新形勢下我國寧夏地區治安調解之困境與對策探析

摘? 要：當前，基層公安機關的日常工作中存在著大量的治安調解。治安調解作為警察權介入民間糾紛的方式之一，對阻斷民間糾紛轉化路徑、防止罪案發生意義重大。然而，警察權對民間糾紛的介入過多則失度，過少則失位，這也造成公安工作難度和挑戰不斷增加。此外，實踐中還反映出寧夏地區治安調解案件數量增加、警力嚴重不足、調解范圍和條件操作性不強、調解法律效力不足、部門聯動匱乏等問題。因此，有必要立足于本地區實際，調查研究寧夏地區治安調解的現狀和問題，以期為提高我區基層治安調解質量和效率提供參考建議。

關鍵詞：治安調解;糾紛類型;調解協議;調解效能

中圖分類號：G304? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1673-7164（2020）42-0065-04

一、寧夏地區治安調解的特點

（一）寧夏地區基本情況

寧夏回族自治區位于西北地區，首府銀川。全區總面積為6.64萬平方公里，城鎮居民688.11萬人，轄5個地級市、9個市轄區、2個縣級市、11個縣，共22個縣級區劃。截至2020年1月，全區轄47個街道、103個鎮、90個鄉、合計240個鄉級區劃 [1]。全區在編干警8000多人。

（二）寧夏地區治安調解特點

1. 治安調解的糾紛類型大體相同。經過調研寧夏地區銀川市、中衛市、石嘴山市等多個地方的基層派出所后發現，寧夏各地區派出所平常所處理的治安調解案件在糾紛類型上基本都涉及鄰里糾紛、家事糾紛、經濟糾紛、因侵犯人身權或財產權引起的賠償糾紛、醫患糾紛、勞資糾紛等。

2. 糾紛類型構成與地區緊密相關。雖然每個地方的糾紛類型大體相同，但每個地方的糾紛所占比重會和該地區的地域特色有關聯。以銀川市X所為例，X所位于銀川老城區中心商業區，該所管轄范圍中老舊小區和繁華商業圈共存，其中商業網點超過3000多個，人員構成復雜、轄區流動人口數量大、治安環境密，在市內城區中最為復雜，接處警案件數量大，該區具有典型的城中繁華商圈治安案件的特點，案件類型以鄰里糾紛、家事糾紛、經濟糾紛、侵權賠償糾紛居多，但也會涉及勞資糾紛和醫患糾紛。另外該所轄區內的案件類型和發生時間也呈現出一定的規律性，在商業場所尚未營業的早上，多為停車糾紛和丟失電瓶、電動車等盜竊案件;在中午至下午以消費糾紛居多;至傍晚家庭糾紛、感情糾紛呈現上升趨勢。凌晨以后因喝酒醉酒導致的不支付飯錢、車費等糾紛進而發生的打架等案件大量涌現。

3. 民警的調解方法均來自實踐。經過座談和調研發現，基層民警進行治安調解的方法或技巧都是來自口口相傳和自己實踐經驗的積累，并且都認為在調解過程中語言的運用和掌握當事人的心理狀態至關重要，也都表示，希望能有一些相關的學習或培訓，以此提高調解糾紛的質量和效率。

二、寧夏地區治安調解存在的問題

經過對寧夏地區部分治安調解案件的收集整理，并與國內其他地區治安案件調解對比之后，發現寧夏地區在進行治安調解過程中還存在一些問題，具體總結如下：

治安調解案件數量激增。據寧夏地區公安機關系統內部數據，以銀川市X派出所為例，該所在2018年里總共接處警9840起，其中刑事警情683起，行政案件1473起，矛盾糾紛1538起，公民求助6146起。該所共有執法辦案民警20名，其中治安民警7名，另有輔警、禁毒專干30名，糾紛處理和治安調解工作主要由治安民警承擔。以2018年接警量和矛盾糾紛數量來看，基層民警甚至是輔警的工作量巨大，除去公民求助，治安案件占接警量的40%，矛盾糾紛高達接警量的42%，但處警民警僅有7人，只占全所民警數的35%。

