中國農村宅基地資源時空分布及利用特征

任育鋒 王玉庭 李哲敏，2* 趙子娟

(1.中國農業科學院 農業信息研究所，北京 100081； 2.中國農業科學院 研究生院，北京 100081)

2020年中央農村工作會議強調要抓好農村重點改革任務[1]，農業農村部在全國農業農村廳局長會議進一步指出穩慎推進宅基地改革是其2020年農村重點改革任務之一[2]。推動宅基地管理與制度改革首先要做好基礎性工作，摸清全國宅基地和農房的基本情況，掌握宅基地資源空間分布[3]。目前，關于農村宅基地問題的研究多從政策文件梳理以及局部區域調研數據分析入手，集中在制度變遷、產權制度、宅基地管理利用各環節(取得、流轉、抵押、退出)[4]，以及宅基地“三權分置”等[5-8]各個方面，缺乏全面、系統的數據支撐，給研究成果的應用帶來了一定的困難。

長期以來，中國將農村宅基地作為建設用地的一部分進行管理，管理的重點在于權屬界定，而對于基礎數據的統計重視程度不夠[9]，造成了缺乏對農村宅基地數據的全面統計調查，“家底不清、底數不明”的現象長期存在。另一方面，農村宅基地是一個政策用詞，缺乏一個規范、統一的概念界定[10]，一定程度上加大了農村宅基地資料統計的難度[4]。目前零星涉及農村宅基地的數據類型有：一是國家普查數據。第三次全國農業普查調查了2016年農戶擁有住房狀況(如住房擁有率，擁有1處、2處、3處以上住房情況)[11]；第三次全國土地調查包含了宅基地面積統計，但調查仍未完成，數據尚不可使用[12]。二是管理部門數據。自然資源部土地調查成果共享應用服務平臺基于第二次全國土地調查的農村居民點用地面積[13]，可查2009—2016年數據；住房和城鄉建設部出版的《中國城鄉建設統計年鑒》[14]包括建制鎮、鄉以及村莊現狀用地面積，可查2006—2017年數據。國家統計局公布了農村人均住房面積，農村居民家庭新建房屋面積、價值及結構(僅在2012年以前有統計)等數據。三是科研院所及學者研究數據。原國土資源部咨詢研究中心在2010年發布過2005年全國和各省宅基地面積、宅基地構成等農村宅基地資源狀況的估算數據[15]；農業農村部農村經濟研究中心農村固定觀察點調查在2019年新增了農村住房面積和閑置面積、農村住房棟數和閑置棟數、農村宅基地面積和閑置廢棄面積等指標，但觀察點只有270個定點行政村，全面性不足且數據不對外公開發布；部分專家學者運用農村居民點數據或者特定區域的土地利用數據，分析研究了農村居民點及變化因素[16-19]，也有專家學者對全國宅基地總量進行了估計，如魏后凱等[20]、賀雪峰等[21]、鄭風田[22]，分別指出中國農村宅基地總量約為1 133萬、1 333萬和1 333萬hm2，但是其對宅基地資源空間分布缺少進一步分析。

文獻研究發現，目前農村宅基地研究問題引起了專家學者的廣泛關注，但是缺乏對農村宅基地資源的系統統計及分析，或者已有的分析已遠不能反映宅基地的現狀，造成對當前中國農村宅基地空間分布及利用特征了解不明、掌握不清和分析不透。因此，本研究以現有官方統計數據為基礎，探索農村宅基地資源分析方法，研究中國農村宅基地資源分布、趨勢及利用特征，以期為宅基地制度改革和宅基地合理利用提供數據支持。

1 研究方法及數據來源

1.1 研究方法

1.1.1宅基地面積估算方法

借鑒原國土資源部咨詢研究中心《農村宅基地節地政策研究報告》[15]估算方法，考慮到數據的客觀性、可比性與可獲得性，本研究以農村居民點面積、村莊現狀用地面積為基礎，采用集鎮用地面積、村莊現狀用地面積與其居住建設用地占比的乘積估算全國及各省(自治區、市)宅基地面積。具體公式如下：

