一體化背景下長三角城市公共服務的空間差異研究*

郭素玲 陳 雯 GUO Suling, CHEN Wen

0 引言

公共服務不僅是城市生存的基礎，同時是城市競爭力的重要籌碼，通過吸引人才保障城市長久發展。城市公共服務通常指與人們生活息息相關的交通、醫療、教育等公共物品，是對人的生存和發展具有重要基礎性作用的公共資源，在我國主要由政府通過公共財政支出來提供。由于財政限制，公共服務資源具有稀缺性，服務范圍和區域也有一定限制；且當擁擠產生或因收費、人為限定等成為俱樂部物品時，公共服務便產生競爭性或排他性，轉變為準公共物品，服務的效用和公平性受到制約[1]。城市不同人口和行政等級帶來的公共資源配置能力不同，大城市、直轄市、省會城市等更具有資源配置優勢，從而加大了城市間公共服務水平的差異。公共服務導向的人口空間集聚態勢更為明顯，進而導致區域內產業、經濟發展與社會總體福利水平的巨大差異，進一步加劇空間極化，帶來人口與經濟發展的不匹配[2]。隨著人們對美好生活的向往，優質多樣的公共服務越來越成為吸引人才的重要因素，也是城市競爭的重要手段[3]，通過公共服務優勢形成的城市競爭對區域一體化發展帶來挑戰。城市內部不同類型的縣區因經濟水平、公共資源獲取能力的不同，形成公共服務空間分異，資源浪費與不足同時存在，帶來公共服務供給和獲取之間的矛盾。

目前，相關研究較多是從大城市內部對公共服務進行分析，主要對城市內部某種或總體公共服務在空間分異、可達性、空間正義等方面的探討[4-7]，國家尺度的公共服務研究關注我國東西部地區差異，探討公共服務供給的公平與效率關系[8-9]，對城鄉公共服務的研究側重公共服務供給的均等化等方面[10-11]。公共服務水平的評價多從公共服務設施可達性、政府公共服務配置能力等方面進行單獨評價[12-14]，缺少從區域尺度和多方面綜合評價的研究。城市競爭多從區域尺度發生，區域公共服務的研究對城市間資源合理配置、促進區域一體化發展有重要意義[15-16]。特別是經濟發展水平較高的長三角區域，城市間存在一定競爭，不同等級城市公共服務資源合理的空間配置是保障區域協調長遠發展的重要內容。

本文以縣區為基本評價單元，從公共服務資源的供給度和居民獲得公共服務的便捷度兩方面對長三角公共服務空間差異開展研究，同時結合城市等級，對不同城市等級下的公共服務能力特點進行分類研究，進一步分析形成空間差異的原因，為長三角城市公共服務空間配置和區域均衡發展提供參考。

1 研究數據與研究方法

1.1 研究數據

本文數據來源于智庫2861大數據平臺的政府公共服務能力數據庫，選取的數據為2019年7月1日截取的長三角306個縣區的公共服務供給充分度指數和公共服務獲取便捷度指數，以及各縣區常住人口。公共服務供給充分度指數包括醫療和教育資源數量、路網和公交覆蓋率，公共服務獲取便捷度包括就醫和上學便捷度，數據計算的指標體系如表1所示。智庫2861大數據平臺的基礎數據主要通過網絡爬取、數據清洗等過程獲得。

1.2 研究方法

本文使用的統計分析方法包括探索性空間數據分析和變異系數、聚類分析等。探索性空間數據分析（Exploratory Spatial Data Analysis，ESDA）廣泛應用于各種空間格局相關研究，能有效揭示長三角內部公共服務水平的空間格局，其中高/低聚類分析（Getis-Ord General G）和熱點分析（Getis-Ord Gi＊）則適用于測度長三角公共服務的全局、局部空間集聚特征的研究。