治安民警警力不足。在發生糾紛時，群眾的第一選擇就是撥打110報警，派出所接到110出警指令后必須先行至現場處理，但其中有許多不屬于公安機關管轄的案件或事情。以銀川市公安局為例，目前該局現有在編民警2200多名，其中有44.2%干警從事治安工作，每個派出所配備有10名左右的在編民警。但銀川市常住人口有225.06萬，因此民警與群眾的數量比例是1：1023。這和美國的警民比例1：90、香港警察與群眾的1：218的比例相比差異較大。這就導致在同一時間發生多起警情的情況下，民警出警時需要先判斷哪些警情較為緊急，哪些警情可以稍緩，以至于公安機關很難做到5分鐘內到達現場。另外，民警在超負荷運轉的同時還要面對當事人的牢騷抱怨和誤解，更有甚者會和辦案民警針鋒相對，造成警民關系緊張。

社區警力下沉工作難以落實。一方面，人們由于生活習慣和對警察的信任，另一方面，有些人確實不知道發生糾紛后到底該找哪個部門去解決，因此，在治安民警警力不足、糾紛案件數量激增以及民警處理的案件中有很多本不屬于自己管轄范圍的背景之下，導致部分社區警力不能真正下沉到各社區。

執法人員水平參差不齊。第一，民警的法治意識不強，執法中簡單粗暴。由于《治安管理處罰法》第九條用的是“可以調解處理”，就導致不同的派出所，甚至是同一個派出所不同的民警在對待治安案件調解時的做法不一樣。有些民警簡單執法，一味地只采取治安處罰的方式處理案件，只為快速解決案件。第二，根據相關法律規定，治安調解結束后應將案件的相關材料整理成卷宗，按冊裝訂。但是很多的基層派出所對此執行不力，都或多或少存在一些問題，有的是語言不通順造成理解不一，有的則錯別字頻現，有的甚至是只做了案件的口頭調解處理，但未形成書面的材料或卷宗。第三，業務能力不足，缺乏業務指導。寧夏地區公安民警缺乏系統的治安調解的業務指導和培訓，導致民警的調解水平參差不齊。同時近年來隨著大量的高校畢業生考入民警序列，越來越多的青年民警開始從事治安崗的業務工作，但因缺乏調解經驗和技巧，導致面對治安案件時有畏懼心理，無從下手，嚴重影響了辦案質量和群眾對基層公安工作成效的評判。

調解協議缺乏管束力，履行存在不確定性。按照《治安管理處罰法》的規定：經調解未達成協議或者達成協議后不履行的，公安機關應當對違反治安管理行為人給予治安處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向法院提起民事訴訟 [2]。因此雖然通過治安調解達成了協議，但由于該協議缺乏強制的管束力，若一方當事人反悔不履行，則會否定前期的治安調解工作，案件需要推倒重來。

各級調解組織聯動匱乏。我國目前已形成司法調解、人民調解、治安調解三大糾紛調處方式，并且在各基層鄉鎮都設置了相應的調解組織，但許多時候各組織之間有效溝通不夠，聯動機制作用不大，導致有些案件無法順利調處。

三、解決問題的對策建議

（一）建立矛盾糾紛排查調處預防運行機制

建立矛盾糾紛排查調處預防運行機制，一方面可以從源頭上預防和減少糾紛的發生，防止糾紛的擴大或矛盾升級，另一方面也可以有效緩解警力不足的困難，具體做法為：第一，堅持與群眾打成一片，發揮群眾智慧，建立治安信息員或觀察員，及時掌握信息，使得社區民警能夠提前介入，及時疏導，化解矛盾糾紛。第二，加大法律宣傳力度，由社區民警或警務室定期帶領轄區內居民學習法律常識，印發群眾生活常用法律手冊，提高人民群眾的法律意識，逐步引導群眾依法辦事，減少矛盾糾紛的發生。

