新冠肺炎疫情痛點刺激下對城市防災規劃的反思

摘要：突發衛生公共事件對城市的正常運行產生了極大的負面沖擊，本文針對疫情背景下暴露出的一系列城市規劃及管理問題做了客觀分析，對“免疫城市”的構建提出了相應的策略，以期能為城市恢復良性循環提供參考。

關鍵詞：新冠肺炎;城市防災規劃;城市管理;公共衛生防控

前言

2020年初，新型冠狀病毒肺炎這一傳染性極強的疾病作為重大突發公共衛生事件迅速席卷了中國各大城市。病患數量每日呈幾何級數增長，城市封城、公共交通停運、企業停工等一系列緊急應對措施對城市的日常運行、經濟運轉，居民的生活、工作等都產生了一定程度的影響。控制疫情的發展，阻斷疫情傳播鏈，不僅需要政府政策的管控，更是對城市的空間格局、城市公共衛生應急管理系統、城市防災規劃體系提出了嚴峻考驗。

城市規劃的核心使命是要通過科學理性的手段構建健康的城市公共空間，處理各類“城市問題”，擺脫其給居民們帶來的傷害。過去，我們有通過規劃手段治理霍亂、瘧疾等流行病的成功經驗，但是對于呼吸道傳染病的控制始終還是一個極富挑戰的難題，因為“隔離”這一處理手段始終是與城市“聚居”這一自然屬性相悖的。在應對本次疫情的突發狀況中，也暴露出了很多城市規劃方面的局限性和城市管理方面的短板，本文將結合本次疫情的相關數據做綜合分析，探索有效可行的解決策略。

一、流行性傳染病突然爆發引發的痛點思考

（一）醫療資源短期內無法滿足病患暴增的需求

以疫情重災區武漢為例，全市共有35家三甲醫院，總計可提供17500---20000張左右的床位，除去疫情前已占用床位，實際可以辦理入院的床位不足實際需求的一半（官方統計截至3月13日，武漢市累計確診病例為49995例）。巨大的醫療資源需求缺口直接導致了疫情前期眾多病患無法及時入院就醫，既延誤了治療，也影響了疫情傳播的阻斷控制。

此外，本次疫情還暴露了我國分級診療體系的短板。疫情初期，病患們蜂擁至綜合三甲醫院，不僅給本來就緊張的醫療系統增加了壓力，而且還提高了疫情擴散的風險值。這主要是因為優質的醫療資源過度集中在三甲醫院等大型綜合醫院，市民們普遍習慣選擇這些醫院就醫，而忽略了其它層級醫院。社區醫院等其它層級的醫療機構由于條件限制等一系列原因在本次疫情中并未發揮出相應的功能性作用。

（二）突發公共衛生事件的應對機制很難迅速做出反應

雖然在過去20年里，我們積累了一些應對大型流行病（SARS2003、H1N12009、EBOLA2014）的治理經驗，但是一種新型流行病的突然爆發無論對于城市管理者還是個人來說，都是措手不及的。

首先，就時間而言，對于新型病毒的醫學認知判定、傳播途徑的確定等都需要一個過程，并不能簡單復制之前的經驗;其次，城市防疫管控措施和政策的制定和落實也需要經過一段時間縝密的商討和論證。然而，以上環節所需時間和反應速度是完全無法平衡病毒短時間內迅速傳播的速度的。

就城市應急管理而言，部分城市的管理部門在疫情初期出現了應急反應遲緩、安全風險評估不足、決策判斷失誤、管控混亂、物資調配不及時不合理等情況，對防疫工作造成了直接的負面影響。

（三）城市防災規劃體系架構不健全

目前，我國編制的城市防災規劃大部分局限在火災、洪災、地震等傳統自然災害和人為災害方面，《城市規劃編制辦法》并沒有對衛生安全危機尤其是傳染病的防控做出詳細的規定和要求。面對未來可能出現的健康衛生災害、社會災害、資源災害等缺乏基本的認知判斷和防范意識，防范措施及經驗嚴重匱乏。

