公路PPP 項目打包模式的比較分析

李玉濤，李建瓴

（1.中國宏觀經濟研究院 國家發展和改革委綜合運輸研究所，北京 100038；2.湖南大學化學化工學院，湖南 長沙 410082）

項目方案設計中的項目邊界和規模，是PPP 項目可行性研究工作的關鍵。中國目前PPP 的發展進程、主要問題都或多或少的與項目打包有關。從打包角度深入研究PPP制度，具有重要的理論意義與政策價值。公路基礎設施不僅是PPP 應用最廣的領域，同時也廣泛采用了多種項目打包模式。中國公路PPP 實踐中形成了特許經營權、不同路段項目打包和資源補償三類打包模式。

一、公路基礎設施的經濟特征和融資要求

在公路PPP 項目打包分析之始，對更大范圍的公路基礎設施融資體系進行財政學考察，無疑會很有助益。

（一）公路投融資的國際經驗規律

從20 世紀80 年代以來，世界各國的交通基礎設施建設資金來源正在由“納稅人付費”向“使用者付費”轉變（Darrin Grimsey，Mervyn K. Lewis，2004）。使用者付費介于普通商品價格和稅收之間，既有商品價格的某些特征，又要符合財稅的管理要求。從字面含義上，使用者付費表現為“多使用，多受益，多付費”，體現市場交換思想，遵循財政受益原則，其更深層的意義在于使得交通行業相對于一般預算具備了財政獨立性。在英文中比較接近的概念是selffianacing，可譯作自我融資，接近于國內常說的“自籌”、內源性融資或滾動發展等概念。self-fianacing 概念源自金融，在交通財政的政策含義是強調行業自身的平衡，不依賴一般財政補貼（伊瑞克·維爾赫夫，2019）。

雖然使用者付費表現出財政獨立性的市場價格特征，但作為一個財政概念，使用者付費本質上包含了再分配功能。從世界各國財政的角度看，交通發展采用使用者付費后，一般財政預算的支持必然會大大減少。作為世界上最早利用通行費政策大規模建設高速公路的國家，法國和西班牙普遍采用了路網的交叉補貼，用車流量高、財務效益好的路段支持車流量和財務效益相對差的路段（戈曼茲-伊伯尼茲，邁耶，2000）。在美國，聯邦政府傾向于為狹小和偏遠的州提供更多的燃油稅收以支持其地面交通。

相比軌道交通等其他方式，公路基礎設施對土地資源融資的需求并不強烈。世界很多國家公路與航空業的收入一般足夠自保，即歸集的收入足以覆蓋各自的特定成本，往往還有超額收入。因此，公路發展主要依賴所謂的內源性資金，而不必訴諸于外源性資金①相比較而言，鐵路行業由于成本很高且票價水平承受著社會及政治壓力，一般存在虧損，需要政府補貼。（芭芭拉·韋伯，漢斯·威廉·阿爾芬，2016）。因此，公路基礎設施融資中的打包更多的表現為路段項目之間的捆綁，具有典型的交叉補貼特征。

（二）中國公路投融資特征

中國PPP 根據付費方式分成使用者付費、政府付費和可行性基金缺口補貼三類。公路的通行費是最典型的使用者付費，中西國家均如此。燃油稅在國際上屬于使用者付費的范疇，但是在中國早期屬于政府性基金范疇，目前放在一般財政預算，有時冠以專項稅或專項資金的說法。中國的公路網管理明確了高速公路和普通公路的“兩個體系”，其實質是高速公路以通行費作為融資基礎，而普通公路依賴財政籌資。因此，公路PPP中的使用者付費特指通行費，其中的政府付費和可行性缺口補貼的資金來源于財政，而燃油稅/車購稅往往是財政資金的主要來源，其他財政性資金基本上可以忽略不記。從國際視野審視，通行費和燃油稅使得公路基礎設施具備相對獨立于一般財政預算的財政基礎，但是中國目前的預算分類和財政體制反而模糊了這種差異。

