指一項政策的參與制定者通過維護政策的正面形象，統一行動形成政策制度的封閉空間，其他參與者很難進入該封閉空間。這一時期政策的變遷往往呈現變化緩慢或者幾乎停滯狀態，是政策漸進性變遷的主要動力[7]。政策崩潰，指當政策圖景與政策場域同時發生劇烈“震動”時，注意力的轉移和新政策制定者的介入，可能會導致政策壟斷出現崩潰的狀態，從而使得政策發生突發性的間斷，最終政策壟斷相繼終止。

3.制度-價值歸因：是間斷均衡-理論對政策變遷原因的闡釋，該模型認為制度結構和政策價值引起政策變遷。政策外界環境的改變，引發新舊政策形象(圖景)的對抗，政策壟斷走向崩潰，從而使得新舊政策場域進行重組[8]。在這一過程中，制度結構變遷是政策場域重組的前提條件，價值理念的變化是新政策形象出現的誘因。

二、農村養老服務政策變遷的間斷均衡闡釋

(一)農村養老服務政策文本分析

通過對1956年以來國家及地方政府所頒布的有關養老服務政策文件進行梳理，本文認為可以將農村養老服務政策變遷劃分為五個階段。第一個階段是1956年-1977年，農村家庭養老方式占據主導地位，養老服務的供養對象為農村孤寡老人，但由于特殊的政治經濟體制，農村養老服務的發展速度緩慢；第二個階段為1978年-1998年，農村養老服務仍未被提上政策議程，甚至因集體經濟的衰落而陷入困境，但農村養老服務隱含在社會福利中得以發展；第三階段是1999年-2005年，1999年我國邁入老齡化社會，老齡化問題引起國家宏觀層面的重視，國家重新關注農村養老服務的發展；第四階段為2006年-2012年，國家開始將農村養老服務的發展作為重要政策議題，相關政策數量呈現明顯上升趨勢；第五階段為2013年至今，國家穩步推進農村養老服務發展，不斷補充和完善養老服務政策(如表2所示)。

表2 農村養老服務政策的性質特征

(二)農村養老服務政策變遷歷程

1.均衡期：萌芽階段(1956年-1977年)

依據間斷—均衡理論，將研究政策變遷過程的起始階段視為均衡期。新中國成立以來，確定了平均主義的價值理念和計劃經濟結構。建國后，由于農村地區傳統的孝道文化、限制人口流動政策，以及年齡結構年輕化等因素，傳統的家庭養老模式是農村老人的首選，此時的養老問題并未成為社會問題。因此，在此階段只有鰥寡孤獨等社員是“養老服務”的主要幫扶對象。1956 年《高級農業生產合作社示范章程》規定，農村合作社需對孤、寡、老、弱等社員予以生產生活照顧，為他們提供吃穿、柴火服務，保障其日常生活質量。這是“養老服務”第一次隱含出現在國家政策中。同年，中共中央出臺《1956-1967 年全國農業發展綱要》，指出農業合作社需實施“五保供養”，將鰥寡孤獨社員作為供養對象，保障其“穿燒教葬”，同時對孤寡老人采取分散供養和集中供養的方式，其中農村敬老院承擔集中供養職責。事實上，農村養老服務是依附“五保”供養發展起來的集體福利事業，這意味著國家開始關注農村地區養老服務的發展，但是仍未直接承擔養老服務責任。繼“五保”供養政策形成后，《關于人民公社若干問題的決議》《農村人民公社工作條例(修正草案)》《農業十六條》等一系列決議、條例陸續出臺，明確指出為鰥寡老人提供養老服務的經濟來源由村社自足，國家不直接承擔養老服務供給責任。這一時期中央政府、地方政府均未單獨出臺針對農村養老服務的相關政策，政策子系統處于壟斷地位，有關農村養老服務政策的數量呈上升趨勢，這一時期的政策變遷符合均衡特征。

2.間斷期：滯緩階段(1978年-1998年)

