淺談行政事業單位預算績效管理的問題與對策

田 熊

（湖北省交通運輸廳京珠高速公路管理處， 湖北 武漢 430056）

預算績效管理是財務管理發展到一定階段的必然產物，最先的財務管理只是“溫飽需求”，績效管理提升了財務管理的“價值”，是對財務管理價值和財務管理人員地位的提升。要想做好績效管理，就需要財務人員和專家不斷探索來促進績效管理的進步。

一、當前預算績效管理的發展過程

2011 年3 月國務院成立政府績效管理工作部際聯席會議制度，指導和推動政府績效管理工作。 全國出臺的重要指導性的文件：《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416 號）、《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285 號）、《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53 號）、2014 年由中國資產評估協會制定的《財政支出（項目支出）績效評價操作指引(試行)》。

2012 年，湖北省開始著手推進績效管理工作，先后出臺了重要指導性的文件：《湖北省省級財政項目資金績效評價實施暫行辦法》（鄂財績發〔2012〕5 號）、省政府《關于省級財政部分專項資金試行競爭性分配改革的意見》（鄂政發〔2012〕107 號）、《湖北省人民政府關于推進預算績效管理的意見》（鄂政發〔2013〕9 號）、《湖北省財政項目資金績效評價操作指南》( 鄂財函〔2014〕376 號)、《省級財政項目支出績效評價報告質量考核標準（試行）》的通知（ 鄂財函〔2015〕55 號）、《湖北省省級財政支出績效評價結果應用暫行辦法》（鄂財績發〔2016〕17 號）以及2017 年11 月29 日，湖北省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過了《湖北省人民代表大會常務委員會關于進一步推進預算績效管理的決定》。目前績效管理方式有年中跟蹤績效評價、年底績效評價報告，整體績效評價報告等。

二、事業單位預算績效管理現狀

（一）預算績效管理已完整體現了三個層面:戰略層次、計劃層次和執行層次。

1.戰略層次：戰略層次是從行業或者單位愿景出發，具有前瞻性、引領性、標桿性的戰略目標規劃，例如高速公路管理的戰略目標是為司乘打造安全、智能、暢通、綠色、舒適的通行環境，為國家經濟建設和國民生活質量的提高貢獻自己的力量。

2.計劃層次：績效計劃是在所有事項執行之前制定的一個階段的具體目標和規劃，是把單位總體目標和規劃具體細化到各個部門的過程，階段性一般為一個年度或者幾個年度，也可以分為季度或者月度。

3.執行層次：績效的執行主要是針對具體事項單個部門制定的具體目標值，并根據設定的目標值在事項的執行過程中進行監督和反饋。設定的指標值應具有能考核、可量化和有價值的特性。

（二）預算績效管理制度越來越規范和詳盡，績效管理體系建設趨于完善。

1.從財政部將預算績效管理機制的內容確定為“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”，從目標編制到結果應用形成了一個閉環，對單位的績效管理具有直接指導性意義。特別是湖北省出臺了《2016 年度湖北省直預算單位預算績效管理工作考核辦法》、《湖北省省級財政支出績效評價結果應用暫行辦法》等更詳細的指導辦法，讓單位在績效管理上更能有的放矢。

2.對績效目標設置的質量做了更高要求。主要從四個大的方面做了詳細的考核要求：一是對指標設定的合規性，要求內容完整、表述清晰、附件齊備；二是目標設定有三性，即相關性、合理性、適當性；三是要求指標設置科學、合理；四是對目標的可行性做了明確規定，即前期有論證、制度有保障、措施要可行。

3.績效目標體系建設逐步完善。一是制度體系建設逐漸完善：湖北省財政廳目前從績效申報質量標準、目標現場審核、績效目標管理、績效管理工作、績效評價結果應用等都出臺了對應的管理辦法和操作細則，并印發部分共性預算項目績效目標體系。針對重點領域又出臺了針對性極強的績效管理通知，如《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》。二是隊伍建設逐漸完備：建立了績效評價專家庫，并對聘用、權力和義務、選用管理、違規處理等做了詳細規定，另湖北省財政廳從2014 年開始又聘請了外部人員為預算績效管理監督員，納入省級預算績效管理監督指導庫。三是配套的互聯體系建設逐漸完備：如內控體系的建設，為績效管理做好了骨架的支撐。又如2019 年全面實施的政府會計制度改革，更為績效管理發展環境鋪平了道路。

