構建產業工人技能形成體系（一）
——摘自《新的使命和擔當》

素質是立身之基，技能是立業之本。當今世界，綜合國力競爭日趨激烈，全球新一輪科技革命和產業變革正在孕育興起，人才日益成為綜合國力競爭的決勝因素。《新時期產業工人隊伍建設改革方案》（以下簡稱《改革方案》）提出，構建產業工人技能形成體系，著力提升產業工人的素質能力，造就一支有理想守信念、懂技術會創新、敢擔當講奉獻的宏大的產業工人隊伍。這是中央文件第一次使用“技能形成體系”概念，用來改革完善職業教育和職業培訓等相關制度體系，重新建構有利于產業工人技能素質提升的體制環境，是《改革方案》的一個理論創新和制度創新，體現了黨和國家對推進產業工人隊伍建設改革的重視和決心。

一、“技能形成體系”內涵豐富

技能形成體系是源自演化經濟學的一個學術概念，是指國家協調社會各部門、各相關主體的利益關系，以達成社會合作的方式培育社會經濟發展所需技能的系統性制度安排。理想的技能形成體系是一個作用機理復雜的制度系統，內容包括責任分擔的技能投資制度、標準化與可轉移的技能供應制度、科學公正的技能評價和資格認證制度、公平可信的技能使用制度（包含薪酬體系、集體協商、學徒制等）以及多方支持的社會合作制度等。

一個國家的技能形成過程非常復雜。單個勞動者獲得技能、提高技能和使用技能或許是單純的個體行為，一大批勞動者獲得技能、提高技能和使用技能則是集體意義上的社會行為，是一組微妙的經濟利益關系，需要國家在政府部門、教育與培訓系統、企業（資本）以及勞動力等相關主體之間進行協調和平衡。多方主體在利益博弈過程中相互影響，從而生成一種有利于技能傳遞和形成的體制環境。

經過長期演化，德國技能形成體系被公認為是工業化國家的成功范式，具有兩個關鍵特征：工業技能資格由國家統一認證和企業培訓由工會全程監管。作為德國技能供應制度的標志，“雙元制”學徒工培養模式卓有成效：一是企業是職業教育和培訓的主體，普遍通過廠辦技校、設立學徒工實訓車間的廠內培訓方式，產教融合、工學一體；二是培養成本由企業和學徒工雙方共同分擔，政府通過設立公立技校和促進義務職業教育方式補貼部分成本，雇主協會和工會通過行業集體協商簽訂合同，保障學徒工收入待遇，保護企業投資培訓積極性；三是聯邦職業委員會、雇主協會、工會、政府代表聯合進行技能考核評價和技能資格認證。德國通過企業雇主、工會和政府等多方協商達成社會性合作，成功化解了企業不愿提供培訓只想挖人搭便車的市場失靈問題 (集體行動困境)，解決了高速工業化過程中的技工荒難題，支撐德國成為世界工業強國。

產業工人隊伍建設是實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略、制造強國戰略的重要支撐和基礎保障。構建產業工人技能形成體系，就是要通過改革和完善相關制度，有效干預技能形成過程，協調平衡各方利益，形成有利于提高產業工人隊伍技能水平的體制環境，建立完善面向產業工人的職業教育和職業培訓制度體系，推動高素質產業工人隊伍建設，為實施制造強國戰略提供技能支撐和人才保障。主要包括完善現代職業教育制度，改革職業技能培訓制度，統籌發展職業學校教育和職業培訓，改進產業工人技能評價方式，打造更多高技能人才，促進農民工融入城市、穩定就業。

二、完善現代職業教育制度

技能形成始于職業教育。工藝非學不興，學非工藝不顯。在《改革方案》中，職業教育是指勞動者入職前的各層次各類型職業院校（含技工院校）提供的技能教育，或是指未來產業工人的培養。發展現代職業教育是構建產業工人技能形成體系的基礎，對于發揮我國人力和人才資源巨大優勢、推進產業工人隊伍建設、振興實體經濟、提升綜合國力具有重要意義。