中國過往的政策研究和媒體宣傳常常過分夸大高速公路使用者付費的“市場”特征，而忽視再分配功能。由于公路交通還在保持著高速發展的態勢，補短板擴大投資的融資需求依然強烈。這意味著無論是PPP，還是政府舉債，都需要路段項目之間的交叉補貼，特別是需要發揮存量資產的作用。

中國的普通公路，特別是很多農村公路和旅游公路，難以采用通行費的方式，同時交叉補貼在中國面臨著法律法規的約束和管理體制的掣肘。這使得普通公路相對高速公路，具有更強烈的土地等資源融資需求。當然，必須承認，行業間推進融合發展和項目采用資源補償融資， PPP 模式相對于政府開發的優勢在于，可以最大限度利用社會資本企業在商業模式創新和技術創新方面的動力優勢，發現市場需求和經濟聯系，拓展盈利模式和收益來源。

縱覽中國公路投融資實踐，根據項目邊界差異可以形成特許經營權、不同路段項目打包和資源補償三類公路PPP 融資模式。

二、特許經營權權益的打包

從項目整體收支結構來看，PPP 主體項目的特許經營權是盈利模式的核心，是劃分項目邊界的起點。在中國，收費公路的特許經營權概念延續了早期《收費公路管理條例》收費公路權益的內涵和外延。

（一）運作模式

就收費公路而言，公路作為主體項目，其整體效益的形成需要在前期、建設和運營各個環節發生支出。為了補償成本支出，項目公司首先通過特許經營權來獲得收入來源。特許經營權包含了收費權、廣告經營權和服務設施經營權三項權益內容。在2004年《收費公路管理條例》實施后，收費公路在建設投資招標和轉讓經營權招標的實際運作中，三項權益多是打包整合在一起進行商業運作的。但是分開獨立運作的情形也經常發生。比如2016 年吉林省高速公路集團有限公司就以長平高速公路沿線的廣告經營權、服務設施經營權向吉林高速公路股份有限公司進行了注資。雖然這種操作不是直接的PPP，但可以說明收費公路的三項權益組合在PPP 模式運作中具有相對靈活性。

從實物資產看，高速公路沿線的廣告經營權對應的載體為高速公路沿線的廣告牌，高速公路沿線的服務設施經營權的載體為高速公路沿線的服務區服務設施。廣告經營權和服務設施經營權是公路收費權的外部經濟表現，是收費權資產價值的延伸和附屬。顯然，實物資產的建安成本遠遠低于權益資產價值。

鑒于三項權益的協同效應，其在PPP 模式中廣泛的打包組合，已經作為一種廣為認可接受、合理合法的經濟行為。中國公路網發展已經達到比較完善的水平，服務區正逐漸成為依托公路進行綜合開發和產業融合的載體。可以預見，未來服務設施經營權、廣告經營權同收費權分離開來獨立運作的前景非常廣闊，這也對相應的政策法規提出了新挑戰。

（二）政策法規

我們可以從收費公路權益的政策法規的歷史演進來更好地理解公路特許經營權的制度特征。

1990 年代開始，中國開始對公路的經營管理和產權制度進行改革嘗試。為了籌集公路建設資金，加快公路建設速度，國家允許具有資格的國內外經濟組織投資建設高速公路，對已建成的收費公路允許有償將經營權轉讓給外商或國內非交通管理部門，這樣就產生所有權與經營權分離的狀況。由具有資格的法人單位來經營高速公路，作為路產的衍生資源，高速公路廣告依托高速公路獲得價值，根據權利與義務平衡的原則，高速公路廣告所獲得收益理應由高速公路投資者享有。1996 年交通部頒布的《公路經營權有償轉讓管理辦法》明確公路經營權是依托在公路實物資產上的無形資產，是指經省級以上人民政府批準，對已建成通車公路設施允許收取車輛通行費的收費權和由交通部門投資建成的公路沿線規定區域內服務設施的經營權。2004 年交通部發布的《收費公路管理條例》第二十條規定，收費公路的權益，包括收費權、廣告經營權、服務設施經營權。并且這一條款在2015 年的條例修訂征求意見稿中得以保留。2008 年《收費公路權益的轉讓》規定可轉讓的收費公路權益包括收費公路的收費權、廣告經營權和服務設施經營權三種，可以合并轉讓，也可以單獨轉讓，但不能將收費公路項目分成若干段轉讓收費權，且必須為有償轉讓。長度小于1000 米的二車道獨立橋梁和隧道、二級公路、收費時間已超過批準收費期限2/3 的路段，收費權益中的收費權不得轉讓。