（1）高/低聚類分析。本文以高/低聚類分析測量長三角區域總體集聚特征。

其 中，Xk和Xj分別是第k和第j個縣區公共服務水平；n代表縣區數量；Wkj代表空間權重矩陣。若空間不集聚，G(d)的期望值（Expected General G）為：

若正太分布，G（d）的統計檢驗值為：

當Z值為負且顯著時，表明研究區域內，出現低值簇；當Z值為正且顯著時，表明研究區域內出現高值簇。

（2）熱點分析。使用空間分析中的熱點分析法，研究局部空間縣區公共服務高水平聚集區域和低水平聚集區域，并通過自然斷裂點法，找出長三角公共服務的“熱點”和“冷點”區域。

其中，Xj是第j個縣區公共服務水平；n代表縣區數量；Wkj代表空間權重矩陣。同樣，局域熱點分析統計量可以根據相應的標準化形式（Z值）表示，如果Gi＊值（Z值）為正，且非常顯著，則表明空間單元j周圍的值相對較大（高于均值），高值空間集聚（冷點區）；相反，表明空間單元j為低值空間集聚（熱點區）。

（3）變異系數。運用變異系數（Coefficient of Variance，C·V），以每個城市內部縣區公共服務水平為基礎數據，通過計算每個城市的變異系數，對長三角41個城市內部公共服務差異進行研究。

其中，C·Vh為h城市內部公共服務水平差異程度；m為h城市擁有的縣區個數；Xl為第l個縣區公共服務水平指數；X為h城市內所有縣區公共服務水平指數的平均值。

（4）聚類分析。運用SPSS統計分析軟件的K-均值聚類分析法，對縣區公共服務水平進行分類，并通過數據梳理對比，對不同城市等級下的縣區公共服務水平進行分析評判。

2 結果分析

2.1 公共服務空間格局

運用ArcGIS軟件對長三角公共服務供給充分度和公共服務獲取便捷度進行全局空間關聯指數高/低聚類分析，得到公共服務供給充分度的p=0.000，Z=6.013，公共服務獲取便捷度的p=0.000，Z=3.629，說明公共服務供給充分度和獲取便捷性均具有空間集聚性。

進一步對長三角公共服務水平局部空間關聯指數進行熱點分析，并通過自然間斷點分級法將研究空間分為高、較高、中、較低、低5個區域。長三角公共服務水平空間存在差異，公共服務供給充分度表現為東南片區高、西南片區低的總體空間分異特征，上海、杭州、溫州、合肥等城市的公共服務供給水平較高。公共獲取便捷度在上海、溫州等長三角東南部城市高。同時，長三角北部的亳州、宿州、淮北、徐州等城市的縣區也較高。在長三角三省一市中，上海市的公共服務供給和獲取便捷性均較高，江蘇省公共服務表現出較為均質的空間分布狀態，安徽省公共服務的空間分布稍有集中，而浙江省極化較為突出，表現為公共服務的供給和獲取便捷性均集中在杭州、金華、溫州等大城市，而浙西的城市公共服務資源的分布相對較少。

表1 公共服務評價指標體系Tab.1 Evaluation index of public service

2.2 城市內部公共服務差異

以縣區為基本單位，計算每個地級市（直轄市）內部公共服務供給充分度和公共服務獲取便捷度的變異系數（C·V），判斷地級市（直轄市）內部差異，并將差異程度進行空間可視化，得到圖1。可以看出，城市內縣區間公共服務水平差異較大的主要是宣城、上海、溫州、舟山、麗水、南通等城市，差異較小的為嘉興、常州等城市。通過取平均值計算出每個城市的總體公共服務供給充分度和獲取便捷度，將其與每個城市的公共服務供給充分度變異系數、獲取便捷度變異系數進行相關分析，發現城市總體公共服務供給水平與城市內部公共服務的供給充分度差異存在顯著的負相關性（p=0.001，F=-0.497），與城市內部公共服務獲取便捷度差異同樣存在顯著的負相關性（p=0.030，F=-0.339）。這說明隨著城市整體公共服務供給水平的增加，城市內部縣區間的公共服務差距進一步加大，公共服務水平高的城市，其公共服務資源的配置更多地集中于某些特定的縣區，帶來公共服務城市內部尺度的空間差異。