（一）黨中央、國務院高度重視職業教育改革發展

我國的職業教育體系從新中國成立之初就開始構建，經歷短暫發展之后又遭受了“文革”破壞。改革開放以后，中等職業教育得到恢復和發展，高等職業教育體系開始構建。20世紀80年代到90年代末是我國職業教育發展的黃金時期，中等職業教育規模取得了突飛猛進的擴展。但是，隨后職業教育一度出現了較大滑坡。主要原因是高等教育從精英教育走向大眾教育，高校大規模擴招，中職生源被分流導致中職招生規模大幅度下降，辦學條件和教育質量也大不如前。2002年后，職業教育恢復發展。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視職業教育改革發展工作。黨的十八大報告提出，要“加快發展現代職業教育”；黨的十八屆三中全會進一步強調，要加快現代職業教育體系建設。2014年，國務院召開了新世紀以來第三次全國職業教育工作會議，印發了《關于加快發展現代職業教育的決定》，對推進職業教育現代化作出專門部署。習近平總書記指出，職業教育是國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分，是廣大青年打開通往成功成才大門的重要途徑，肩負著培養多樣化人才、傳承技術技能、促進就業創業的重要職責，必須高度重視。要樹立正確人才觀，培育和踐行社會主義核心價值觀，著力提高人才培養質量，弘揚勞動光榮、技能寶貴、創造偉大的時代風尚，營造人人皆可成才、人人盡展其才的良好環境，努力培養數以億計的高素質勞動者和技術技能人才。

國務院把職業教育作為教育投入的重點傾斜領域，近年來投入力度之大前所未有。2015年全國職業教育財政性經費達2950億元，比2010年增加1490億元，增長102.1%，年均增長15.1%。“十二五”以來，國家實施了示范性中等和高等職業學校建設、職業院校教師素質提高計劃、實訓基地建設、中職基礎能力建設、高職提升專業服務產業能力建設、現代職業教育質量提升計劃等重大工程，中央財政投入超過800億元，打造了一批骨干學校、專業和師資。

（二）職業教育改革發展成效和存在的主要問題

改革開放以來，我國職業教育改革發展取得了巨大成就，中高等職業教育快速發展，職業院校基礎能力顯著提高，產教結合、校企合作不斷深入，行業企業參與不斷加強，中高職銜接呈現良好勢頭，建成了世界上規模最大的職業教育體系，基本具備了大規模培養高素質勞動者的能力。目前，全國共有1.25萬所職業學校，年招生總規模近950萬人，在校生2700多萬人，非學歷教育注冊學生5287萬人。

但是，必須清醒地看到，我國職業教育仍然存在著社會吸引力不強、發展理念相對落后、行業企業參與不足、人才培養模式相對陳舊、基礎能力相對薄弱、層次結構不合理、基本制度不健全、國際化程度不高等諸多問題，集中體現在職業教育體系不適應加快轉變經濟發展方式的要求上，職業教育仍是教育領域的一塊短板，現代職業教育制度亟待完善。

人力資源是經濟社會發展的第一要素，經濟社會越發展，越需要高質量的職業教育。在全面建成小康社會、實現黨確定的第一個百年奮斗目標的決勝階段，加快發展現代職業教育比以往任何時刻都更重要，構建現代職業教育體系也面臨著新的形勢和更高的要求。

（三）構建現代職業教育體系是一項系統工程

發展現代職業教育，涉及理念轉變、制度創新、體系構建、政策配套等方方面面，是一項系統工程。為此，《改革方案》提出了一系列改革措施。

一是重申辦學方向。職業教育必須堅持面向市場、服務發展、促進就業的辦學方向，把職業教育放在促進經濟轉型升級和充分就業的戰略格局中去謀篇布局，主動對接和服務于動能轉換、產業升級、創新創業等需要，糾正一些地方和學校偏離就業導向、過度熱衷職業學校升格的傾向，一些用人單位一味以學歷為門檻歧視職業學校畢業生的行為。

