構建黃河金三角區域合作治理體系

習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上指出，要共同抓好大保護，協同推進大治理，讓黃河成為造福人民的幸福河。這表明黃河流域生態保護和高質量發展問題上升為國家戰略。黃河金三角區域是我國第一個省際交界地帶協調發展試驗區，也是黃河流域生態保護和高質量發展的重要一環，涉及晉陜豫三省，包括運城、臨汾、渭南和三門峽四市（簡稱“三省四市”），區域內人緣相親、地緣相近，有開展合作的歷史和人文基礎以及巨大潛力。

回溯合作歷程，2014年國務院批復《晉陜豫黃河金三角區域合作規劃》，但由于協調合作機制缺失，三省四市合作推進不暢；2018年三省四市達成《晉陜豫黃河金三角區域合作協調機制方案》，區域協調機制正式建立，但在基礎設施協同、產業協同、公共服務一體化以及政策協同等方面進展較為緩慢；2019年三省政府聯合印發《切實加快晉陜豫黃河金三角區域合作工作實施意見》，各項務實合作舉措相繼落地，合作取得積極成效，但在深層次縱深推進中仍面臨諸多制度性障礙。展望合作前景，黃河金三角區域應抓住政策紅利期，不斷創新體制機制，完善區域合作治理體系，努力打造省際邊界區域合作發展典范，建設中西部地區新的經濟增長點和一體化發展、跨越式發展示范區。

主要問題

推進黃河金三角區域縱深合作，重在破解治理“碎片化”困境，提升區域治理體系與治理能力現代化水平。實踐表明，治理問題是制約黃河金三角區域合作推進的根本性問題。三省四地在價值理念、組織實施、信息共享等方面的“碎片化”，是阻礙區域一體化進程的關鍵因素，具體表現在：

1.一體化理念與共識尚未形成，機制構建存在短板

黃河金三角區域地處內陸，各地產業結構和發展水平相似，長期以來受行政區劃剛性約束以及“屬地管理”思維束縛，三省四市行政區經濟特點突出，公共服務與區域一體化市場建設缺乏有效銜接。產業層面，三省四市跨區域供應鏈尚未完全打通，產業鏈體系尚在構建中，價值鏈整體處于低端，同質化競爭現象突出；基礎設施方面，暢通四市及下轄縣區的快速連接體系仍在構建過程中，高速公路尚未完全互聯互通；生態環境保護方面，區域整體生態較脆弱，礦產資源過度開發，空氣、水質和食物污染等問題依然存在，如生態環境部發布的《2018年全國生態環境質量簡況》中，環境較差20城中，臨汾、運城、渭南均“榜上有名”[1]；基本公共服務方面，跨區域醫保互認尚未實現，如三門峽黃河大橋開通以后，山西平陸縣到河南三門峽市只需要十幾分鐘車程，平陸縣很多居民前往三門峽市就醫，但跨省異地就醫醫保報銷流程復雜，給當地居民帶來諸多不便[2]。

2.組織及實施體系尚不健全，合作動力稍顯不足

黃河金三角區域長期以來采取的主要合作形式為“黨政主要領導聯席會議”，即省級層面協調領導小組會議和四市聯席會議，市級聯席會議下設秘書處，職務多由發改委系統人員兼任，并非正式行政機構，協調小組人員參與積極性不高。在運城市的提議下，四市成立了黃河金三角區域合作辦公室，總部常設運城，但經其斡旋制定的規劃和達成的協定執行情況不理想。此外，三省四市尚未建立成本共擔、利益共享機制，缺乏有效的資源配置、要素流動機制。由于省級政府的政績考核體系中很少考量跨省區域合作因素，導致地方缺乏內在合作動力；由于尚未構建有效的監測評估機制與監督問責機制，導致很多互助互惠的長效合作機制和政策保障機制尚未完全建立，項目合作流于形式。