觸發事件和新的政策總目標是判定政策發生間斷的主要依據。從政策演變過程來看，觸發事件引發了公眾注意力的轉移，使得決策層價值取向轉變，從而確立新的政策目標，政策變遷進入間斷期。農村集體經濟因人民公社體制的取消和家庭聯產承包責任制的實行而陷入萎縮，“五保”供養也因此受到沖擊陷入經濟困境。這意味著農村養老服務工作因籌資困難陷入停滯階段，政策圖景與政策場域都發生了相應的變化。1982年，中國參加聯合國召開老齡問題的世界大會，國家注意力轉移到社會力量參與養老服務供給的政策規定上，養老服務短缺的緊迫性再次轉移到國家政府議題上。為此，1983年國務院批準成立全國老齡委員會和建立老齡機構，舊的政策場域被打破，新的政策場域形成。隨后國家確立新的政策總目標，即進行社會福利社會化改革，將養老服務社會化作為養老服務政策的主要關注點。如《中國老齡工作七年發展綱要(1994-2000)》《中華人民共和國老年人權益保障法》《農村敬老院管理暫行辦法》等政策文件，明確規定動員全社會力量發展老齡事業，鼓勵多元化供給主體參與養老服務設施建設，適當擴大農村敬老院供養對象的覆蓋面。社會環境的變遷和觸發事件的爆發加快了農村養老服務問題進入政策議程的步伐。為應對農村老齡化問題，國家出臺了一系列有關養老服務的政策。從變遷歷程上看，這些政策具有突發性變遷的特征。由此看來，人民公社解體和家庭聯產承包責任制推行等觸發事件爆發，以及政策總目標的改變，使得原有政策子系統由壟斷走向崩潰，政策變遷發生突發式間斷。

3.均衡期：恢復階段(1999年-2005年)

根據聯合國規定的老齡化標準，我國于1999年進入老齡化社會，城市養老問題被提上政策議程。相比之下，農村養老問題的社會關注度較低。在恢復均衡期，農村養老服務政策按照之前間斷期的社會福利社會化改革方案進行了相應的微調，使農村養老服務的發展得到一定程度的恢復。在此背景下，政策圖景與政策場域發生了相應的變遷。2000 年，《關于加強老齡工作的決定》指出：鞏固家庭養老主體地位，依托社區發展養老服務業，鼓勵和引導老年服務業走社會化產業化道路。這是我國第一次單獨出臺有關養老方式的政策文件[9]。同年，為推進社會福利社會化進一步發展，《關于加快實現社會福利社會化的意見》明確規定：應以多樣化方式為全社會老人提供專業化的養老服務以及福利設施。為此，國家為實現養老服務社會化與福利化提供了相應的政策支持，《關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》指出國家應對非營利性的養老服務中心和機構進行相應的稅收減免，減輕其稅收負擔，促進農村養老服務長足發展。2005年《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》表明：為支持農村敬老院、孤兒院等福利機構的社會化發展，各部門應出臺相關幫扶政策，豐富資金來源渠道，為老人提供質優價廉養老服務。這一時期出臺的一系列政策，有效擴大了農村養老服務供養對象的覆蓋面，完善了農村養老方式，拓寬了農村養老資金的籌資渠道。此階段僅對政策方案進行了相應的微調，屬于政策的常規調整，政策變遷處于平穩狀態，呈現均衡期變遷的特征。

4.間斷期：發展階段(2006年-2012年)

