關于大力推進政府與社會資本合作(PPP)模式的探討

趙悅

摘要：先對政府與社會資本合作（PPP）模式作簡要的介紹，進而在新常態(tài)視角下就PPP模式在我國基建投融資領域的運用要點及策略作系統(tǒng)的分析論述，以此實現(xiàn)PPP進一步推動政府公共服務職能落實的目的。

關鍵詞：政府與社會資本合作（PPP）模式;政府采購;財政政策;基礎設施建設

政府與社會資本合作（PPP）模式近年來在推動經(jīng)濟發(fā)展，基礎設施完善中發(fā)揮著重要的作用，依然成為國家和地方政府解決基建投融資問題的新方式，尤其所建立的現(xiàn)代化財政制度更是大大提升了政府基建落實能力。在新常態(tài)下，國家對公共服務領域的PPP模式給予了充分的重視，有針對性的制定了一系列的措施，一些地方政府業(yè)已形成了獨具特色的PPP運作模式，對基建工作高效開展具有十分重要的意義。因此，對新常態(tài)下基建投融資領域的PPP模式運用要點與策略作系統(tǒng)的分析論述十分必要。

1.新常態(tài)下的PPP運作模式

PPP運作模式是基礎設施建設與運營的一種新模式，旨在推動政府公共服務能力。從會計學的角度來看，PPP運作模式承擔著資本運作、建設與運營等相關性內(nèi)容，并在后續(xù)通過兩種主要方式來獲得投資回報，即使用者付費與政府付費，政府在其中發(fā)揮“守夜人”的職能，對基礎設施建設的質(zhì)量與價格進行監(jiān)管，以此確保公共利益可以最大化實現(xiàn)。就現(xiàn)階段PPP運作模式的應用情況來看，其主要的運用方式有三種，即經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目及非經(jīng)營性項目。比如在經(jīng)營性項目中，所采取的模式是建設→運營→移交、建設→擁有→運營→移交等模式，可以取得較好的成效。再比如準經(jīng)營性項目通過采取投資、價格的協(xié)同機制，可以確保投資者獲得良好的經(jīng)濟效益，可將有限的資金用到“刀刃”上，切實推動基建建設發(fā)展。除此之外，隨著近年來PPP運作模式的廣泛應用，其在燃氣工程、污水治理、垃圾處理、供電及供水工程中發(fā)揮著十分重要的作用，可取得較好的成效。城鎮(zhèn)化及相關的土地制度改革、戶籍制度改革帶來旺盛的基礎設施需求。據(jù)中國社科院《中國城市發(fā)展報告（2021）》的初步測算，未來20年內(nèi)，要促成4-5億農(nóng)村人口市民化，至少需要40-50萬億基建投入。因此，在新常態(tài)下，一些基礎設施的建設工作可以多嘗試采用PPP運作模式。

2.PPP模式在我國基建投融資領域的運用要點及策略

2.1進一步發(fā)揮政府監(jiān)管機制

相比傳統(tǒng)的基礎設施建設模式，PPP模式的優(yōu)勢十分顯著，最大的優(yōu)勢在于可以突破政府與市場之間的界限，重點強調(diào)政府、市場及社會各個主體的職責，在合作機制下確保可以發(fā)揮各自的優(yōu)勢，構(gòu)建以政府、政策、市場、企業(yè)多位一體的管理體系。政府只需要進一步發(fā)揮監(jiān)督作用即可，并適當減少對相關事務的干預，將關注點更多聚焦于社會管理與市場監(jiān)管，繼而為社會大眾提供更加優(yōu)質(zhì)的服務。