HA=MA×α+VA×β

(1)

MA=RA-VA

(2)

式中：HA、MA、VA、RA分別表示宅基地面積、集鎮用地面積、村莊現狀用地面積和農村居民點面積[14-15,23-25]；α、β分別表示集鎮居住建設用地占比、村莊居住建設用地占比。參照《村鎮規劃標準》(GB50188—93)和《鎮規劃標準》(GB50188—2007)，以及1993年來各省(自治區、市)相繼頒布的相關村鎮規劃建設管理條例、村莊和集鎮規劃建設管理實施辦法等，確定全國和各省(自治區、市)集鎮居住建設用地占比、村莊居住建設用地占比。具體：1)除上海、青海、新疆維吾爾自治區(省、市)外，全國其他省(自治區、市)相應文件規定的中心集鎮、一般集鎮、中心村居住建設用地占比均參考了全國統一標準，區間設置一致；2)青海、新疆維吾爾自治區(省)缺少相應管理規定，所以參照全國統一標準；3)上海市參照《上海市土地利用總體規劃(2006—2020年)》，居住建設用地占比設定為33%～43%[26]。因此，除上海市外，全國及其他省(自治區、市)居住建設用地占比規劃設定如表1所示。

表1 居住建設用地占比Table 1 Proportion of residential construction land %

現有大部分估算宅基地面積的研究中多用單一比例進行估算，且多選用55%[15-16]，本研究認為估算宅基地面積的區間更為合理。除上海市外，集鎮居住建設用地占比和村莊居住建設用地占比分別采用33%和55%估算宅基地面積最低值，集鎮居住建設用地占比和村莊居住建設用地占比分別采用43%和70%估算宅基地面積最高值；在上海市宅基地面積估算時最低比例選擇33%，最高比例選擇43%。在計算戶均宅基地面積、分析宅基地資源變化趨勢等時，采用宅基地面積的平均值。

1.1.2戶均宅基地面積和戶均宅基地面積超標比例估算方法

在宅基地面積估算基礎上，計算戶均宅基地面積和戶均宅基地面積超標比例。具體：

AHA=HA/HN

(3)

EPAHA=(AHA/HSB-1)×100%

(4)

式中：AHA為戶均宅基地面積，HN為農戶數量，EPAHA為戶均宅基地面積超標比例，HSB為當地執行最高宅基地審批標準。

當地執行最高宅基地審批標準是指各省(自治區、市)農村建房用地管理辦法、土地管理條例、宅基地管理辦法等相關文件中規定的無論用地類型、家庭規模，當地審批的最高宅基地面積。自1982年《村鎮建房用地管理條例》、1986年《土地管理法》等明確要求各省(自治區、市)出臺其各自宅基地審批標準后，各省(自治區、市)陸續出臺了相應的管理辦法，規定各地宅基地面積審批標準(圖1)。審批標準具體可分為四類：第一類，劃定單一宅基地審批標準。以北京、吉林、福建省(市)等為代表，如《北京市農村建房用地管理暫行辦法》規定，村民住宅用地每戶不得超過200.1 m2；第二類，宅基地審批標準與耕地面積掛鉤。天津、河北、山西、遼寧、江蘇、浙江、山東、河南、甘肅、新疆維吾爾自治區(省、市)等均是此類的典型，如《山西省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》規定，平原地區人均耕地在 0.067 hm2以下的，每戶住宅用地不得超過133 m2；人均耕地在0.067 hm2以上，在平川地上建住宅的，每戶用地不得超過200 m2；在山坡薄地上建住宅的，可適當放寬，但最多不得超過266 m2；第三類，區分不同的用地類型、用地區域劃定細化宅基地標準。貴州、青海、內蒙古自治區(省)等是該類的典型代表，如《貴州省加強農村宅基地管理的意見》規定，城市郊區、壩子地區，每戶不得超過130 m2，丘陵地區，每戶不得超過170 m2，山區、牧區，每戶不得超過200 m2；第四類，宅基地審批面積與農戶家庭規模掛鉤。上海、重慶、四川省(市)等為典型，如《上海市農村村民住房建設管理辦法》，4人戶或者4人以下戶的宅基地總面積控制在150～180 m2，6人戶的控制在160～200 m2。