隨著人口老齡化形勢的加劇和城鎮化進程的加快，傳統的家庭養老模式日漸式微。農村老人受傳統思想觀念的影響對機構養老接受度較低，基于傳統養老模式存在的正面政策形象無法持續，政策壟斷開始出現松動。在此背景下，政府開始承擔農村養老服務責任，不斷創新的養老服務模式。2006 年國務院對《農村五保供養工作條例》作出修訂，規定“五保”供養工作由各級民政部門和人民政府主管。自此，國家開始主管“五保”供養工作，也意味著國家開始承擔農村養老服務的責任。隨后，《關于加快發展養老服務業的意見》《中國老齡事業發展“十一五”規劃》《關于全面推進居家養老服務工作的意見》《中國老齡事業發展“十二五”規劃》等一系列新政策的出臺，明確指出為滿足老人日益增多的養老需求，農村地區可結合當地經濟發展，發展特色的居家養老服務，搭建居家養老網絡信息平臺。與此同時，政府需要發揮居家養老服務的主導作用，通過多種方式為農村特定老年群體購買居家養老服務，提升其生活品質。2012年，“養老服務”被寫入二次修訂的《老年人權益保障法》，農村老年人養老權益得到了更加有效的保障。在這七年時間內，農村養老服務政策呈現快速發展狀態，國家開始承擔農村養老服務財政供給責任，養老服務模式得到完善和創新，依附在集體福利事業的農村養老服務政策目標發生轉變。由此看來，這段時間既有農村養老服務政策的范式創新，又有新的養老方式的探索。總體關于養老服務的政策數量呈現上升趨勢，符合政策變遷的間斷性特征。

5.均衡期：完善階段(2013年至今)

黨的十八大確立了民生公共服務領域的共享發展理念，對社會保障提出更高的要求。十九大報告中指出政府要堅持“以人民為中心”的執政理念，新的政策圖景由此形成，農村養老服務政策不斷得到補充和完善。國家開始重點關注農村留守、空巢、失能失智老人等特殊群體，相關政策對社會資本進入、退出養老服務市場等方面進行了相應的規定。為改善高齡、失能且經濟困難老人的養老服務短缺狀況，2014年財政部、民政部和全國老齡辦聯合下發《關于建立健全經濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度的通知》，規定各級政府需要加大公共財政投入，做好失能、高齡老人的經濟困難補貼的財政預算，提高其養老服務的購買力。2017年《關于加強農村留守老年人關愛服務工作的意見》指出，要加強養老資源統籌和整合能力，清晰界定各方對農村留守老人關愛服務的職責，提高各方對留守老人的關愛能力。2019 年發布的《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》指出：國家需進行長期護理保險試點，為失能、失智、殘疾等老人提供照護服務。同時，《關于加快發展養老服務業的若干意見》《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》等一系列政策有效回應了農村老人的養老服務需求，全面放開養老服務市場，降低養老服務市場門檻，吸引更多社會力量為農村老年人提供質優價廉的養老服務。整體來看，2013年以后國家及政府部門不斷完善和出臺農村養老服務相關政策，政策圖景積極正面發展。由此，構建多元化全方位養老服務體系和發展新型養老模式，成為農村養老服務政策關注的重點。這一時期，農村養老服務政策進入均衡完善期，且政策變遷過程呈現蓬勃發展的趨勢。

三、農村養老服務政策變遷原因：價值-制度歸因模型的修正分析

(一) 價值-制度歸因模型的修正

間斷均衡理論及模型產生于西方政治制度背景，是對西方政策長期觀察和研究的結果。這比較契合西方政策的演進過程，但與我國政策實踐有所不同。因此，需要對間斷均衡理論進行中國本土化修正。首先，間斷均衡理論中的制度結構主要指決策機關，即國會、利益集團以及聯邦政府[10]。政策變遷過程主要是三方互相妥協達成的，與西方不同，我國各級政府及相關部門在政策變遷過程中處于主導地位，影響變遷過程。因此，此因素應進行修正[11]；其次，與西方利益集團、媒體報道不同，我國政策變遷主要遵循自上而下的作用機制，大眾媒體和民眾參與雖是政策制定的重要參與者，但在農村養老服務政策制定過程中，因養老服務政策的專業壁壘，使得大眾傳媒和民眾介入制定過程有限，只能起到影響決策的作用，很難發揮關鍵性作用。因此，此因素應進行修正。綜上，通過對農村養老服務政策的梳理，在政策圖景和政策場域互動或沖突的過程中，主要影響因素有：政治經濟體制、中央層面的引導、觸發事件、多元主體參與和政府部門的價值選擇。