2015 年4 月20 日，財政部、交通運輸部以財建〔2015〕111 號印發《關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》指出，收費公路項目實施PPP模式所涉及的收費公路權益包括收費權、廣告經營權和服務設施經營權。不同的項目可根據實際情況，將各項權益通過有效打包整合提升收益能力，以促進一體化經營、提高運營效率。這一規定可以看作收費公路PPP項目邊界的起點。

（三）案例分析:泉州刺桐大橋的權益糾紛。

1996 年年底通車的泉州刺桐大橋，是國內首例BOT（建設－經營－移交）的項目。作為國內最早引入民資進行基礎設施建設的項目，曾被樹立為典型榜樣，在國內被大面積推廣宣傳過。后因政府和民營資本參與方之間存在利益分配、權責契約等方面不清晰的界定，項目陷入尷尬境地。其中在權益界定方面的問題教訓，直接推動了后續相關法規的制定和完善。

1990 年代初，泉州市只有一座跨越晉江的泉州大橋，因不堪車流重負，1994 年泉州市政府決定再建一座跨江大橋。經過競爭性談判，本土民營企業泉州名流實業股份有限公司成功取得刺桐大橋的建設權。名流公司隨后與政府授權的泉州市路橋開發總公司按照60∶40 的出資比例成立泉州刺桐大橋投資開發有限公司。1994 年，泉州市政府下發了《關于泉州刺桐大橋及其附屬工程建設的通知》，正式批準了刺桐大橋用BOT 模式進行建設運營。1995 年1 月開工，1996 年年底投入運營，特許經營期為30 年。

泉州市政府的特許權合約為泉州刺桐大橋BOT 項目融資成功發揮了至關重要的作用，開創了中國本土民營經濟主體為主組建特殊項目公司( SPV)投資基礎設施項目建設的先河。其采用的以刺桐大橋特許經營權質押貸款和按揭式還本付息的模式，為中國長期受困的大型基礎設施建設融資提供了示范和借鑒（賈康等，2014）。但是，由于簽訂的項目特許經營協議不完善，刺桐大橋在后續的運營中出現了許多問題和糾紛。除了股權變更、車輛分流和收費調整問題，收費權益界定不清是其中的重要問題之一。

收費公路權益包括收費權、廣告經營權、服務設施經營權，在這些權益中，對于刺桐大橋的投資方而言，只有收費權得到了保障，其他權益并未得到很好落實。投資方在大橋兩側管轄范圍內自設的廣告牌后被泉州市政府拆除，所提交的廣告經營權、配套服務設施經營權申請也始終沒有得到地方政府相關部門批復和回應。刺桐大橋關于權益界定方面的教訓，使得人們對收費公路權益有了更為清晰的理解。收費權既可以同廣告經營權、服務設施經營權放在一起，也可以單獨特許經營。但是無論哪種方式，作為收費公路權益的資產內容，只有事先在特許經營合同中進行明確界定，才能在后續的合同執行中最大限度地降低交易成本。

從今天中國公路融資現實回看，刺桐大橋案例在權益方面的教訓具有更重要的政策價值。當年刺桐大橋的特許經營合同僅僅從單一路段項目的融資考量，并沒有從路網層面來考慮路段項目的打包，這也引發了一些項目競爭分流的法律糾紛。但是毋庸置疑，權益的劃分越細，越有利于吸引民營企業，促進高速公路的多種經營。

三、不同路段項目的打包

針對不同路段項目的打包行為，實際上建立在特定路段項目的特許經營權基礎之上。

（一）運作模式

不同路段項目打包的具體做法是，將交通流量不同、盈虧狀況存在差異的高速公路路段項目捆綁實施PPP，實現“以豐補歉”。收費公路PPP 項目在更多路段項目范圍內的打包運作模式，是早期公路統借統還方式的延伸。