圖1 城市內部公共服務能力差異程度Fig.1 Levels of public service differences within the city

2.3 基于公共服務水平的縣區分類

以公共服務供給充分度和公共服務獲取便捷度為變量進行相關分析，發現公共服務獲取便捷度與公共服務供給充分度呈現正相關關系（r=0.867，p=0.000）。說明對于一個縣區，公共服務供給越多，獲取的便捷性越高，與圖2的空間分布具有一致性。選取公共服務供給充分度和公共服務獲取便捷度為變量，對長三角306個縣區進行聚類分析，將其分為4大類。根據聚類中心分別將其命名為“極高型”“較高型”“中等型”和“較低型”，并對各個類型中的區縣進行觀察識別，得出各類型所對應的縣區特點（見表2）。

圖2 長三角公共服務水平空間分布Fig.2 Spatial characteristics of public service in the YRD region

表2 基于公共服務水平的縣區分類Tab.2 County classification based on public service

“極高型”指上海市浦東新區，其公共服務供給充分度和獲取便捷度均遠遠高于長三角其他縣區，自1990年開發開放以來，浦東新區經濟迅速發展，基礎設施和公共服務資源迅速集聚，形成高水平公共服務體系。“較高型”縣區公共服務水平較高，此類縣區多為中心城區、產業新區或經濟發展水平較高的縣級市，如南京的中心城區鼓樓區、發展較快的新區江寧區、浙江省經濟發展水平較高的慈溪和義烏等縣級市。城市發展初期公共服務布局一般分布在中心城區，且按照中心地理學原理，服務范圍較廣的公共服務布局偏向于中心城區，中心城區成為公共服務高配置區域。政府在城市新區前期一般會對其投入大量基礎設施和公共服務，縣級市自身經濟基礎較好，公共服務水平較高。“中等型”縣區公共服務水平一般，多為城市中心城區外圍的一些區及城區周邊的縣區。靠近市轄區的縣區，能得到中心城區優質公共服務的輻射，因此自身公共服務供給相對偏少。“較低型”的公共服務供給和獲取便捷性均較低，主要為城區中經濟發展水平較低的邊緣區或者城市中的邊遠縣，因經濟基礎薄弱、財政少而公共服務供給少。

表3 城市等級下的縣區公共服務類型Tab.3 County types under city hierarchy

2.4 公共服務的縣區分類與城市等級及城市內差異的耦合分析

根據常住人口數量對長三角城市等級分類，將公共服務縣區類型與城市等級耦合，得到表3。可以發現，超大城市的縣區中，公共服務的供給和獲取便捷性較多為中高水平，特別是上海市浦東新區以極高的公共服務供給和獲取便捷性而單獨成為一類。特大城市中屬于中等型的縣區較多，大城市Ⅰ中屬于中等和較低公共服務水平的縣區較多，大城市Ⅱ主要是較低型公共服務縣區。作為超大城市的上海市和特大城市的蘇州市，具有較好的經濟基礎和財政收入，因此具有較多優質公共服務資源。特（超）大城市中近年來新區造城較為常見，部分縣區因政策傾斜等原因，近年來的經濟快速發展使其公共服務水平較高。大城市Ⅰ較多地選擇舉全市之力發展市轄區，公共服務資源優先配置少數中心城區，對周邊區縣具有一定的資源剝奪效應，因此較多區縣表現為公共服務供給和便捷性低。大城市Ⅱ的經濟體量較小，邊遠縣區較多，因此較低型公共服務縣區多。