(二)修正后的價值-制度歸因模型對農村養老服務政策變遷的解讀

1.均衡期的溯源：政治與經濟體制變化改變政府部門的價值選擇

新中國成立初期，國家發展的主要目標是推進工業化進程，通過以農促工來支持工業和城市的發展，工業和農業之間形成的巨大“剪刀差”，使得我國農村發展遠遠落后于城市。1956年“五保”政策的實施，受到特殊的政治經濟體制影響，政策圖景由負向轉移到正向，積極正面的圖景改變了政府部門的價值理念，國家開始宏觀指導農村地區養老服務發展。21世紀初，因“三農”問題嚴峻，農村開始進行稅費改革，改變了農村養老服務供給的資金來源，但因政策執行偏差，依附在集體福利事業上的農村養老服務發展緩慢。與此同時，老齡化社會的到來，國家層面將農村養老服務提上政府執行議程，制定并頒布農村養老服務相關政策方針，至此農村養老服務發展得到一定的恢復。在完善階段，我國現階段主要矛盾發生轉化，體現在農村養老服務上則是老人對養老服務的多元化需求和供給不平衡不充分的矛盾[12]。國家高度重視養老服務體系建設，尤其是補齊農村地區養老服務的短板。自十九大以來，在“健康中國”戰略背景下，農村老人關愛養老服務體系的構建，“積極養老”理念的形成，政府部門價值選擇的變遷，使得政策圖景不斷向正面發展。

2.間斷期的溯源： 觸發事件爆發與多元主體參與改變政府部門的價值選擇

在滯緩間斷期，隨著人民公社解體、家庭聯產承包責任制推行、分稅制實施等觸發事件的推動，農村集體經濟開始衰落，農村養老服務出現資金斷裂和發展停滯等問題。隨著國家進行社會福利社會化改革，農村養老服務開始走向市場化、社會化，政策場域也隨之轉移，政府部門的價值選擇也發生了相應的變遷，由原來重點關注城市養老服務發展轉移到逐漸重視農村養老問題，從而不斷完善相關養老服務政策。再者，我國參加聯合國舉辦的老齡化問題世界大會，成立老齡委員會和老齡機構，原來密閉的政策場域被打破，建設農村養老服務政策子系統壟斷地位被瓦解。在發展間斷期，農村養老服務政策呈現出諸多的創新之處，例如，支持農村養老服務多元供給主體實現協同供給、擴展資金來源渠道、構建多層次養老服務體系等。觸發事件的推動與多元主體的參與改變了政府部門的價值選擇，促使政府不斷補充和完善農村養老服務政策。

結語

間斷-均衡理論是研究政策變遷因素的描述性模型。本文通過對農村養老服務政策進行梳理，將間斷均衡理論與中國本土語境相結合闡述政策變遷邏輯。通過分析農村養老服務政策及其變遷過程可知，該政策契合間斷均衡理論所闡釋的漸近線和非漸近線變遷特征，以及修正過的制度-價值歸因模型能夠較好的解釋農村養老服務政策變遷過程的驅動因素，其中制度因素有政治經濟體制，價值因素包括中央層面的引導、觸發事件、多元主體參與和政府部門的價值選擇。與西方國家不同，我國政策變遷主要是以自上而下的變遷路徑為主，國家、政府在由政策問題界定、政策圖景和場域互動沖突等引發的政策變遷上處于主導地位，而大眾媒體和公民在農村養老服務政策變遷過程中僅起到影響決策的作用，很難在政策議程中發揮關鍵性作用。因此，我國農村養老服務政策變遷在長期穩定發展過程中具有短期間斷的性質特征。基于以上研究，本文通過構建具有中國特色的農村養老服務政策分析框架，以期為豐富中國語境下的公共政策理論與實踐提供經驗借鑒。