對(duì)我國(guó) ADR 制度完善的思考

摘要：隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，民事糾紛呈現(xiàn)數(shù)量激增、主體多元、矛盾多樣的特點(diǎn)，為了適應(yīng)這一現(xiàn)狀，多元糾紛解決機(jī)制被引進(jìn)并不斷發(fā)展，得到越來(lái)越多的重視。但我國(guó)的ADR 制度仍然處于不成熟的發(fā)展階段，所以健全多元糾紛解決機(jī)制有著重大的意義。本文立足于我國(guó)國(guó)情，通過(guò)對(duì)我國(guó) ADR 制度現(xiàn)狀的分析，總結(jié)出多元糾紛解決機(jī)制的不完善之處，并提出了一些發(fā)展的建議，希望非訴在我國(guó)充分發(fā)揮更好地兼顧效率與公平的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)法院訴訟機(jī)制的局限性。

關(guān)鍵詞： ADR 制度;完善思考

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)矛盾呈現(xiàn)多樣化復(fù)雜化的特點(diǎn)， 司法機(jī)關(guān)壓力激增，法院案多人少的問(wèn)題還不能有效地解決，并且并非所有民事 糾紛都可以通過(guò)訴訟方式得到完美的解決，所以在這種情況下，為了高效快速地 解決眾多的社會(huì)糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，ADR 制度的引進(jìn)已成必然，發(fā)展 ADR 制 度更是現(xiàn)代社會(huì)治理方式的必然選擇。

ADR 制度具有自主性、訴訟成本低、效率高、對(duì)抗性小等特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。世界許多國(guó)家基于自身的條件、理念和文化， 建立了各自的非訴訟程序法律體系，但 ADR 也并沒(méi)有形成統(tǒng)一的模式和格局，它在每個(gè)國(guó)家所呈現(xiàn)的特性存在不同。中國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制的建設(shè)還缺少一部具有中國(guó)特色的定位準(zhǔn)確、職責(zé)清晰、科學(xué)規(guī)范的多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)法律①。因此，在我國(guó)初步建立民事糾紛多元化解機(jī)制的前提下，ADR 制度如何在我國(guó)的解決糾紛理念與西方的理念進(jìn)行有效整合，還需要逐步摸索。

一、存在的問(wèn)題

（一）解決糾紛的主體單一

在目前的實(shí)務(wù)當(dāng)中，我國(guó)民事糾紛解決的多元化特征并不明顯，不管是哪一類型的民事糾紛，其解決都主要依賴于法院的審理和判決。當(dāng)然，由法院對(duì)權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)是最具有權(quán)威性和公信力的救濟(jì)手段，這是調(diào)解、和解、仲裁制度遠(yuǎn)不可比肩的。這其中很大一部分原因在于我國(guó)非訴訟的糾紛解決機(jī)制的不周全，人民調(diào)解缺乏的強(qiáng)制性，僅僅擁有合同的效力，當(dāng)事人可能調(diào)解過(guò)后還要去打官司，權(quán)威不夠;而行政調(diào)解和人事仲裁帶有半行政半司法的特征，也往往不被當(dāng)事人所選擇。但是，法院的審判也并不能對(duì)所有糾紛進(jìn)行最妥善地解決，比如一些爭(zhēng)議不大的金額較小的民事糾紛，如果通過(guò)訴訟解決，整個(gè)過(guò)程十分耗費(fèi)人力、精力和財(cái)力，就算勝訴，當(dāng)事人也會(huì)感到得不償失;還有很多商事糾紛，訴訟耽誤大量時(shí)間造成的經(jīng)濟(jì)損失無(wú)法彌補(bǔ)。所以，法院不應(yīng)該是唯一的解決糾紛的方式，法院在解決矛盾的過(guò)程中也會(huì)很多問(wèn)題，如果不管大小和難易每個(gè)案件都運(yùn)用訴訟嚴(yán)格的程序，在某種程度上也成為了拖慢糾紛解決進(jìn)度的一種負(fù)擔(dān)。

（二）多元化糾紛解決機(jī)制缺乏綜合性的立法支撐

非訴訟糾紛解決機(jī)制在我國(guó)發(fā)展時(shí)間短，所以我國(guó)的非訴訟糾紛解決方式諸如和解、調(diào)解、仲裁等時(shí)至目前仍然缺乏系統(tǒng)科學(xué)的綜合性法律規(guī)范。隨著我國(guó)對(duì) ADR 制度的重視，最高人民法院近年陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制的意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見(jiàn)》、以及《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》、《最高人民法院關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》等司法改革政策和司法解釋， 對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)進(jìn)行了整體系統(tǒng)的規(guī)范。立法規(guī)范雖然很多，主要為人民調(diào)解法、仲裁法、公證法、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法等，但在行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解、行政調(diào)解領(lǐng)域欠缺法律規(guī)范。而且，多元化糾紛解決機(jī)制改革大多停留在政策層面，存在體系框架缺乏系統(tǒng)性、改革措施分散單薄、立法基礎(chǔ)薄弱等問(wèn)題。并且，各個(gè)單項(xiàng)的法律規(guī)定無(wú)法解決糾紛解決職能部門眾多雜亂、各自的職責(zé)功能劃分不夠清晰、非訴與訴訟解紛機(jī)制之間無(wú)法協(xié)調(diào)等問(wèn)題。