3 結論與討論

3.1 結論

長三角區域公共服務水平存在空間差異。公共服務供給充分度和獲取便捷度總體上表現為東南和西北片區高，西南片區公共服務水平低。公共服務供給充分度和獲取便捷度較高的縣區主要分布在上海、寧波、溫州、金華、合肥等城市，公共服務獲取便捷度在長三角北部的亳州、宿州、淮北、徐州等城市的縣區也較高。城市內部公共服務空間差異較為明顯，差異較大的主要為宣城、上海、溫州、舟山、麗水、南通等城市，差異較小的為嘉興、常州等城市。差異較大的城市中，上海市浦東新區公共服務是極高型，其公共服務供給充分度和獲取便捷度分別為80.95和74.49，遠高于上海市的城市平均值（50.84和21.48），是上海市城市內部公共服務差異較大的原因之一。整體公共服務供給水平太高或太低的城市，城市內部縣區間的公共服務差異越大。整體公共服務水平高的城市，內部一個或兩個區縣公共服務水平較低，如南通市港閘區、溫州市泰順縣等公共服務水平遠低于市內其他區縣；而對于整體公共服務水平低的城市，公共服務資源更多地集中于某些特定的縣區，如麗水市蓮都區、舟山市定海區、宣城市宣州區等均表現為公共服務水平遠高于城市內其他區縣，因此帶來公共服務在城市內部的空間差異。

根據縣區公共服務供給充分度和公共服務獲取便捷度將長三角縣區分為4類：上海市浦東新區，其公共服務供給充分度和獲取便捷度均遠遠高于上海市其他區及長三角其他省市的縣區，為“極高型”公共服務縣區；中心城區或產業新區一般為“較高型”公共服務縣區；靠近市轄區的縣區或城區周邊的縣區為“中等型”縣區；城區中經濟發展水平較低的邊緣區或者城市中的邊遠縣較多屬于“較低型”縣區。超大城市的多為中高水平公共服務縣區，特大城市多擁有中等型公共服務縣區，大城市Ⅰ中屬于中等和較低公共服務水平的縣區較多，大城市Ⅱ主要是較低型公共服務縣區。經濟發展水平、常住人口、縣區與中心城區關系等是形成這些公共服務縣區類型的原因。

3.2 討論

公共服務能力受到多種因素影響。公共服務供給充分度主要受政府財政能力影響，與經濟發展水平有較大關系，也與特殊地區發展的政策偏向有關，如城市新區、財政支付轉移縣區等。公共服務獲取便捷度受到距離和交通擁堵等影響。常住人口規模是影響公共服務水平的重要原因。總體來說，常住人口規模與政府公共服務總體能力成正比，縣區常住人口高，則公共服務能力水平較高。同時，常住人口較多的縣區，供給充分度和便捷度高，但其公共服務獲得感相對偏低（見圖3）。可以基于公共服務資源稀缺性，對公共服務進行評判。從供需理論來看，公共服務配置受到人口需求的影響，表現為人口基數大、城市等級高，則公共服務需求多，供給相應也多。這是長三角西北部分縣區公共服務相對偏高的原因。城市經濟發展水平一定程度上影響公共服務供給，經濟發展水平高的城市，人口集聚帶來高需求量，同時政府公共財政能力強，可以提供更多優質公共服務。這是長三角東南片區城市公共服務水平高的原因。

圖3 常住人口與公共服務水平的關系Fig.3 Correlation between resident population and public service level

區域公共服務水平空間差異的客觀存在要求長三角城市間進行公共服務合作。擁有優質公共服務資源的高等級城市的人才虹吸與低等級城市的人才資源流失，帶來城市間的競爭和發展的不均衡問題。區域內公共服務資源的配置權力應打破高行政等級城市獨大之態，更多地以常住人口規模為參照進行配置，促進要素流通和一體化發展。同時，低等級城市應注重通過提高自身公共服務能力吸引和疏散高等級城市人口，進一步促進長三角區域均衡發展。