圖1 2019年全國各省(自治區、市)宅基地面積審批標準Fig.1 Approval standard for homestead area of all provinces in 2019

1.2 數據來源

1.2.1官方數據

本研究采用基礎數據來源于現有官方的公開數據資料(由于土地管理制度差異，研究數據未含港澳臺地區)。2009—2016年農村居民點面積數據來自土地調查成果共享應用服務平臺，2009—2017年村莊現狀用地面積數據和農村戶籍人口數據來自《中國城鄉建設統計年鑒》[14]，2009—2018年農村常住人口數據來自《中國統計年鑒》[27]，2009—2018年農戶數量數據來自《中國農村經營管理統計年報》[28]和各省(自治區、市)統計年鑒；宅基地審批標準來自各省(自治區、市)宅基地管理辦法或農村建房管理辦法等相關省級文件；集鎮居住建設用地占比、村莊居住建設用地占比來自相關國家標準和省(自治區、市)配套文件。

1.2.2統計研究數據

受官方數據更新頻率限制，目前農村居民點面積、村莊現狀用地面積等更新較慢，最新分別為2016和2017年數據，農村人口數據、農戶數量數據最新為2018年數據。為了能更好地分析現有宅基地資源分布和利用規律，本研究采用3年移動平均法對相應數據進行估算，統一估算至2019年數據。因為通過查找相關文獻發現，移動平均法在對不存在過快增長或過快下降，且不存在季節性因素序列預測時，效果較好，且一般3年移動平均效果最優[29-31]。

2 農村宅基地資源空間分布及變化趨勢

2.1 空間分布特征

2.1.1全國農村宅基地總量豐富，村莊宅基地總量遠高于集鎮

采用上述研究方法，估算出2019年全國農村宅基地總量在933.98萬～1 194.13萬hm2，平均為1 064.06萬hm2。其中，集鎮宅基地總量區間為[178.98萬，233.21萬]hm2，村莊宅基地總量區間為[755.01萬，960.92萬]hm2，村莊宅基地總量遠高于集鎮。

2.1.2不同區域農村宅基地總量比較看，東部遠高于東北，南方略高于北方

參照國家統計局東部、中部、西部和東北地區劃分標準，以估算的2019年農村宅基地面積平均值為依據，計算出東部、中部、西部和東北地區農村宅基地總量分別為332.54萬、308.13萬、309.53萬和111.73萬hm2，分別占全國的31.25%、28.96%、29.09%和10.50%，其中東部占比最大，東北地區占比最小。

以“秦嶺-淮河”為界將中國劃分為南方地區和北方地區，估算得出南方地區和北方地區農村宅基地總量分別為532.49萬和531.57萬hm2，分別占全國的50.04%和49.96%，南方地區總量略高。

2.1.3不同省(自治區、市)農村宅基地總量比較看，河南省最大，上海市最少

以估算的2019年農村宅基地面積平均值為依據進行排序，發現各省(自治區、市)宅基地總量中，河南省農村宅基地總量最大，達到84.67萬hm2，其次為山東省的80.17萬hm2；河北、四川、安徽、江蘇、湖南和廣東省分別為第三～八位，均在50萬hm2以上，八省農村宅基地總量之和占到全國的48.82%；而海南、寧夏、北京、天津、青海、西藏和上海市(省、自治區)農村宅基地總量較小，均在10萬hm2以下，最少的上海市僅為3.10萬hm2(圖2)。

圖2 2019年全國各省(自治區、市)農村宅基地總量分布現狀Fig.2 Total distribution of rural homesteads in all provinces in 2019