（三）ADR 機(jī)制體制不健全

訴訟與非訴的對(duì)接協(xié)調(diào)不夠完備。首先，我國(guó)法院調(diào)解的性質(zhì)定位不準(zhǔn)確，我國(guó)“審調(diào)合一”的模式使得法院調(diào)解的職權(quán)性質(zhì)十分濃厚，法院調(diào)解的調(diào)解員均由法官擔(dān)任，司法調(diào)解與訴訟過(guò)度融合，容易造成法官擅自決斷的局面。其次，法院在糾紛化解中也面臨著尷尬境地，委托不出去—無(wú)法將糾紛順利委托給相關(guān)行政機(jī)關(guān)、調(diào)解組織，邀請(qǐng)不進(jìn)來(lái)—特邀調(diào)解員較少參與法院的訴前、訴中調(diào)解。訴非銜接的建設(shè)與實(shí)施需要司法機(jī)關(guān)、各級(jí)行政機(jī)關(guān)、各類調(diào)解組織的協(xié)同配合，才能達(dá)到調(diào)解、仲裁等非訴訟糾紛解決機(jī)制與訴訟之間的有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展。

其次，各個(gè)非訴糾紛解決方式之間不協(xié)調(diào)。調(diào)解、仲裁、和解等各種非訴糾紛解決方式之間各自為政，沒(méi)有統(tǒng)一立法，出現(xiàn)一些不和諧的情況。由于制度設(shè)計(jì)上的問(wèn)題，導(dǎo)致非訴解決方式內(nèi)部之間有一些相互抵觸的情況。比如在實(shí)踐中，調(diào)解的類型有很多，有消費(fèi)者協(xié)會(huì)的調(diào)解、行政機(jī)關(guān)的調(diào)解、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的調(diào)解等，但法律并沒(méi)有明確規(guī)定什么類型的糾紛究竟適用哪種調(diào)解方式，導(dǎo)致這些調(diào)解方式在實(shí)際操作中容易發(fā)生混同。此外，各地方對(duì)于一些非訴機(jī)制的規(guī)定也不盡相同，當(dāng)跨地域的糾紛發(fā)生時(shí)，糾紛解決人員不知道該依據(jù)哪個(gè)規(guī)定作為解決糾紛的依據(jù)。

（四）傳統(tǒng)的糾紛化解理念深入人心

我國(guó)是職權(quán)主義國(guó)家，職權(quán)主義模式的根深蒂固，導(dǎo)致很多學(xué)者認(rèn)為糾紛解決本就是司法權(quán)的管理范圍，非訴糾紛解決機(jī)制的推動(dòng)和調(diào)解的廣泛運(yùn)用會(huì)沖淡司法權(quán)的核心地位;相關(guān)主體也缺乏相應(yīng)的非訴訟解決糾紛意識(shí)，一些對(duì)社會(huì)糾紛解決有相應(yīng)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)各自為政，其往往認(rèn)為解決矛盾是法院或其他機(jī)關(guān)的事情而不是自己的分內(nèi)之責(zé)，從而互相推諉責(zé)任，這些都導(dǎo)致了非訴訟解紛方式的不充分不完善發(fā)展。

并且我國(guó)非訴就糾紛解決法規(guī)大部分屬于為以法院、訴訟和法院利益為中心的規(guī)范模式，當(dāng)事人在糾紛解決中的利益處于次要地位，民間社會(huì)力量的糾紛解決積極性和創(chuàng)新性較也很難調(diào)動(dòng)。所以，一些借鑒西方國(guó)家改革創(chuàng)新的做法因受制于現(xiàn)實(shí)局限，無(wú)法落到實(shí)處，從而難以切實(shí)發(fā)揮作用。

二、完善建議

（一）ADR制度法制化

面對(duì)紛繁復(fù)雜又具體而微的社會(huì)糾紛案件，非訴糾紛解決方式的規(guī)定基本以《民事訴訟法》為大體框架，輔之以最高人民法院的相關(guān)司法解釋、指導(dǎo)意見(jiàn)，這些規(guī)定總括性較強(qiáng)，缺少可操作性，大多依靠各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。由于相關(guān)立法不夠細(xì)化，缺乏實(shí)質(zhì)性的立法效果，導(dǎo)致當(dāng)下時(shí)代的具體糾紛案件法律問(wèn)題缺乏切實(shí)可行的法律依據(jù)。

所以，制定專門的 ADR 法，構(gòu)建司法 ADR 的法律基礎(chǔ)可以有助于我們宏觀把握 ADR 的定位、功能與發(fā)展方向，明確了司法機(jī)關(guān)及其他解糾機(jī)關(guān)的相關(guān)責(zé)任，為紛繁的司法實(shí)踐提供明確的法律依據(jù)。所以，針對(duì) ADR 立法缺失的現(xiàn)狀，要重視 ADR 立法的整體性，分階段推進(jìn)立法，運(yùn)用法律穩(wěn)定性、統(tǒng)一性的優(yōu)點(diǎn)來(lái)促進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制在我國(guó)的穩(wěn)步發(fā)展。