（二）準確把握治安調解的適用條件和范圍，減輕治安民警的辦案壓力

在收到群眾撥打“110”請求后，按照人民警察的工作要求，民警必須即刻出警，但出警的案件中有很多不屬公安派出所管轄的糾紛案件，也依然靠民警去化解處理，耗費了民警大量的精力。然而在治安案件逐年增加與治安民警警力不足的現實矛盾面前，這無疑增加了治安民警的辦案壓力，不利于治安案件調解的質量和效率。對此，除了根據我國《治安管理處罰法》第九條的規定，明確對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節較輕的，公安機關可以調解處理，屬于治安調解案件范圍外的，還可考慮由公安局聯合其他廳局機關，明確哪些糾紛案件歸基層派出所管轄，哪些案件歸司法所、街道或有關部門處理，并可借鑒我國昆明市官渡區公安分局的做法，若該派出所被指派了本來屬于其他部門應處理、不屬于治安調解的案件，可以投訴或拒絕處理的做法，減少基層派出所的工作量。同時應制定寧夏地區的治安調解工作指導意見，明確在哪些情況下應該進行調解，不能簡單粗暴地采取治安處罰。

（三）保持社區民警的相對穩定，組建矛盾糾紛化解小組，提高調處成功率

可由派出所牽頭協調創建由街道辦事處、司法所、居委會、小區治安信息員、轄區威信較高的居民個人參與的“矛盾糾紛排查化解小組”，并由社區民警協調統籌日常工作。這樣社區民警的工作立足于群眾，在長期的社區警務工作鍛煉中，獲得群眾的較高認可度，樹立一定的威信，使得他們在處理糾紛時，能夠充分利用日常交流形成的警民感情促成糾紛的高效調解。

（四）規范治安調解流程，配套考核標準，提高調解效率

1. 規范治安調解工作流程制度。明確治安調解應當遵從下列程序：首先是受理案件。發生治安案件時，公安機關必須應明晰幾點：案件是否具備調解的可能性、雙方當事人是否愿意參與調解、調解成功的概率和困難、有無其他替代解決方式。接下來就是調查、固定及取證。為此，辦案人員需要運用各種可用的方法查明案件的基本事實，并獲取案件中的相關證據，這一過程要盡量做到全面客觀細致并對案件是否適合進行治安調解做出判斷。當然在調查取證的過程中要對案件的社會危害性、動機、手段、爭議焦點等問題進行突出調查，才能夠有效斷明案情，也能夠在治安調解的過程中讓雙方當事人都心悅誠服 [3]。同時應注重在調查的過程中形成案卷材料，以便為后續的調解或者是治安處罰做準備。第三是履行告知義務。在調查結束后，辦案民警需要告知當事人雙方他們在調解過程中享有的權利及調解的法律后果。第四則是調解工作的組織開展。通過溝通確認，確定調解工作的參與人員、時間以及地點等重要信息。如果針對的是鄰里糾紛引起的治安調解，辦案人員可以邀請當事人雙方熟悉的人員參加旁聽調解 [4]。第五是調解協議的達成和履行。協議書制作時應盡量規范，具體而言應包含履行方式、履行數額、履行期限、不履行的后果等。如果一方當事人因主觀原因反悔不履行的，公安機關必須告知另一方可以通過向法院訴訟的途徑繼續尋求解決，不履行一方將由公安機關進行治安處理。最后應當建立調解歸卷制度。對此，應統一明確歸卷的順序和內容，可以考慮調解工作由專門的民警去進行，歸卷工作由專人處理，或者可以采取外包的方式。這樣既解決了有的派出所因為人手不夠而不能及時歸卷的難題，同時也可以減輕民警的辦案壓力，并留下一手資料，方便各所之間相互交流學習。一旦歸卷成為常態，一方面可以為當事人提供信息公開，另一方面可以使調解的雙方當事人在不履行時，公安機關能夠進行相應的行政處罰 [5]。