3.信息共享機制尚未建立，多元參與積極性不高

近年來，三省四市在信息化基礎設施建設方面取得了長足進步，但缺乏跨行政區資源共享和經驗交流的平臺，區域間信息不對稱、不完全現象較為普遍，提升了合作成本，降低了合作意愿，影響合作的長期性。如在招商引資環境打造方面，三省四市各自為戰，缺乏優化營商環境、提升區域整體營商品牌的交流合作。此外，作為合作治理的有效補充，非政府組織等多元社會主體在黃河金三角區域尚未充分發揮其黏合和潤滑作用。非政府組織發育遲緩且力量弱小，行政化傾向明顯，缺少有效參與機制。如黃河金三角果業產業協會是全國唯一的跨省區果業協會組織，自2014年成立以來，通過積極搭建平臺、參與規劃制定等，對推動四市果品產業高質量發展起到了積極的促進作用，但這樣的組織在黃河金三角區域合作中并不多見。

經驗借鑒

我國的區域治理體系呈現多維特征，包括由中央領導、地方負責構成的縱向組織體系；由協同、合作、互補以及援助等構成的橫向聯動體系；由聯席會、協議、互訪以及論壇等構成的多元協作體系等，這為區域間開展協調互動、實現合作治理提供了制度土壤。但目前看，國內除長三角區域外，包括黃河金三角在內的諸多區域在實現合作治理方面仍處在起步階段，有必要研究和借鑒國內外成熟經驗。

1.美日都市區合作治理經驗

美國擁有數量龐大的城市群，作為都市區治理的典型代表，主要通過兩種形式實現合作治理：一是建立超越地方政府層級的權威機構——大都市區政府，負責跨區域基礎設施、環境治理長遠規劃并提供監督、咨詢服務等；二是以橫向合作為基礎，在各城市間建立半官方、松散型組織——區域委員會，并下設相關專業委員會，負責從規劃到具體事務等各項工作。日本東京都市圈也采取正式、非正式并重的協作治理模式：正式制度框架包括首都建設委員會、國土綜合開發廳等，統一協調項目和政策落實；非正式制度有專業化區域協議，如東京都“七都縣首腦會議”等，并設廢棄物處置、防災對策、環境問題對策三個委員會，負責特定的跨區域事務[3]。

2.長三角區域合作治理探索

長三角地區（包括江蘇、浙江、安徽三省和上海一市）一體化實踐活躍，代表了國內跨行政區治理的較高水平。2018年國務院批復《長江三角洲城市群發展規劃》；2019年國家印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，長三角區域一體化發展開始從“項目協同走向區域一體化制度創新”階段，建立規則統一的制度體系、促進要素市場一體化以及完善多層次多領域合作機制等探索正積極推進。

長三角地區已在多個層面展開實質性合作，三省一市成立了多個合作組織，形成了若干合作機制。在推進協作治理方面，長三角區域早在2008年已實行“三級運作”合作機制，其中，決策層為長三角主要領導座談會，協調層為長三角合作與發展聯席會議，執行層包括聯席會議辦公室和重點合作專題組。2018年國內首個跨區域合作機構——長三角區域合作辦公室成立，三省一市各自派駐工作人員辦公。通過高層領導常態化交流溝通以及工作人員聯合辦公，不斷推動跨區域問題界定、理解和處置。2019年國家層面成立長三角一體化發展領導小組，使得協作治理跨區域、跨層級輪廓體系更加清晰。

對策建議

中共十九屆四中全會從國家治理體系與治理能力現代化高度，對中心城市及城市群發展制度建構提出要求。黃河金三角區域作為國家層面打造的省際交界地帶協調發展試驗區，要破解治理“碎片化”困境，實現跨區域合作治理，必須敢于打破常規，不斷突破行政區劃限制，打造市場要素配置主導、政府有效作為、社會積極參與的系統化合作治理體系。

1.完善合作治理頂層設計

跨區域合作治理是國家治理體系與治理能力現代化建設的重要組成部分。推進黃河金三角區域縱深合作，應著眼于區域“抱團發展”、一體化發展愿景，以實現“1+1+1>3”的合作效應為目標，不斷完善合作治理體系，提升合作治理能力，創新合作治理模式，為跨省際治理模式構建提供示范。

（1）平衡不同地區關系，凝聚多元主體合力。處理好“四個市平級，三個省平級”關系，統籌考慮行政區與經濟區關系，正確處理政府、市場與社會組織關系，持續優化府際關系與部門關系，廣泛發動企業、公眾參與，凝聚多方治理合力，持續推進協商合作、規劃協調、政策協同和社會參與。