2.2 變化趨勢分析

2.2.1全國農村宅基地總量先增后降，2019年同比下降0.13%

從總量看，全國農村宅基地變化呈先增后降趨勢。2019年全國農村宅基地總量為1 064.06萬hm2(估算的平均值，下同)，比2009年的1 035.84萬hm2增長了2.72%，年均增長0.27%(圖3)。與2010年比，2011年全國農村宅基地總量略有下降，為1 047.25萬hm2，而后2012—2016年保持增長態勢，2016年同比增長0.09%，但是近3年宅基地總量出現緩慢下調態勢，2019年同比下降0.13%。

圖3 2009—2019年全國農村宅基地總量及變化趨勢Fig.3 Total amount and change trend of rural homestead in China from 2009 to 2019

2.2.2集鎮宅基地總量增長較快，村莊宅基地總量增長較慢

2019年集鎮宅基地總量和村莊宅基地總量的平均值分別為206.10萬和857.96萬hm2，分別占全國的19.37%和80.63%。與2009年相比，集鎮宅基地總量和村莊宅基地總量分別增長了11.94%和0.73%，年均增長率分別為1.13%和0.07%(圖4)。進一步分析發現，2012—2017年集鎮宅基地總量維持持續增長態勢，增長了19.67%，年均增長3.66%，2018年同比略有下降，2019年又恢復增長，同比增速為1.5%；而2012—2017年村莊宅基地總量呈下降趨勢，下降了4.45%，年均下降0.91%，2018年同比略有增長，2019年又一次下降，同比減少0.52%。這印證了中國“符合規劃前提下，居住向集鎮聚集”的發展理念。

圖4 2012—2019年全國農村宅基地總量構成及各自變化趨勢Fig.4 Composition of rural homesteads and their changing trends from 2012 to 2019

2.2.3西部地區農村宅基地總量增速最高，東北地區降幅最大

整體來看，東部和西部地區農村宅基地總量增速較快，而中部、東北地區總量呈下降趨勢。具體來看，2009—2019年東部、中部、西部、東北地區農村宅基地總量分別增長了4.04%、-0.42%、5.75%、-0.62%，年均增長率分別為0.40%、-0.04%、0.56%、-0.06%。

若從南北來看，北方地區農村宅基地總量增速快于南方地區。2009—2019年，南方地區和北方地區農村宅基地總量分別從525.09萬和510.75萬hm2增至532.49萬和531.57萬hm2，分別增長了1.41%和4.08%，年均增長率分別為0.14%和0.40%。

2.2.4各省(自治區、市)農村宅基地總量變化趨勢各異，安徽下降最多，新疆增幅最大

2009—2019年中國各省(自治區、市)農村宅基地總量變化趨勢各有不同。新疆維吾爾自治區增長率最高，為22.35%，年均增長2.04%；其次，青海省和內蒙古自治區增長率也均在10%以上，分別為15.31%和10.64%，年均增長率分別為1.44%和1.02%；河北、福建、云南、浙江、廣東和山西省增長率均在5%～10%；天津、江西、重慶、陜西、黑龍江、遼寧、湖南和安徽省(市)則是出現下降，安徽省下降最多，下降了7.11%；其他剩余省份增長率均在0%～5%。

進一步研究發現，若與2012年相比，2019年全國各省(自治區、市)農村宅基地總量增長率均在6%以下，最高為云南省的5.44%；出現負增長的省份增加至13個，其中湖南省下降最多，減少了5.67%。若與2015年相比，全國各省(自治區、市)農村宅基地總量增長率均在3%以下，最高為山西省的2.15%；出現負增長的省份增加至18個，其中湖南省下降最多，減少了4.67%。若與2018年相比，全國各省(自治區、市)農村宅基地總量增長率均在1%以下，最高為山西省的0.53%；出現負增長的省份仍為18個，其中湖南省下降最多，減少了1.21%。圖5動態顯示了近年來各省(自治區、市)農村宅基地總量變化趨勢，清晰的顯示出近年來農村宅基地總量變化整體呈放緩趨勢，最高增速均在下降，且出現總量下降的省份越來越多。