三、預算績效管理存在的問題

績效管理的宏觀管理已逐漸完善，存在的問題越來越少，但在績效管理的微觀方面還存在諸多問題。

（一）宏觀方面:績效目標從編報到結果反饋和應用都有了詳細規定和流程，但在績效評價結果和戰略目標符合度的反向驗證方面還存在不足。

目前績效評價管理的整套流程是有一個前提條件的，即從戰略目標到計劃目標、再到具體指標設定和執行，級與級之間的銜接都是符合邏輯、合理的，是一個充分條件。但在實際的績效管理過程中還是存在具體指標完成很好，績效評價結果優良，但與戰略目標相去甚遠。導致這一現象存在的主要原因就是缺乏從績效評價結果到戰略目標的反向驗證方法和管理，缺乏具體指標的修正和不斷完善的過程。

（二）微觀方面

1.對績效管理重視不夠，主要體現在三個方面。

一是單位重點放在預算執行和資金安全上，績效管理退居二線。導致這一情況的主要原因是因為事業單位的財務管理是預算管理，沒有企業的成本、費用、利潤的概念，在財務分析和考核上不能像企業通過利潤等指標直觀量化的體現資金的價值。也因事業單位的公益性，對社會的服務和貢獻產生的價值不易量化有關。

二是績效管理外部施加壓力不夠，單位不夠重視。2016 年底湖北省財政廳出臺了《湖北省省級財政支出績效評價結果應用暫行辦法》，說明了績效評價結果與下年度預算批復掛鉤，但一直沒有出臺具體的實施細則。目前的方式主要還是以評價結果通報為主，整改調整為輔，僅省級財政專項資金進入了競爭性分配。

三是目前大部分單位績效管理劃分在財務部門，但單位戰略規劃、年度目標和計劃又劃分在其他部門,這種管理體系決定了總的抓手不得力。績效管理是一個綜合性項目，涉及到單位的方方面面，具有地位重要、業務綜合性強、知識面廣、協調性大等特性，能有一個集中管理的統籌體系，再把這些方面擰成一股繩是很重要的。

2.績效評價過于依賴于第三方

目前各單位的績效評價主要是委托第三方來進行，也是財政推崇的方式，包括年度績效評價報告、整體績效評價，年中跟蹤績效評價等。在績效評價過程中還有一個自我評價，同樣是績效管理和評價過程中一個很重要的部分，但在這方面各單位管理相對比較弱化。導致這一現象的主要原因有兩個方面：一是財務部門人員有限。財務部門人員編制一直按照十幾年前的標準配備，但財務管理的復雜性、工作的重要性與十幾年前比較，已經發生了翻天覆地的變化，用舊的人員配置來適應新的財務管理模式是較難契合的。二是財務部門人員績效管理知識水平有限。財務部門早就從單純記賬的模式中跳出來了，從事后處理，到事中監督和管理，再到現在的事前決策、單位戰略與風險管理等，已是單位管理不可缺少的重要角色，這對財務管理人員的知識面要求更廣，對多元化的知識結構需求更強，目前財務人員在這方面的管理水平還是薄弱的。

3.績效管理的其他問題

一是績效指標設置不科學、不全面。主要是設置的指標與年度目標和戰略相關性不大，重要的項目績效指標設置不全面，考核性不強。

二是績效指標避重就輕，實際管理不能更好促進績效的改善。績效指標可以根據下圖分為四個區域。橫軸代表價值（績效評價的價值），縱軸代表重要性（見圖1）。

第一區域：價值少、重要性大。這個區域的指標主要是輔助性指標，為基本要求。例如行業的基本要求和規定。

第二區域：價值高、重要性大。這個區域的指標是核心指標，與單位戰略相關性最高。例如高速公路的道路質量指數長期保持優以上。

圖1

第三區域：價值高、重要性小。這個區域的指標也是輔助性指標，一般起到補充和調節核心指標的作用。例如項目竣工優質率。

第四區域：價值低、重要性小。這個區域的指標基本可以刪除掉，不能更好的服務于單位的績效管理。

目前績效指標設置中，第一區域的指標多，因為屬于行業基本規范，容易達到，屬于“坐著摘桃子”的指標，達不到績效管理的最終目的；第二區域因為屬于“跳起來摘桃子”的指標，相對設置的指標少，所占評價分數不高，績效管理的真正價值沒有充分體現出來。

