中國新的城市化規(guī)劃：進(jìn)展與結(jié)構(gòu)制約

符珈瑜

摘要：本文研究在中國城市化及其理論爭論的背景下，對新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了評估，認(rèn)為新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目隱藏著促進(jìn)積累體制轉(zhuǎn)型的潛在議程。優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)對實(shí)現(xiàn)以人為本的城市化具有結(jié)構(gòu)性制約。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃;城市群;土地財(cái)政

本研究對《中國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》（以下簡稱“新城鎮(zhèn)化規(guī)劃”）及其實(shí)施情況進(jìn)行了初步評估。2014年3月啟動(dòng)的全國城市規(guī)劃仍然是中國城市化的重要指南。許多學(xué)者研究過這項(xiàng)計(jì)劃，但大多數(shù)人認(rèn)為其既定目標(biāo)是理所當(dāng)然的。采取更具批判性的方法的研究沒有充分關(guān)注中國城市擴(kuò)張的歷史背景、隨之而來的爭論，最重要的是，該計(jì)劃所固有的結(jié)構(gòu)約束。

在評估新農(nóng)村計(jì)劃時(shí)，本研究提出了兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的論點(diǎn)，即“有序地將農(nóng)村流動(dòng)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛焙汀皟?yōu)化城市化模式”。首先，盡管人們認(rèn)為，從以土地為中心的城市擴(kuò)張向以人為中心的城市擴(kuò)張轉(zhuǎn)變，但該計(jì)劃是有指導(dǎo)意義的通過經(jīng)濟(jì)審慎，這限制了農(nóng)村流動(dòng)人口轉(zhuǎn)化為城市居民的速度，限制了他們獲得城市社會(huì)福利的程度。超越大多數(shù)批評家的觀點(diǎn)，新農(nóng)村規(guī)劃不僅僅是一個(gè)空間藍(lán)圖，而是一個(gè)隱藏的議程。通過促進(jìn)國內(nèi)消費(fèi)、促進(jìn)服務(wù)業(yè)和通過加強(qiáng)內(nèi)陸城市的全球連通性來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。利用空間定位促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的必要性決定了轉(zhuǎn)移農(nóng)村移民和優(yōu)化城市擴(kuò)張的戰(zhàn)略，從而降低了這種方法的以人為本。

第二，從歷史的角度來看，新農(nóng)合聯(lián)盟戰(zhàn)略的新意受到質(zhì)疑，認(rèn)為優(yōu)化城市擴(kuò)張的倡議（即控制大都市的過度增長并將城市中心從沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移到內(nèi)陸地區(qū)）讓人聯(lián)想到社會(huì)主義高度時(shí)期所采取的戰(zhàn)略。即使是加快將農(nóng)村流動(dòng)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦呐Γㄟ@顯然推翻了自1958年以來實(shí)行的戶籍制度），也是為了解決分配正義和政治合法性方面的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)在過去幾十年中同樣是由城市發(fā)展政策解決的。在提出這一主張時(shí)，本文認(rèn)為在理解中國城市化的過程中，除了經(jīng)濟(jì)利益外，還需要考察國家行為體的戰(zhàn)略利益和意識形態(tài)利益。它借鑒了“國家新自由主義”的概念，這個(gè)詞是用來描述中國1990年代后國家主導(dǎo)的發(fā)展的，目的是捕捉到似乎相互矛盾的國家主義努力，以調(diào)解國家融入資本主義世界經(jīng)濟(jì)，并促進(jìn)其在增強(qiáng)社會(huì)主義合法性方面的意識形態(tài)利益。

這些說法引發(fā)了關(guān)于中國城市化的爭論，其中包括：中國國家主導(dǎo)的城市擴(kuò)張正準(zhǔn)備進(jìn)入一個(gè)新階段，這一階段的特點(diǎn)是依賴新的戰(zhàn)略，部分是推進(jìn)復(fù)雜的戰(zhàn)略和社會(huì)空間目標(biāo)，這些目標(biāo)與社會(huì)主義歷史有著某些延續(xù)性。具體而言，國家核計(jì)劃旨在通過加強(qiáng)國家的全球一體化、開發(fā)國內(nèi)需求的潛力以及將發(fā)展重心擴(kuò)展到內(nèi)陸/西部地區(qū)，同時(shí)緩解該國最嚴(yán)重的社會(huì)空間不平等，加強(qiáng)國家安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。