圖5 2009—2019年全國農村宅基地總量空間格局動態變化Fig.5 Dynamic change of the spatial pattern of rural homestead in China from 2009 to 2019

3 中國農村宅基地利用特征

3.1 戶均宅基地面積約390 m2，超標利用現象普遍

2019年全國農村宅基地戶均面積為389.60 m2，比2009年下降了2.16%。其中，新疆維吾爾自治區戶均宅基地面積最大，達到1 133.21 m2(圖6)；內蒙古、黑龍江、吉林、西藏、寧夏、甘肅、遼寧和海南省(自治區)均在500 m2以上；全國51.61%的省份在300～500 m2；北京、四川、重慶、福建、貴州、浙江省(市)在300 m2以下，分別為292.71、290.03、262.17、244.65、237.88和229.09 m2。

圖6 2019年全國各省(自治區、市)戶均宅基地面積狀況Fig.6 Residential land area per household in all provinces in 2019

戶均宅基地面積與當地生產生活習慣密切相關，新疆、內蒙古、黑龍江、寧夏回族自治區(省)等畜牧業較為發達，農戶習慣在庭院內進行畜牧養殖或大片空地發展庭院經濟。原國土資源部咨詢研究中心報告指出，黑龍江省農村宅基地中庭院占地面積占到了總面積的80%以上[15]。2019年筆者作為中國農業科學院農業農村資源數字化管理創新團隊(以下簡稱本團隊)的成員，參與了農業農村部農村合作經濟指導司組織的“全國農村宅基地和農房利用現狀”的入戶調查工作，深入到黑龍江省杜蒙縣東崗子村進行調研，該村宅基地面積最大農戶的庭院面積將近5 000 m2，在自家院內養殖了10頭牛。

從整體看，2019年全國執行的最高宅基地審批標準為280.16 m2，戶均宅基地面積超標比例為39.06%。各省(自治區、市)均存在宅基地超標利用現象，超標比例差異較大(圖7)。海南省戶均宅基地超標比例最高，為206.84%；其次，吉林、天津、云南、黑龍江、廣東、河南、湖北、廣西、江蘇和湖南省(自治區、市)均在100%以上；西藏、貴州、寧夏和青海省(自治區)超標比例略低，分別為18.97%、18.94%、8.93%、0.67%，這與他們審批標準較高密切相關。

圖7 2019年全國各省(自治區、市)戶均宅基地面積超標狀況Fig.7 Over standard situation of residential land area per household in all provinces in 2019

此外，本團隊調研發現，目前農民對于宅基地相關管理辦法的認知還不到位，能夠清楚知道農村宅基地是屬于村集體所有的農戶占比不到30%，同時近四成不知道宅基地審批面積標準的存在，這些是造成目前宅基地超標建設現象不可忽視的因素。同時，村莊規劃缺失、政府監管缺位和村民自治弱化也是造成宅基地超標準建設的重要原因[32]。調研時也發現，目前已經編制村莊規劃的村莊占比僅為58.10%，其中制定明確宅基地審批與分配辦法的村莊占比更低，僅為32.08%；宅基地審批“三到場”、村集體公示制度均未得到很好執行，甚至有些地區存在“宅基地審批不審批、審批多少，村長說了算”的狀況。

3.2 農村宅基地閑置普遍存在，廣西壯族自治區宅基地閑置比例最高

目前，中國農村宅基地利用存在低效閑置問題[33-35]。2012年中國科學院地理科學與資源研究所研究指出，農村宅基地廢棄等是造成土地浪費的重要原因，約15%的農村宅基地是閑置的[32]。祁全明[36]研究指出中國農村宅基地和農房的閑置比例基本達到10%～15%；有的地區甚至更高，能達到30%以上。魏后凱等[37]指出2018年農村宅基地空置率為10.7%，空房率最高達七成。陳錫文[38]以家庭用電量作為測算依據，指出農村房屋空置率大致為14%。