二是優化職業教育結構。要加強職業教育、繼續教育、普通教育的有機銜接，形成定位清晰、科學合理的職業教育層次結構，解決普通高等教育擴招擠壓職業院校生源問題，改變職業教育仍是教育領域的短板局面。

三是堅持產教融合，創新職業教育模式。重點深化教育鏈和產業鏈的有機融合，以服務《中國制造2025》為核心，實施好《制造業人才發展規劃指南》，創新各層次各類型職業教育模式，提升面向先進制造業、現代服務業、戰略性新興產業等領域的技能人才培養能力。

四是堅持工學結合、知行合一，改革教學方式。緊跟產業變革和市場需求優化專業設置、健全教學標準、更新課程內容，專業設置與產業需求對接，課程內容與職業標準對接，教學過程與生產過程對接，增加“雙師型”教師總量，實行現代學徒制，提高職業教育質量。

五是健全企業參與制度。通過制定校企合作促進辦法，健全企業參與校企合作的成本補償等政策，引導社會各界積極支持和參與職業教育。探索行業企業辦學、集團化辦學、行業與學校對話協作等靈活多樣的職業教育辦學模式，解決職業院校基礎能力仍然薄弱的問題。

三、改革職業技能培訓制度

“技能是全球通用貨幣”。職業技能培訓通常是按照國家職業分類和職業技能標準進行的規范性培訓，目的是提高其就業能力、操作能力、創新能力、職業轉換能力和職業素養。職業技能培訓主要包括上崗就業技能培訓、轉崗就業技能培訓（再就業培訓）、學徒制培訓、崗位技能提升培訓、創業能力培訓和職業生涯終身培訓。

改革職業技能培訓制度，加強職業技能培訓工作，是構建產業工人技能形成體系的關鍵環節。宏觀上說，加強職業技能培訓是解決就業總量矛盾和結構性矛盾，擴大就業規模、提高就業質量的重要措施；是促進產業結構調整，加快經濟發展方式轉變，實施制造強國戰略、創新驅動發展戰略的必然要求。微觀上說，加強職業技能培訓是產業工人提高技能水平、就業創業能力和職業生涯發展能力的主要途徑，是企業提高自主創新能力和核心競爭力的必由之路。

（一）黨中央、國務院始終高度重視職業培訓

改革開放以來，黨中央、國務院始終高度重視職業培訓工作。1978年12月召開的全國技工培訓工作會議提出，“整頓、充實、提高”現有技工學校，有計劃地發展新的技工學校，開展在職職工技術培訓。1981年，黨中央、國務院制定的《關于加強職工教育工作的決定》指出，“今后要在經濟上實行進一步的調整，加強職工教育是實現調整措施的重要內容之一，一定要結合調整的逐步進行，有計劃地實行全員培訓，建立比較正規的職工教育制度”。2006年，黨中央、國務院出臺《關于進一步加強高技能人才工作的意見》，鼓勵企業推行企業培訓師制度和名師帶徒制度，建立技師研修制度。2010年10月，國務院頒布實施《關于加強職業培訓促進就業的意見》，詳細部署開展職業培訓與公共就業服務的政策措施。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在全局的高度，圍繞實施科教興國、人才強國、制造強國、創新驅動發展戰略，把加強技能人才隊伍建設作為一項戰略任務，高度重視、扎實推進。2013年4月28日，習近平總書記在與全國勞模代表座談時強調：“工業強國都是技師技工的大國，我們要有很強的技術工人隊伍?！?014年5月22日，習近平總書記在上海聽取來華外國高層次專家發言時指出，“作為個制造業大國，我們的人才基礎應該是技工”。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“構建勞動者終身職業培訓體系”，建立健全覆蓋城鄉全體勞動者，貫穿勞動者從學習到工作的各個階段，適應勞動者多樣化、差異化需求的職業培訓體系。

