新疆巴州農(nóng)村最低生活保障問題研究

莫若男

關(guān)鍵詞：社會救助;最低生活保障;農(nóng)村

一、引言

貧困問題是世界各國重點關(guān)注的一個社會問題，改善民生，消除貧困，實現(xiàn)共同富裕，是我國最新扶貧工作的重要精神。近年來，新疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了顯著的成績，其現(xiàn)存的貧困問題一直都是國家及自治區(qū)政府亟待解決的問題，截止2020年3月15日，新疆有國家級貧困縣10個。盡管新疆經(jīng)過多年的開發(fā)與扶貧攻堅，但少數(shù)民族聚居農(nóng)村仍存在大量的、成片的貧困人口，農(nóng)村居民基本的生活條件仍然較差，收入微薄，家庭自我保障能力相對較弱。

巴音郭楞蒙古自治州簡稱巴州，下轄庫爾勒市、輪臺縣、尉犁縣、若羌縣、且末縣、焉耆縣、和靜縣、和碩縣、博湖縣共八縣一市，州府設(shè)在庫爾勒市，全州有48個鄉(xiāng)，38個鎮(zhèn)，有蒙、維、漢、回等46個民族。2019年巴州國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，全年農(nóng)村居民人均可支配收入17930元，比上年增長5%;按照每人每年2300元（按2010年不變價）的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)計算，2019年末農(nóng)村貧困人口清零，比上年減少63戶219人，貧困發(fā)生率為0，比上年下降0.03個百分點^[]。巴州地處新疆東南部，占新疆總面積的四分之一，是中國面積最大的地級行政區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢，研究該地區(qū)的農(nóng)村低保問題具有典型性和代表性。在檢索文獻(xiàn)時發(fā)現(xiàn)，專門研究新疆巴州農(nóng)村最低生活保障制度的很少，多是研究新疆整體的農(nóng)村最低生活保障制度。本文著重對巴州農(nóng)村最低生活保障實施過程中存在的地區(qū)間發(fā)展不平衡等問題進(jìn)行分析，以期找到合理的解決辦法，促進(jìn)巴州低保制度的發(fā)展。

二、新疆巴州農(nóng)村低保制度運行現(xiàn)狀

（一）巴州人口結(jié)構(gòu)和低保基本情況

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，巴州全州總?cè)丝诓粩嘣黾樱擎?zhèn)人口的比重也不斷增加。由表1可知，2019年末，新疆巴州總?cè)丝跒?28.57萬人，比上年增長1%，其中，城鎮(zhèn)人口71.7萬人，占總?cè)丝?5.8%;農(nóng)村人口56.87萬人，占總?cè)丝?4.2%。

表1 2015年-2019年巴州人口結(jié)構(gòu)變化

表1中巴州9個縣市的人口結(jié)構(gòu)變化，可以看出巴州的城鎮(zhèn)化過程在逐漸加速，其中城鎮(zhèn)人口在逐年上升，而鄉(xiāng)村人口的數(shù)量在降低，說明巴州城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量也在發(fā)生著重要的變化。

據(jù)巴州2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，全年享受城鄉(xiāng)居民最低生活保障人數(shù)3.64萬人，全州共有福利園區(qū)9個，養(yǎng)老院12個，共有床位數(shù)1757個，在院人數(shù)1227人。共有敬老院15所，供養(yǎng)農(nóng)村特困人員839人，其中在院集中供養(yǎng)594人，分散供養(yǎng)245人。根據(jù)表1顯示，自2015年以來，巴州享受城鄉(xiāng)居民最低生活保障人數(shù)在不斷降低，說明居民的生活條件不斷改善。

（二）巴州農(nóng)村最低生活保障實施情況

2007年10月，巴州民政局發(fā)布《貫徹國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度通知的實施意見》（新政發(fā)〔2007〕86號）（以下簡稱實施意見）文件，文件顯示要在全區(qū)建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)牧區(qū)貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決我區(qū)農(nóng)牧區(qū)貧困人口的溫飽問題，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