我國現階段城市防災編制體系是以各災害單類進行專項編制，然后滲透到各層級規劃中的，這種編制方法優點是災害防控層級覆蓋全面，缺點在于內容相對零散，管控分散化，缺乏各災種之間的統籌協調，沒有建立起一套完整的從災害預防——控制——恢復的綜合性防災管理體系。

此外，我們還缺乏傳染病控制和公共安全設施建設的相關強制性技術規范，以及控制傳染病流行的規劃設計方法。

（四）城市空間規劃布局上存在防災短板

本次疫情還暴露了城市空間規劃上的弊端：1）我國大部分城市和鄉村在空間規劃中都沒有規劃獨立的“疫區隔離區”，無法為緊急突發的疫情提供安全有效的防疫空間;2）沒有預留足夠的應急防災“彈性空間”，忽略了綠色救急通道、緊急救護場所、方艙儲備用地的布局;3）緊急啟動新的醫療設施（雷神山、火神山醫院）建設略顯倉促，在選址方面存在一定的局限性，例如臨湖、靠近密集居住區。

二、構建“免疫城市”的策略探索

（一）完善多層級的預防機制

1.建立多層級的醫療體系

建立多層級的應急醫療體系，突破過去單一層級醫療資源的局限性。第一層級定位在定點的基層醫院，負責確診疑似病患;第二層級為綜合性醫院和傳染病醫院，負責收治確診的重癥和危重癥病患;第三層級為方艙醫院，負責觀察和收治確診的輕癥病患;第四層是隔離設施，負責收納已經出院的病人持續觀察。

第三、第四層級是作為危機發生時啟動的應急醫療措施，而對于日常醫療供給來說，強調了第一層級社區基層醫院作為基本防疫空間單元的重要性，將詢診確診的功能下沉到該層級，將疑似隔離觀察快速穩定在局部空間，減少交叉感染，以分散化空間模式爭取最快的救治時間，分擔綜合醫院的承接壓力。

2.完善防災規劃的體系架構

城市防災規劃應當朝著多元綜合化的方向發展，全方位考慮各類災害的特性和應對措施。建議增加傳染病防治專項規劃，制定相關技術標準，設立科學的評價標準體系。城市防災管理也應當從各城市分散處理轉向都市圈聯防聯控模式。

3.協調城市防疫空間規劃布局

首先，要高度重視城市空間中的“隱規劃”和“彈性空間”，即為了防災救災預留的應急醫療設施用地、救災疏散用地、考慮“平災結合”設計的可彈性變化功能的建筑等。其次，城市格局考慮構建多中心、網絡化、間隔狀的新形態，這樣可以避免城市居住環境由于高密度聚集而帶來的災情防控困難。

（二）建立多層次的防御體系

1.建立區域聯防體系，可防止意外事故和疾病的擴張與蔓延;2.建立城市防御體系，優化相關治理制度機制，建立綜合性重大突發衛生事件應急響應中心，負責城市疫情監測監控與應急管理。3.建立社區閘門體系，構建社區防疫單元，對重點場地、社區出入口等進行監控。

（三）智能化技術支持

大數據分析平臺為本次疫情防控提供了切實有效的數據分析，也為管理部門制定決策以及后期的管控措施提供了重要的參考依據和技術支持，例如人流的時空行為軌跡分析、人群熱力溫度分析等。

目前，我國正在大力發展“智慧城市”，將從城市預警、模擬預測、風險評估、交通智能化、物流系統智能化、城市管理網格化等多方面進行多元立體式的系統構建，可以為城市防災工作提供堅實的保障。

結束語：

新冠肺炎疫情的爆發給我國城市管理及防災規劃工作帶來了巨大的挑戰和考驗。面對新產生的城市問題，規劃工作者及城市管理者需要冷靜面對，客觀分析各類影響因子，結合經驗以最快的速度理清思路做出判斷，對癥下藥，制定合理可行的處理方案，從而保障城市的健康持續發展。

參考文獻：

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[3] 赫磊等. 全球城市綜合防災規劃中災害特點及發展趨勢研究[J]. 國際城市規劃. 2019（06）.

作者簡介：

劉利亞（1982-6-11），女，漢族，湖北武漢人，碩士學歷，文華學院講師，研究方向：城市規劃與設計。