2.2預算平衡機制的進一步完善

以往由地府政府主導的基礎設施建設，財政支出和政府預算外支出是主要資金來源。隨著新《預算法》的實施，地方政府全部收支將納入預算管理，融資平臺渠道也被切斷，土地制度改革和城鎮(zhèn)化改革將削弱地方政府在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的資金來源，財稅體制改革和土地制度改革使地方政府預算約束趨緊，基礎設施供給能力有所下降。在這一背景下，進一步推廣應用PPP模式已經(jīng)成為必然。具體來說，政府可強化項目預期收入的可行性研究力度，并給予相關社會主體及企業(yè)更多的補貼，以此吸引更多的社會企業(yè)參與到項目的“全生命周期”建設中。

2.3推進PPP單一法案的確立

PPP運行模式在基礎設施建設中雖然已經(jīng)得到了較為廣泛的應用，但依然存在著一些亟需解決的問題。比如在基建項目實施過程中，材料與設備的采購已經(jīng)不需要再進行招標，也不必單獨編寫項目實施方案，無疑是對基建工程“減負”，但在缺乏競爭機制與監(jiān)管機制的情況下，勢必會影響PPP運行模式的權(quán)威性與專業(yè)性。因此，進一步完善以PPP運行模式為主的法律發(fā)揮尤為急迫。可以重點從以下幾點著手：①國務院與國家發(fā)改委應盡快落實PPP單一立法工作，做好頂層設計，構(gòu)建一體化管理機制，為PPP運行模式提供立法依據(jù);②基建項目涉及到立項、土地、規(guī)劃及建設等相關程序，而目前精細化操作指南制定還有較大的完善空間。因此，后續(xù)需要針對性的制定PPP行業(yè)操作規(guī)范，確保基建項目立項后，可以借助運營監(jiān)管、規(guī)劃建設等環(huán)節(jié)工作確保快速投入;③PPP發(fā)展的財政政策也是后續(xù)需要重點完善的內(nèi)容，一方面要發(fā)揮市場與政府“兩只手”的作用，另一方面要畫好“路線圖”，對所實施的基建項目進行督辦，及時通報建設情況，嚴控操作的規(guī)范性。從會計預算管控的角度來說，在基建項目財政方案制定過程中，要對風險、運作方式、交易結(jié)構(gòu)、監(jiān)管機制等均開展分析，建立財政支出的責任臺賬，將一些可以事先控制的風險消除，做到事前、事中及事后控制，降低基建項目風險。

2.4改善PPP工作環(huán)境，創(chuàng)新工作機制

基建工程所涉及的內(nèi)容較為廣泛，受制于經(jīng)濟發(fā)展因素的影響，PPP工作環(huán)境尚需進一步的改善。一方面，對現(xiàn)有的PPP運營模式與政策落實力度要加強監(jiān)管，在全社會中構(gòu)建和形成一種濃厚的輿論氛圍，以此形成廣泛的社會共識，為PPP模式的廣泛推行營造良好的內(nèi)外部環(huán)境。另一方面，PPP模式的運行不能猶如空中樓閣，不能只注重理論而忽視實踐。為進一步強化PPP模式的應用廣度與深度，國家相關部門要著手開展專題培訓、現(xiàn)場觀摩、學習深造等一系列培訓方式，以此為今后PPP模式推廣與基建工程發(fā)展培育高素質(zhì)的人才隊伍。除此之外，基建工程也需要民營資金的積極參與，這對于營造公平的競爭機制有十分重要的作用。因此，政府要做到對民營企業(yè)與國有企業(yè)的一視同仁，一些規(guī)模適中、經(jīng)濟成本不高的基建項目適當向民營資本傾斜，鼓勵民營資本加入到PPP模式中來，以此構(gòu)建多元化的PPP經(jīng)營模式。

3.結(jié)語

在新常態(tài)下，PPP推進還存在諸多的問題，尤其是認知偏差、頂層制度不統(tǒng)一、管理機制不協(xié)調(diào)等問題已經(jīng)愈演愈烈，必須“下狠手”來解決。這要求政府和相關部門要統(tǒng)籌全局，強化監(jiān)管力度，采用多種方式來推動PPP模式的完善與發(fā)展。

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