（二）職業培訓發展成效和存在的主要問題

目前，我國已基本建立了主要由職業學校（含技工院校）、就業訓練中心、公共實訓基地、企業崗位技能培訓、社會培訓機構等構成的職業技能培訓體系，基本具備了大規模培訓產業工人的能力，全國享受政府補貼性職業培訓近年來年均近2000萬人次。在全社會努力下，技術工人隊伍規模日益壯大。截至2015年年底，全國技術工人（技能勞動者）達1.65億人，比2004年提高了89%。

但是，職業培訓工作還存在許多問題。從體制機制看，技術工人培養投入總體不足，培養培訓機構能力建設滯后，企業還沒有承擔起職業培訓的主體責任；從社會氛圍看，重學歷、輕技能的觀念還沒有從根本上得到扭轉，企業職工和青年學生學習技能的愿望明顯偏低。

（三）職業培訓面臨的新形勢新要求

改革開放以來，我國在已有工業基礎之上，利用豐富的勞動力資源發展制造業，成為“世界工廠”。我國制造業占全球份額已經超過20%，在2014年超越美國成為世界第一制造大國。但“中國制造”始終處于產業鏈中低端，自主創新能力不強，產品附加值不高，絕大部分產業的國際競爭力偏弱。隨著我國資源環境約束的加強和“劉易斯拐點”的到來（勞動年齡人口占總人口的比例呈現轉折性下降趨勢），廉價勞動力優勢正在逐漸喪失，如何再造制造業的競爭優勢成為一個重大的戰略問題。

而國際金融危機之后，西方工業大國紛紛實施“再工業化”或“制造業回歸”戰略，以保持在高端制造業領域的優勢地位，把技術工人培養作為重振制造業、助推新興產業發展的重要手段，提升到國家戰略層面。美國率先利用社區學院在制造業領域對200萬技術工人開展技能培訓，以支撐“美國制造”戰略。加拿大制定《就業增長和長期繁榮》的預算案，計劃為每位受訓者提供1.5萬加元的資金，解決勞動力短缺、勞動力所具備技能與企業需求不匹配的問題。英國實施“國家技能戰略”，提出要通過加強培訓使英國具有世界級的技能水平。澳大利亞發布了“未來勞動力開發戰略”，提出滿足勞動者的技能需求，從整體上提高勞動生產率水平。

面對我國經濟發展進入新常態，全球新一輪科技革命和產業變革正在孕育興起的新形勢，以習近平同志為核心的黨中央果斷決策，實施創新驅動發展戰略和制造強國戰略。因此，必須從全局和戰略的高度，充分認識改革職業技能培訓制度的重要性和迫切性，通過大規模開展面向產業工人的職業培訓，加快培養一支數量充足、素質優良、結構合理、技藝精湛的技術工人隊伍，為實施創新驅動發展戰略、制造強國戰略提供技能支撐和人才保障。

（四）職業技能培訓制度的改革重點

一是推進職業技能培訓市場化、社會化、多元化改革。統籌發揮好政府和市場的作用，建立各類培訓主體平等競爭、產業工人自主參加、政府購買服務的技能培訓機制，充分利用高等職業院校和高級技工學校、技師學院的培訓基地，大力發展民辦職業教育和培訓，充分發揮各類社會團體的作用。

二是強化和落實企業培養產業工人的主體責任。引導企業結合生產經營和技術創新需要，制定本單位技術工人培養規劃和培訓制度，廣泛開展技能競賽、崗位練兵、師徒幫教活動，調動廣大產業工人學技術、比技能、練本領的積極性。

三是加強技能培訓基礎能力建設。依托企業、職業院校和技工院校建立現代化產業人才培養培訓基地（中心），形成以企業為主體、職業院校為基礎、學校教育與企業培養緊密聯系、政府推動與社會支持相互結合的職業技能培訓體系，改進技能提升培訓方式，提高培訓層次和培訓質量。

四是推行國家基本職業培訓包制度，構建助力產業工人學習的公共服務機制。