1998 年，為應對亞洲金融危機的不利影響，國家開始實施旨在擴大內需的宏觀經濟政策，當年12 月頒布實施的《國家開發銀行公路項目統借統還貸款管理暫行規定》指出，公路項目統借統還貸款是指一個借款人對多個公路項目統一向開發銀行提出借款申請，簽訂統借統還借款合同，負責項目實施并統一償還貸款。借款主體的資格方面，省級及計劃單列市政府負責管理收取和使用公路交通規費和有關建設資金的交通廳（局）、市政局、公路局可優先考慮作為借款人，獨立企業法人資格的省級投資公司或高速公路投資公司亦可以充當。公路項目統借統還貸款的還款資金來源則包括建設項目自身的收益、借款人的綜合收益、地方各級政府安排的用于歸還項目貸款的公路交通規費和有關建設資金、各級政府安排的用于償還項目貸款的財政預算內和預算外資金四大來源。

國家開放銀行這一規定的出臺實施，實際使地方養路費資金收入能夠作為償債資金來源發揮抵押貸款財產作用。在這一規定的示范作用以及當時的經濟環境下，許多地區將若干公路項目捆綁籌措貸款融資。通常既有收費項目也有非收費項目，一部分打包項目將所借債務統一列入收費項目的還債規模。一些省份的地市級政府甚至縣級政府也與其他商業銀行開展了類似貸款融資業務。在國家新一輪PPP 熱潮中，很多省份的高速公路投融資在過去統借統還的基礎上結合PPP 的新要求推出了收費公路路段項目打包模式。

大范圍的PPP 路段項目打包，進一步擴充了公路建設的資金規模、加快了公路建設速度，同時由于財政紀律約束的軟化也大大增加了省、地、縣級地方政府的債務負擔規模。

（二）政策法規

國家層面的政策法規，沒有直接對路段項目打捆行為給予明確鼓勵還是限制。2017年7 月12 日，財政部和交通運輸部聯合印發《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》要求收費公路專項債券的發行和使用也要嚴格對應到項目。“根據政府收費公路相關性、收費期限等因素，收費公路專項債券可以對應單一項目發行，也可以對應一個地區的多個項目集合發行，具體由省級財政部門會同省級交通運輸部門確定。”相比于過去《收費公路管理條例》對政府還貸公路統借統還的模糊態度，專項債券打包行為表現出明確的開放態度，這從政策邏輯上間接支持了PPP 項目的打包行為。

在地方層面，針對收費公路PPP 項目打包運作的鼓勵性法規已經開始出現。四川省政府辦公廳2017 年3 月下發《關于規范高速公路建設項目投資模式有關事宜的通知》，鼓勵采用打包招商的方式支持貧困地區高速公路建設。

（三）案例分析:高速公路打包融資的河北模式和四川模式。

在近年來的PPP 熱潮中，河北省圍繞太行山高速公路的拆分和打包方式，形成了行業內有名的“河北模式”。2016 年，河北省將太行山高速公路與津石、京秦等高速公路共9 個項目進行捆綁打包，分成兩個項目包進行社會投資人招標。一個項目包包含太行山高速公路京蔚段、淶曲段、西阜保定段、京秦高速公路和唐廊高速公路唐山段，全長約346 公里，總投資約470 億元。另一個項目包包含太行山高速公路邢臺段、邯鄲段、津石高速公路河北段和新元高速公路，全長約342公里，總投資約428 億元（王奕霖，2017）。

“河北模式”很快受到其他省區市的關注和效仿。內蒙古自治區組織到河北省學習重大高速收費公路項目PPP 模式“打包”實施的先進經驗，謀劃將國家和自治區事權范圍的高等級收費公路項目按照PPP 模式“打包”實施，引領帶動全區公路交通建設領域PPP模式的推廣和運用；四川省按照“效益搭配、區域打捆、規模適度、遠近結合”的原則，創新高速公路項目打包招商模式，將一批預期收益較好的項目與效益較差但亟待實施的貧困地區高速公路項目合理搭配、打包招商，推動全省高速公路“一盤棋”協調發展。