（2）建立多層次、強有力的協調管理機構。借鑒先進地區合作經驗，建立“決策層-協調層-執行層”層次明晰、上下結合的組織協調機構[4]。在國家層面，積極爭取成立重點涵蓋黃河金三角區域合作發展的領導小組；在地方層面，提升省級協調領導小組級別，并以法律法規手段加以確認；將市聯席會議提升為市長聯席會，確保地方主要負責人直接領導和參與；在執行層可借鑒長三角做法，成立合作辦公室，四市工作人員合署辦公，強化決策權威和落實力度。

（3）致力于實現區域發展一體化愿景目標。秉承統一規劃、統一管理、合作共建、利益共享理念，打造統一開放、競爭有序的商品和要素市場，推進區域基礎設施一體化、生態保護與環境治理一體化、公共服務一體化和體制機制一體化。其中，完善基礎設施，提升互聯互通能力是推進合作的基礎；產業協同分工、高效一體的格局構建是決定合作成效的關鍵；生態保護與環境治理一體化、體制機制一體化是合作順利推進的保障；教育、醫療和養老等基本公共服務資源一體化是合作推進的成果體現，這些因素共同構成了區域發展一體化目標。

2.創新合作治理體制機制

（1）搭建產業協同與項目統籌機制。統籌研究并制定黃河金三角區域產業協作專項政策，推動優勢區域政策延伸，實現產業優惠政策區域內共享，高新技術企業、高層次人才資格互認等。著眼于晉陜豫黃河金三角承接產業轉移示范區建設，加快建立常態化項目會商機制、重大項目評價和統籌落地聯合審議機制等。

（2）構建利益共享與成本共擔機制。建立符合市場規律的利益分成機制。建議設立黃河金三角區域發展基金，形成由上級撥款與四市按比例分攤費用相結合的資金籌集機制[5]，支持區域產業結構調整、基礎設施建設以及生態環境治理等，并對開展合作積極的地區給予適當獎勵；探索市場化資源配置模式。以空間發展權交易為切入點，創新城鄉區域開發保護機制和利益平衡機制，如實現區域內跨省土地增減掛鉤；構建區域內生態治理、耕地保護補償機制等。

（3）創新統計分析與考核評價機制。建立以金三角區域整體為單元的統計標準和信息收集分析系統，及時掌握區域經濟社會發展情況，算清區域發展“資金賬、產業賬、人口賬、土地賬、環境賬、政策賬、公共服務賬”；將區域一體化發展指標納入地方領導干部政績考核范疇，增強體現區域整體競爭力、發展質量和區域協同的指標占比，引導區域一體化健康發展。

■ 笙簫細細 李艷明/攝

此外，還可以采取對話協商、行政協議、立法協調和經濟協作等多種方式，完善信任與溝通機制、危機應對聯防聯控機制、災害防治協作機制等，打造系統化、常態化、敏捷響應、協同聯動的合作平臺，共同致力于黃河金三角區域內公共產品與公共服務的供給。

3.強化合作治理保障舉措

（1）增進區域認同，夯實社會基礎。一是要通過共同舉辦活動，設計統一識別系統，加強統一宣傳等方式，增強三省四市居民對黃河金三角區域的認同感，提升區域國內外知名度。二是加快實現基本公共服務一體化，保障區域內常住居民享有同等權益。三是積極發揮社會組織的橋梁紐帶作用，鼓勵社會組織、公眾參與區域性問題治理政策制訂與實施監督，促進區域內集體意識形成。

（2）實現信息共享，強化科技賦能。利用人工智能、區塊鏈、云計算和大數據等新一代信息技術，改造區域內傳統產業基礎設施。按照國家完善要素市場化配置要求，優化區域治理基礎數據庫，打造“數字金三角”，實現區域內四個地級市及下轄區縣間數據、信息共享，助力資源優化配置、高效互動，提升治理的科學性與精準度。

（3）推進政府改革，鼓勵社會參與。以黃河金三角區域為整體，共同致力于營商環境打造，共同制定權力清單、責任清單；逐步統一市場監管體系，推進公共資源交易市場信息共享和電子交易服務體系建設；在合法前提下探索跨區域行政審批“互認”制度，全方位提升行政效能；積極培育和壯大非政府組織，嘗試擴大非政府組織的區域范圍，發揮其在推動區域地方政府合作、加速區域經濟一體化中的作用。