（二）完善ADR 機(jī)制體制

首先，完善非訴與訴訟機(jī)制之間銜接對(duì)接。訴非銜接是多元化糾紛解決機(jī)制中的重要環(huán)節(jié)，對(duì)整個(gè)多元化糾紛解決機(jī)制的運(yùn)行起到樞紐作用。首先，可以將可以規(guī)定一些類型的案件非訴前置化，同時(shí)還可以規(guī)定庭外和解程序，調(diào)動(dòng)各方力量化解糾紛。

其次，各個(gè)糾紛解決方式相融合相協(xié)調(diào)，也就是加強(qiáng)非訴解決機(jī)制的內(nèi)部銜接。簡(jiǎn)潔而完善的程序是提高效率比的最優(yōu)解。可以根據(jù)糾紛的類型，從立法和制度層面對(duì)解決糾紛的工作進(jìn)行規(guī)定細(xì)化，從而合理分流糾紛解決任務(wù)，緩解某一部分壓力過(guò)大的現(xiàn)狀。并且，可以針對(duì)糾紛特點(diǎn)設(shè)定相應(yīng)的化解程序，針對(duì)案件的案由和矛盾化解階段的不同特點(diǎn)，適用不同的化解機(jī)制和調(diào)解程序，從而更加高效快速地解決糾紛。

（三）提高法律專業(yè)素質(zhì) 調(diào)動(dòng)閑置法律資源

首先，要提高解決糾紛主體的專業(yè)素質(zhì)，提高人民對(duì)非訴糾紛解決方式的信任。例如人民調(diào)解員要有科學(xué)有效的準(zhǔn)入、培訓(xùn)、考評(píng)、懲戒機(jī)制，加強(qiáng)調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，提高調(diào)解質(zhì)量和效率。調(diào)解組織由行業(yè)內(nèi)熟知專業(yè)知識(shí)的專家和律師、組成，使得調(diào)解組織專業(yè)化。還要加強(qiáng)社區(qū)、村委會(huì)的人民調(diào)解員的整體素質(zhì)，提高他們的法律知識(shí)，同時(shí)發(fā)揮出他們親近民眾的優(yōu)勢(shì)。

其次，要調(diào)動(dòng)閑置的司法資源比如閑置的專業(yè)法律人員，緩解資源不足帶來(lái)的司法壓力和社會(huì)壓力。例如，在ADR 體系中，法院附帶仲裁是糾紛化解機(jī)制中重要的組成部分，實(shí)務(wù)中，各州法院仲裁員的人選是從高威信律師和退休法官的名冊(cè)中篩選出的，這樣的人員安排方式既能依附于當(dāng)事人所看重的法院權(quán)威，又能不占用現(xiàn)職的司法資源。

（四）更新糾紛化解理念

在當(dāng)今社會(huì)，我們必須認(rèn)識(shí)到單一的訴訟解決方式已經(jīng)跟不上社會(huì)的發(fā)展，我們必須樹(shù)立多元化解糾紛的理念，健全多元化糾紛解決機(jī)制以適應(yīng)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況。首先，隨著立法的進(jìn)一步推進(jìn)完善，社會(huì)也要大力倡導(dǎo)多元糾紛解決理念，讓民眾知曉我們?yōu)槠浼m紛的解決提供了多種多樣的方法，要根據(jù)糾紛的類型和實(shí)際情況選擇最適合的糾紛解決方式，而不是盲目只會(huì)選擇訴訟;其次，在尊重當(dāng)事人意思自治的前提下，接受法律問(wèn)訊和提供法律服務(wù)時(shí)更多地建議當(dāng)事人采用非訴方式解決糾紛。使得立法者和民眾都從心底接受非訴糾紛解決機(jī)制，從而不斷提高非訴糾紛解決方式的利用率，降低雙方解糾的成本。

我國(guó)處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型階段，糾紛處理的方式要不斷適應(yīng)利益分配格局的不斷變化，針對(duì)新型民事糾紛的多樣化，發(fā)展 ADR 制度具有重要意義。我們要立足于我國(guó)現(xiàn)狀，同時(shí)借鑒域外可采用的成功經(jīng)驗(yàn)，努力健全多元糾紛解決機(jī)制，運(yùn)用ADR 制度解決我國(guó)現(xiàn)有的糾紛解決存在的矛盾和問(wèn)題，從而使得非訴糾紛解決機(jī)制發(fā)揮更大優(yōu)勢(shì)。

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作者簡(jiǎn)介：

劉詩(shī)睿（1998.1–），女，漢族，籍貫陜西渭南人，西北政法大學(xué)民商法學(xué)院，19級(jí)在讀研究生、碩士學(xué)位，專業(yè)：民事訴訟法。