農村人口變化是農村宅基地閑置的重要因素之一[39]。本團隊調研發現，近五成的農村宅基地閑置是由家庭成員長期外出導致的，并且大部分村內常住人口多為老人，這類農房雖然沒有閑置，但實際利用率并不高。因此，以常年在外居住的農村戶籍人口為基礎，估算農村宅基地閑置的發展趨勢。2009—2019年，中國農村常住人口從68 938萬人減至55 162萬人，減少了13 776萬人，下降了19.98%；農村戶籍人口從77 046萬人減至76 003萬人，減少了1 043萬人，下降了1.35%。以農村戶籍人口減去農村常住人口得出，2019年常年在外居住的農村戶籍人口為20 841萬人。若按照戶均4人計算，即共有5 210萬戶農戶常年在外，結合第三次農業普查調查結果，99.5%的農戶擁有自己的住房，那就是約有5 184萬戶的農房處于閑置狀態。進一步，按照本研究全國戶均宅基地389.60 m2進行估算，全國約有201.97萬hm2的農村閑置宅基地，占到宅基地總量的18.98%。該數值可能略高于學者現有估計，這主要是因為統計中常年在外農村人口是指常年生產生活在外6個月以上的人口，所以本研究估算包含了部分季節性閑置宅基地，而現有研究中的農村宅基地閑置多是以房屋閑置1年甚至兩年以上作為判斷依據的[36]，不包含這類閑置。

進一步分析各省(自治區、市)農村人口變動趨勢與農村閑置關系發現，農村人口流出較多的省份農村宅基地閑置率普遍較高(圖8)。廣西壯族自治區農村宅基地閑置比例最高，為34.30%，常年在外居住的農村戶籍人口1 555萬人；其次重慶、江西、海南、安徽、甘肅、寧夏、四川、青海、內蒙古、云南、貴州和河南省(自治區、市)的農村宅基地閑置比例也均在20%以上，其中安徽、四川和河南省的常年在外居住的農村戶籍人口均在1 000萬人以上。此外，天津、上海、西藏和新疆維吾爾自治區(市)等為農村人口流入省份，無法用該方法估算宅基地閑置比例。

圖8 2019年全國各省(自治區、市)農村宅基地閑置比例狀況Fig.8 Idle condition of rural homestead in all provinces in 2019

4 結論與討論

4.1 主要研究結論

本研究以統計數據為基礎，結合3年移動平均法，測算2009—2019年全國農村宅基地資源分布、趨勢變化以及其利用特征，主要得出以下研究結論：

1)中國農村宅基地總量豐富，但區域間分布有差異。2019年農村宅基地總量在933.98 萬～1 194.13萬hm2，平均為1 064.06萬hm2。其中，東部地區農村宅基地總量占比最大，東北地區占比最小，分別為31.25%和10.50%。就各省(自治區、市)而言，河南省農村宅基地總量最大，達到84.67萬hm2，而上海市最小，僅為3.10萬hm2。這些與現有研究成果也是一致的，該研究方法是可行的。

2)全國農村宅基地總量呈現先增后降趨勢，不同構成、不同區位變化趨勢各異。2009—2019年全國農村宅基地總量由1 035.84萬hm2增至1 064.06萬hm2，增長了2.72%，年均增長0.27%，但是2019年農村宅基地總量出現了下降，比2018年下降了0.13%，基本控制了之前宅基地無序擴張的趨勢。集鎮宅基地總量增長較快，村莊宅基地總量增長較慢，2009—2019年兩者增速分別為11.94%和0.73%。同期，各省(自治區、市)農村宅基地總量變化趨勢各有不同，安徽省下降最多，新疆維吾爾自治區增幅最大。全國宅基地總量增速放緩、甚至出現負增長與農業農村部組織的調研成果基本相吻合。調研發現，近3年全國有超過50%的村莊已經停止了新增宅基地審批，且近年來隨著土地增減掛鉤政策和農村集體經營性建設用地入市政策的推進，大量土地入市，全國約有4%的村莊通過增減掛鉤政策獲得了土地增值收益，這些都抑制了農村宅基地總量的增長。