河北、內蒙古、四川等省區采用打包招商方式支持貧困地區高速公路建設，可增強高速公路項目對投資人的吸引力、激發高速公路投資市場主體活力和發展潛力，推動一批能帶動貧困地區發展的高速公路項目落地。但是由于項目包規模很大，該模式客觀上存在犧牲競爭機制、擠出民間資本等問題。

四、基礎設施和資源的打包

（一）運作模式

不同類型的基礎設施，其收益存在很大差異。有些基礎設施的開發雖難以通過直接的排他性收費獲得足夠的資金收入，但其服務的資源開發項目卻具有高收益，如房地產、旅游等。這時就可以利用資源開發的收益來補償基礎設施的投資成本，從而保證基礎設施的投資者獲得合理的投資回報。以這種附加資源捆綁的方式來提高項目整體盈利能力，從而確保項目投資者獲取合理回報，稱之為基礎設施的資源補償融資模式，簡稱RCP 模式（劉方強，周心愿，2008；朱蕊，王守清，2011）。

RCP 模式的實質就是基礎設施和關聯資源的打包，充分利用了基礎設施與土地、旅游、礦產等資源之間的經濟聯系和協同效應。具體操作過程是，政府部門通過特許權協議，授權項目公司進行基礎設施項目的融資、設計、建造、經營和維護，在規定的特許期內向該項目的使用者收取適當的費用，以便收回項目部分的投資、經營、維護等成本，特許期滿后項目公司將項目無償移交給政府；同時政府以對項目投資進行補償的方式給項目公司提供一定土地、旅游、礦產等資源進行高收益項目的建設和經營。在基礎設施和資源打包中，需要區分相互之間的主次關系。在RCP 模式中，基礎設施往往作為打包的主體項目，而資源補償是作為附屬部分出現的。

中國高速公路以使用者付費為主，流量和收入低的高速公路項目往往訴諸于區域路網內不同路段之間的交叉補貼方式，較少尋求資源補償方式。早期采用RCP 的普通公路可采用收費政策，近年來普通公路在逐漸轉向非收費公路，獨立的普通公路PPP 項目本身采用政府付費模式，需可行性缺口補助才能進行PPP 項目融資。這極大壓縮了普通公路采用資源補償方式融資的空間。由于PPP 項目包一般以政府付費或可行性缺口補助（缺口補助占比超過50%）為主，項目投資較大且政府承擔年度付費責任較大，該類項目對地方財政產生了較大壓力，2017 年下半年以來，在“遏制隱性債務風險、審慎開展政府付費類項目”原則指導下，各省市對該類項目從嚴把關，大大增加了入庫難度。

（二）政策法規

國家對于RCP 既有鼓勵政策，也有限制規定。2017 年 3 月，交通運輸部、國家旅游局等六部門聯合印發《關于促進交通運輸與旅游融合發展的若干意見》，指出要拓展交通運輸與旅游融合發展的投融資渠道。積極探索采取基礎設施特許經營、政府購買服務、政府和社會資本合作（ PPP）等模式，鼓勵整合旅游和土地資源，實現沿線交通運輸和旅游資源開發一體化發展。

一些地方政府為了將沒有收益的政府付費項目包裝成 PPP 項目，將土地等經營性的資產與項目進行打包。其中很多打包操作既沒有考慮土地與項目的經濟聯系， “生搬硬套”傾向嚴重（賴行健，2017），同時又增大了政府債務風險。為此，財政部出臺了相應的制度規范。2016 年10 月財政部等20 部委發布了《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》，嚴禁直接以PPP 項目為單位打包或成片供應土地，以遏制通過PPP 項目違規取得未供應的土地使用權、變相取得土地收益、借未供應的土地進行融資等問題；2019 年3月《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見 (財金〔2019〕10 號文)明確要求，對于規避新上政府付費項目的限制條件，將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內容無實質關聯、使用者付費比例低于10%的，不予入庫。目前全國有不少地市及區縣政府支出責任占比在 5%以上，而地市及區縣政府是實施普通國省干線和農村公路的主體，這就意味著這些普通國省干線、農村公路等無收益項目融資難題將更加嚴峻（翁燕珍，2019）。除中央車購稅資金外，地方財政資金和一般政府債券投入非常有限，普通公路采用PPP 模式的空間也因政府債務風險防控而越來越小。