巴州將庫爾勒市和博湖縣作為農(nóng)村低保的兩個試點縣（市），在試點的基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)經(jīng)驗，推廣農(nóng)村低保工作。為做好全州農(nóng)村低保工作，巴州各縣市民政部門按照《自治州建立健全城鄉(xiāng)社會救體系方案的通知》（巴政辦[2006]178號），全面啟動農(nóng)村低保工作。截止2007年6月全州共有2116戶，4765人享受農(nóng)村低保待遇，月發(fā)放低保金11.35萬元。

表2 2016年2季度巴州農(nóng)村最低生活保障工作統(tǒng)計表

根據(jù)表2統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，在巴州9個縣市中，且末縣享受農(nóng)村低保的人數(shù)最多，為1.3萬人，但該縣的低保補(bǔ)助水平卻最低，每月每人121元;而若羌縣享受農(nóng)村低保的人數(shù)最少，為1434人，但該縣的低保補(bǔ)助水平卻最高，每月每人346元。這說明，巴州的農(nóng)村低保存在明顯的地域不平衡性。

表3 2010年-2019年巴州農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計表（年）

由表3可以看出，巴州各地市級和縣級單位所制定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)是不同的，這同當(dāng)?shù)氐木用裆钏健⑸鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財政收入、人口構(gòu)成等有著直接聯(lián)系。巴州農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)有著顯著提高，由2010年每人每年的718元提高至2019年的3949元，增長了3231元。可以看出，巴州農(nóng)村低保政策的覆蓋面持續(xù)增大，保障能力日益增強(qiáng)。尤其是若羌縣，每年農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)在八縣一市中居于首位，屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好的地區(qū)。

三、巴州農(nóng)村低保制度運行中存在的問題

各地區(qū)間保障水平不平衡。造成這一現(xiàn)象的主要原因是，如且末縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后，農(nóng)業(yè)人口和貧困人口所占比例較高，對救助的需求強(qiáng)烈，但這些地區(qū)的財政資源不能提供一個可持續(xù)發(fā)展的最低生活保障制度。而救助水平較高的縣區(qū)具有較高的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，有能力為這項制度提供強(qiáng)大的財政保障。越是貧困的地區(qū)，生產(chǎn)力越低下，需要救助的貧困戶越多，可用于低保的資金越是缺乏，低保的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)越低。這樣就容易造成惡性循環(huán)。這種地區(qū)間財政能力和對救助需求的差異，一些地區(qū)無法通過同樣的努力，提供與其他地區(qū)大致相等的低保保障。

農(nóng)村低保對象界定困難。根據(jù)《實施意見》，農(nóng)村最低生活保障對象是指上年度家庭年人均純收入低于戶籍所在縣（市）當(dāng)年農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的，主要是因病、因殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)牧區(qū)居民。而家庭純收入是指共同生活的家庭成員當(dāng)年從事各種生產(chǎn)和非生產(chǎn)經(jīng)營活動，全年所得貨幣收入與實物收入扣除成本后的總和，包括土地經(jīng)營收入、工資性收入、財產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入、其他收入等。

農(nóng)民大多以種植農(nóng)作物為主，種植、養(yǎng)殖的實物很難貨幣化，缺乏穩(wěn)定性，難以準(zhǔn)確地調(diào)查收入，這就導(dǎo)致收入更難以核實。且近年來，外出打工的居民越來越多，很難準(zhǔn)確地計算和核實其家庭勞動力的數(shù)量，工資收入以及一些村民的隱性收入。基層干部無法完全按照低保標(biāo)準(zhǔn)來確定家庭收入，只能以模糊的方式去處理，造成低保對象的識別不精準(zhǔn)，其中既包括一些應(yīng)該享受保障的農(nóng)民沒有得到保障的現(xiàn)象，也包括不應(yīng)該享受的群體或個體卻得到保障的現(xiàn)象。