三是績效指標設置流程不夠規范。許多績效指標的做法是先想項目，再定預算，后定績效指標。績效指標的設置應從戰略規劃起，根據年度計劃和目標制定初級指標，再根據年度目標和初級指標安排項目，后期通過相關性、重要性、合理性進行修改和完善。

四、績效管理問題的對策

（一）建立并完善從績效指標到戰略目標的反向驗證，不斷完善績效管理體系。

績效指標到戰略目標的反向驗證是提升績效管理水平最直接有效的方式之一。反向驗證主要考慮到三個方面。

一是要納入外部評比和行業排名。如果自身績效評價優，但外部評比和行業排名卻大相徑庭，這說明績效指標設置和評價是存在問題的，需要修改和完善；如果自身績效評價優，外部評比和行業排名提升幅度相比其他單位較小，說明重要績效指標所占份量不夠，或存在有其他指標未納入評價體系，可以借鑒其他單位指標后進行修改完善。

二是事業單位管理部門要建立指標庫，并及時修改和完善。單個事業單位很難橫向對比驗證，這就需要事業單位管理部門對單個事業單位的績效指標情況進行歸納匯總和分析，并分出優劣，建立指標庫，對核心指標完善和明確，并根據各單位每年的實際情況對指標進行驗證和考核，修改和完善指標庫共享。

三是建立反向驗證流程和相關制度。反向驗證的難度要高于正向指標的流程和制度的制定，對專業水準的要求更高，單位的績效管理部門很難獨立完成，需要財政部門和主管部門的專業指導和規范。

（二）盡早出臺與績效評價掛鉤的實施細則，提升外部壓力。

預算分配、單位考核與績效評價掛鉤是資金管理的進步，是從原來人占主導分配決策的模式向制度決策為主模式的轉變，是從投入控制向結果和投入相結合控制轉變，由分散過程管理向規范系統化的績效管理模式的轉變。省級財政專項資金的競爭性分配模式是一個成功典范，其他資金可以參照專項資金競爭性分配模式，再結合資金本身特性出臺相關實施細則，讓績效評價的結果應用落在實處，為資金管理貢獻力量。

（三）績效指標設置科學合理，根據四個區域的指標制定合理的考核分數比率。

指標體系建設從戰略、計劃，到具體年度指標之間要有清晰的關聯性、邏輯性、可考核。一是指標設置要可量化、能為單位的管理起到監督和促進作用；二是指標值的設置要符合行業規范，要有激勵性，至少屬于“踮起腳尖摘桃子”的范圍，不能坐享其成，空喊口號；三是核心指標、主要指標、輔助指標區分明顯，需要尋找主、從指標之間的邏輯性和勾稽關系，通過指標之間的驗證來減少人為主觀判斷的誤差。

從前面說到績效指標四個區域的劃分，第二區域的指標要在績效評價中體現出應有的核心價值，所占績效評價總分必須高于平均值（具體占比可以通過后期驗證和修正）。其他兩個區域的指標根據單方面的特性，結合本單位行業實際和業務特性適當分配相關比率。

（四）設置績效管理人員專員專崗，完善管理機構和人員配備。

目前績效管理部門基本都歸口財務管理部門，但現有的財務部門崗位和人員已不能滿足績效管理的需求。績效管理人員都身兼數職，財務部門的人員和精力主要滿足于預算的執行、監督和審核。根據績效管理的重要性和綜合性，單位內應設置單獨的機構和人員，負責績效工作的研究和管理。由現以聘請第三方參與績效管理和評價為主的方式向內部管理為主轉變。

（五）將績效管理納入職稱考試范圍，提高基礎人才儲備。

無論單位性質是企業或者行政事業單位，績效管理都是單位管理的核心工作之一。將績效管理納入系統的職稱考試范圍是對績效人才最好的培養和供給方式，也是對會計管理工作管控的深度完善。績效管理納入職稱考試給單位財務人員指明了方向，規范了績效知識體系，對績效管理人才是一個長期、穩定、科學、系統化的培養，也是為績效管理提供強大后勤保障的基礎。