3)目前中國農村宅基地超標準建設與閑置并存，宅基地可利用潛力較大。研究發現，全國戶均宅基地面積近390 m2，全國平均農戶宅基地超標比例為39.06%。農村宅基地閑置普遍存在，全國農村宅基地閑置比例約在19%，農村人口變動是其重要原因之一。

在上述主要研究結論基礎上，筆者們進一步分析，認為未來中國宅基地資源將保持平穩下降態勢。根據本研究所采用研究方法進一步預測，2030年中國農村宅基地資源將降至1 063.19萬hm2。究其原因，除了前面所述提高審批限制以及經濟因素刺激的影響外，未來宅基地制度管理與改革的推進以及各省(自治區、市)土地利用規劃對宅基地規劃的設定也是不容忽視的重要因素。首先，未來宅基地制度管理越來越規范，超標準占用宅基地建設農房將得到控制。2019年農業農村部連續頒布了《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》和《關于規范農村宅基地審批管理的通知》，對各省(自治區、市)宅基地管理提出新的更高要求，建議各地在簡化審批程序的同時加強對宅基地利用監管，各地可探索建立協管員制度。據2019年調研，較早設立農房管理員的上海市界浜村幾乎沒有超標準占用宅基地現象。其次，根據2020年農業農村部[農發1號]文件，2020年開始將進一步深化宅基地制度改革，不僅要擴大范圍還要豐富內容[40]，這是破解現有農村宅基地利用歷史遺留問題、盤活農村閑置宅基地的重要契機。以上一輪宅改經驗來看，截至2018年底，33個試點地區共騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、5 600 hm2。最后，各省(自治區、市)陸續發布宅基地利用規劃，探索對包括宅基地在內的建設用地總量進行控制。如《上海市城市總體規劃(2017—2035年)》明確規定，按照規劃建設用地總規模負增長要求，建設用地總量將控制在3 200 km2以內。

4.2 討論

國內外形勢的深刻變化，對農村土地制度改革提出了新的要求[3]。但是目前，中國仍然缺乏農村宅基地資源總量及分布的官方統計，所以本研究探索以官方數據為基礎，研究全國農村宅基地資源分布及利用特征，是十分必要和緊迫的，具有一定參考價值，可作為未來加強宅基地審批等管理及推動宅基地改革工作的數據參考。同時，未來研究存在進一步改進空間，可以進一步加強調研工作，細化擠出各省(自治區、市)居住建設用地面積標準與實際占用之間的差距，進一步提高估算的準確度；可以進一步探析宅基地閑置影響因素，完善宅基地閑置估算方法。

建議未來加快構建宅基地統計與監測體系，采用信息化技術手段，推進農村宅基地信息化管理系統構建，實現宅基地資源利用“總量控制、結構合理”目標。具體而言，第一，進一步規范宅基地概念。雖說在1962年頒布的《農村人民公社工作條例修正案》中就提到了宅基地一詞，但是長期以來沒有較為規范的概念，再加上各地理解不一致，如河南、山東認為宅基地面積包括主房、附屬用房和庭院的占地面積，而四川多是以主房屋滴水來測量宅基地面積，房前屋后的曬壩不算作宅基地面積，到了東北在農房一體確權登記時，則是把超過規定面積的庭院登記為生產建設用地，且他們認為這樣是合理的。這也就無形中增加了宅基地統計與估計的難度。第二，加快建立宅基地統計調查制度。各省(自治區、市)以農業農村部門為主導，依托農村經營管理站體制機制，構建起自上而下的宅基地統計調查制度，摸清底數。第三，推動宅基地管理信息系統構建。結合利用全國國土調查、農村土地權籍調查等成果，采用遙感、航測和地面驗證等手段，摸清宅基地數量、空間位置和利用狀況等基礎信息，未來進一步嵌入宅基地申請、審批、分配和流轉等各流程模塊，構建全過程宅基地管理信息系統。