（三）案例分析:公路和旅游資源的打包。

旅游行業的快速發展與周邊交通設施的便利程度息息相關，普通公路的建設能大幅帶動人跡罕至而又風景優美的旅游景點的相關收益。因此將普通公路與周邊旅游資源打包進行捆綁開發，以旅游開發收益及配套設施收益彌補普通公路建設及營運資金的不足，能產生資源共享的規模經濟優勢（陸炎和，2017）。

重慶南天湖旅游公路是中國早期采用RCP 模式的項目（舒靈智，2010）。豐都縣政府一直想修建一條通往南天湖的旅游公路，以便對南天湖旅游資源進行全面開發。由于通往南天湖的旅游公路項目的預期收益無法滿足投資者的投資回報要求，當地政府部門又缺乏公路建設資金，致使該旅游公路遲遲無法動工建設，進而導致南天湖旅游項目始終沒有投資者進行旅游開發。為了使當地的公路建設和旅游開發實現良性循環，重慶市某公路投資公司與當地政府經過協商達成投資協議。該投資公司投資5.27 億元修建通往南天湖的旅游公路，當地政府無償將南天湖的整體開發經營權（期限為50 年）交給該投資公司，以補償公路建設的投資建設成本。

五、研究結論

本文對公路PPP 項目方案設計中的三種打包模式及相關政策法規和典型案例進行了比較分析，大致做出如下判斷。

第一，特許經營權三項權益之間的經濟聯系和關聯效應非常緊密，以致打包成了一種常態，而拆分卻成為了政策創新。把特許經營權的三項權益看成三個子項目，而由三項權益構成的特許經營權看成項目包，這樣處理的意義在于，可以為實現公平回報或者吸引民間資本等而增大項目方案設計的靈活性，同時也不存在擴大政府債務風險、犧牲競爭機制等問題。

第二，收費公路不同路段項目包的巨量投資規模決定了項目實施過程中可以降低相關交易成本，規模效應非常顯著。同時由于屬于同類項目，前期工作中易于統一實施操作。缺陷亦非常明顯，投資以中央企業為主，不利于利用民資和發揮競爭機制作用，規模較小的民營企業和本地中小型企業的參與機會很少。由于政府債務統計口徑的變化，目前的收費公路債務并未直接體現在現有的政府債務中，但是確實存在增大政府債務風險的問題。從長期來看，收費公路項目打包還面臨著修訂《收費公路管理條例》以清除交叉補貼法規限制的壓力。

第三，路橋基礎設施與土地、旅游資源之間具有密切的經濟聯系和協同效應，因此通過打包實現外包效益內部化具有經濟合理性。一般采用RCP 的項目包內子項目數量和投資規模有限，因此實施中面臨著政府債務和統一實施等方面的約束。值得關注的是，公路采用RCP 模式不僅不會“擠出”民營資本，相反可能會吸引民營資本進入以促進項目的開發和價值增值。

三種不同的公路PPP 案例均存在不同的經濟聯系。第一，公路收費權是廣告經營權和服務設施經營權的基礎；第二，路網不同路段項目之間，存在競爭分流關系；第三，公路交通項目同相互關聯的上下游產業，存在相互的關聯影響和進一步融合的空間。如果說“公路領域位居應用PPP 模式最成功的領域之首，其成功的主要原因在于成熟的定價模式和流程”（邵潔，2015），那么通過打包形成的新項目包的收入與支出聯系在機制上更加趨向于價格工具。因此，PPP 項目的打包方案，應該最大限度地體現項目資產之間的經濟聯系。相反，如果項目資產之間缺乏經濟聯系，硬是拉郎配，實際上就會扭曲價格機制。

表1 不同類型公路PPP 項目打包模式的策略結構