農(nóng)村低保資金投入不足。建立農(nóng)村最低生活保障制度的最大難點在于籌措資金。我國農(nóng)村低保和其他救助體系的資金主要由地方政府承擔(dān)、中央財政僅對困難地區(qū)提供適當(dāng)補(bǔ)貼。《實施意見》指出，巴州地區(qū)所需資金自治區(qū)財政負(fù)擔(dān)70%，本級財政負(fù)擔(dān)30%。可以看出低保制度的資金來源是基于縣城以及村莊等相關(guān)比例進(jìn)行分配的，而貧困人口眾多的地方通常是地方財政能力較差、集體經(jīng)濟(jì)薄弱，資金籌措渠道狹窄，來源得不到保障，無法有效落實農(nóng)村低保制度。單一的資金來源渠道并不利于農(nóng)村低保政策的持續(xù)性與穩(wěn)定性。

四、完善巴州農(nóng)村低保制度基本建議

提高各縣區(qū)保障水平。各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，導(dǎo)致其保障水平也有很大差異，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)大力發(fā)展各縣區(qū)的經(jīng)濟(jì)。在這一點上，可以充分利用當(dāng)前各級政府對民族地區(qū)的扶持政策。提供一些政策吸引外地企業(yè)來投資創(chuàng)業(yè)，推動巴州縣區(qū)城市化進(jìn)程。增加專項資金投入，加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，尤其是文教、衛(wèi)生、科技和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的村級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

完善農(nóng)村低保對象管理辦法。制定一套完善的低保對象審核與管理辦法，瞄準(zhǔn)合理的低保對象，使得低保制度的實施更具有效果。巴州各縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異，除了地域間經(jīng)濟(jì)水平差異以外，我們還要考慮多種因素，如各地區(qū)的地方財政接受能力，物價水平，地方人民最低生活保障需求等。科學(xué)地確定低保標(biāo)準(zhǔn)和低保對象，并且保持一種動態(tài)狀態(tài)，各地區(qū)根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際狀況來制定適合本地區(qū)核查標(biāo)準(zhǔn)，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理的調(diào)整。

擴(kuò)大低保資金的來源渠道。農(nóng)村低保制度的保障資金主要來自各級政府的財政支出，并由中央財政給予補(bǔ)貼。巴州地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，基層財政資金緊缺，無力承擔(dān)農(nóng)村低保的資金投入。中央財政要加大對農(nóng)村低保的資金投入，尤其是要進(jìn)一步加大對財政困難地區(qū)的農(nóng)村低保資金的投入力度。中央對于財政困難地區(qū)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助在不斷增加，但農(nóng)村貧困人口較多，財政力量畢竟有限，難以全部覆蓋。建議建立低保的專門賬戶，由民政部門專人管理，確保農(nóng)村低保金做到專款專用，確保資金的安全按時足額到位，這樣才可以更好的保證低保資金能擁有穩(wěn)定持續(xù)的來源。除了依靠政府財政，還可以考慮借助社會的力量，充分調(diào)動民間各方面的積極性，鼓勵個人和企業(yè)進(jìn)行捐贈，大力發(fā)展慈善事業(yè)，鼓勵全民參與社會救助。

健全完善的農(nóng)村居民最低生活保障制度，能夠有效維護(hù)農(nóng)民的自身權(quán)益，對于農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運行有著重要的作用。新疆低保制度的發(fā)展與完善，是新疆實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要體現(xiàn)，也是改善農(nóng)村困難群體的生活、不斷提高農(nóng)村低保生活水平的特殊工具。巴州農(nóng)村低保制度經(jīng)過十幾年的發(fā)展，取得了卓越的成就，但我們也不可忽視發(fā)展中存在的問題。要鼓勵各縣市積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大低保資金來源，健全完善巴州農(nóng)村低保制度。

參考文獻(xiàn)

[1]《巴音郭楞蒙古自治州2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》http：//www.xjbz.gov.cn/Item/150880.aspx