從這一分析中得出了三個(gè)初步結(jié)論。第一，雖然有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村流動(dòng)人口已轉(zhuǎn)為城市居民，但城市社會(huì)保障的提供只略有增加。第二，雖然東部沿海城市群的一些第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到內(nèi)陸城市群，一些內(nèi)陸城市的節(jié)點(diǎn)作用得到加強(qiáng)，但人口流動(dòng)并沒有被引導(dǎo)到內(nèi)陸地區(qū)的城市群或小城市。優(yōu)化城市擴(kuò)張模式的目標(biāo)僅部分實(shí)現(xiàn)。最后，與土地有關(guān)的收入在地方預(yù)算中所占的份額繼續(xù)增加，這使人們有理由擔(dān)心新一輪的土地征用將有機(jī)會(huì)進(jìn)行新一輪的土地征用。

接下來將重點(diǎn)介紹對全國城鎮(zhèn)化規(guī)劃的現(xiàn)有評價(jià)，通過對其目標(biāo)的分析，勾勒出國家核計(jì)劃的結(jié)構(gòu)限制和對該計(jì)劃的進(jìn)展情況進(jìn)行初步分析，而結(jié)論則強(qiáng)調(diào)了主要論點(diǎn)，并提出了一些政策建議。

首先，它試圖超越大多數(shù)新農(nóng)村計(jì)劃的批評者，認(rèn)為其舉措的不足之處，如農(nóng)村移民計(jì)劃轉(zhuǎn)換緩慢、社會(huì)保障不足、新引入的差別化戶口制度的隨意性以及對土地財(cái)政的持續(xù)依賴，這不僅是由于經(jīng)濟(jì)謹(jǐn)慎，而且是由于全國統(tǒng)一黨的隱藏議程，即促進(jìn)向新的積累制度過渡而產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性限制。這項(xiàng)議程涉及發(fā)展服務(wù)業(yè)的戰(zhàn)略，辦法是釋放經(jīng)濟(jì)上有保障的農(nóng)村移民的消費(fèi)，促進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，特別是通過加強(qiáng)內(nèi)陸/西部城市的全球連通性和加強(qiáng)其節(jié)點(diǎn)作用來深化全球化。第二，全國婦女聯(lián)盟的政策通過轉(zhuǎn)變來加強(qiáng)社會(huì)空間平等和國家安全城市向內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展的軌跡與文化大革命期間采取的戰(zhàn)略相似，盡管目前的努力涉及到全球化的加劇，而不是追求自給自足。第三，為轉(zhuǎn)業(yè)城鎮(zhèn)居民提供更高水平的社會(huì)福利，特別是在內(nèi)陸/西部地區(qū)。這不僅有助于實(shí)現(xiàn)真正以人為中心的城市化，還將有助于實(shí)現(xiàn)新農(nóng)合計(jì)劃將農(nóng)村移民從沿海地區(qū)大城市轉(zhuǎn)移出去的目標(biāo)。國家需要財(cái)政改革，以便更好地滿足新城鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)需求，并避免繼續(xù)依賴土地財(cái)政，從而導(dǎo)致土地征用的惡化。

鑒于本研究的發(fā)現(xiàn)，可提出一些政策建議。首先是需要為轉(zhuǎn)業(yè)城鎮(zhèn)居民提供更高水平的社會(huì)福利，特別是在內(nèi)陸/西部地區(qū)。這不僅有助于實(shí)現(xiàn)真正以人為中心的城市化，還將有助于實(shí)現(xiàn)新農(nóng)合計(jì)劃將農(nóng)村移民從沿海地區(qū)大城市轉(zhuǎn)移出去的目標(biāo)。第二，國家需要財(cái)政改革，以便更好地滿足新城鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)需求，并避免繼續(xù)依賴土地財(cái)政，從而導(dǎo)致土地征用的惡化。然而，鑒于不同行政層級城市資源的差異，以及城市群作為城市發(fā)展基礎(chǔ)的重要性日益上升，財(cái)政改革不應(yīng)僅在城市政府層面進(jìn)行。與提供公共服務(wù)一樣，需要考慮城市群內(nèi)不同級別政府之間的協(xié)調(diào)，城市群可以跨越多個(gè)省。最后，試圖同時(shí)促進(jìn)社會(huì)空間平等和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致后者對實(shí)現(xiàn)以人為中心的城市化施加了結(jié)構(gòu)性限制。

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