2、建立嚴格的考核標準。和評判辦案能手一樣，在治安調解方面也應在全區建立統一的工作考核標準，應有一套規范標準的糾紛調處指南和辦案流程，并綜合各單位的糾紛處理數量等因素，合理地評判民警每年度的調解工作，以此才能杜絕部分民警懶散的工作作風，提高民警的工作效率。

（五）建議多重方式銜接，保證治安調解實施

在“大調解”背景下，如何保證治安調解和司法調解、人民調解之間的銜接是影響高效開展治安調解的關鍵因素之一。對此可推廣落實“1+X+N”警務運行機制，根據各個行政村或社區的不同情況，探尋出適宜的糾紛調處模式。具體來說，其中“1”指的是派出所和所內的治安民警，“X”指輔警數量，而“N”則指派出所轄區內各類可以支配利用的資源和力量，可以包括村委會、調委會、人民調解員、法律工作者等。

（六）加強調解人員的定期培訓，提升民警的治安調解能力

針對治安調解人員素質參差不齊這一問題，可由公安廳或各分局組織定期的學習培訓。同時可以考慮各分局成立治安調解指導中心，負責對基層派出所的治安調解工作進行指導、培訓、監督、考核，并挖掘和推廣治安調解的有效實踐經驗和典型示例。通過對治安民警的定期培訓，使他們要懂得群眾所想，要懂得群眾語言，要提高溝通技巧，要主動服務群眾調解矛盾 [6]。

（七）明確調解協議的效力及補救程序

在日常調解工作中，存在達成了調解協議，但事后當事人卻反悔不履行的情況，此時前期的所有調解工作全部作廢，而老百姓對這一點是不能理解的。因此，一方面可以借鑒我區某些派出所的做法，即調解完之后，讓當事人現場履行，另一方面對確實現場履行不了而后期又不履行的，可以借鑒人民調解司法確認程序的做法。這樣一來，不僅可以預防當事人不誠信或惡意拖延時間的行為發生，而且也是對治安民警付出勞動的一種價值肯定，當事人也能夠端正對于治安調解的認識并慎重考慮是否履行協議，防止治安糾紛調解出現反復及警力資源浪費的情況發生。

四、結語

治安調解制度承襲了我國傳統文化中“以和為貴”的思想，而且相較于人民調解、司法調解而言，也具有不可或缺的優勢價值。雖然在實際運行中還有不完善的地方，功能未能有效發揮。但這正是人們今后需要努力的地方，希望通過研究和總結，不斷改進其漏洞和問題，促使其發揮最大功能和作用。相信隨著我國社會法制化進程的不斷演進，寧夏基層公安機關治安調解工作一定會越做越好，治安調解制度在社會糾紛調處方面也能展現出自己的特色和優勢，發揮出更強的作用。

參考文獻：

[1] 寧夏行政區劃[EB/OL]. [2020-11-05]. https：//baike.baidu.com/item/%E5%AE%81%E5%A4%8F%E8%A1%8C%E6%94%BF%E5%8C%BA%E5%88%92/15609632？fr=aladdin.

[2] 中華人民共和國治安管理處罰法[EB/OL]. [2020-11-06]. http：//www.gov.cn/flfg/2005-08/29/content_27130.htm.

[3] 葉孝信. 中國法制史[M]. 北京：北京大學出版社， 2017： 4-8.

[4] 彭必勝. 公安派出所治安工作調解研究——基于樂安縣牛田派出所的調查分析[D]. 南昌大學，2018.

[6] 陳合權. 治安管理學[M]. 北京：中國人民公安大學出版社， 2007： 101-106.

[7] 陳家遜等. 治安案件調查與處理教程[M]. 北京：中國人民公安大學出版社， 2012： 33.

（薦稿人：張麗華，寧夏警官職業學院教授）

（責任編輯：莫唯然）

基金項目：2018年寧夏高等學校科學技術研究項目“寧夏地區治安案件調解的風險及應對策略研究”（項目編號：NGY 2018-219）。

作者簡介：王秀萍（1983-），女，碩士，寧夏警官職業學院應用法律系講師，研究方向：民商法、訴訟法、治安學。