民辦高校分類(lèi)管理的困境與實(shí)施路徑研究

刁志堅(jiān)

摘要：民辦高校的分類(lèi)管理政策，已經(jīng)從探索階段走向了貫徹落實(shí)階段，分類(lèi)管理政策的落實(shí)主要目的在于完善民辦高等教育管理體制，使政府對(duì)于民辦高校的財(cái)政支持更加穩(wěn)定。但是在分類(lèi)管理政策出臺(tái)之后，對(duì)這一政策的落實(shí)階段卻存在著重重阻礙，民辦高校舉辦者面臨以下兩個(gè)困境：營(yíng)非選擇以及非營(yíng)利性民辦高校持續(xù)發(fā)展的主體責(zé)任。針對(duì)以上兩個(gè)方面的困境，筆者對(duì)于分類(lèi)管理在民辦高校管理當(dāng)中的實(shí)施路徑展開(kāi)了深入的分析，以下為詳細(xì)內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：分類(lèi)管理;民辦高校;困境;實(shí)施路徑

引言

作為我國(guó)高等教育的重要組成部分，民辦高校的存在已經(jīng)越來(lái)越普遍，其發(fā)揮的作用也越來(lái)越大，更是為社會(huì)培養(yǎng)了高級(jí)專(zhuān)業(yè)人才，對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而言有著重要的促進(jìn)意義。就當(dāng)前而言，我國(guó)現(xiàn)有民辦高校多達(dá)750所。而如何確保民辦高校能夠始終保持健康發(fā)展的趨勢(shì)，筆者認(rèn)為分類(lèi)管理政策的落實(shí)能夠做到這一點(diǎn)，但是分類(lèi)管理在民辦高校當(dāng)中的落實(shí)還存在著一定的困難，本文主要對(duì)此展開(kāi)詳細(xì)的分析。

一、民辦高校分類(lèi)管理政策及其目的

以下分別從民辦高校分類(lèi)管理政策及其出臺(tái)目的兩個(gè)方面逐一展開(kāi)詳細(xì)的闡述分析，以下為詳細(xì)內(nèi)容。

1、民辦高校分類(lèi)管理政策闡述

所謂的民辦高校，指的就是將社會(huì)資本與教育需求結(jié)合之下的產(chǎn)物，不僅可以滿(mǎn)足群眾對(duì)高等教育的需求，更是能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)社會(huì)資本的進(jìn)一步利用。改革開(kāi)放至今，民辦高校辦學(xué)政策環(huán)境正在逐漸變得開(kāi)放友好，相關(guān)政策越來(lái)越寬松，民辦高校的發(fā)展前景也越來(lái)越廣闊，至今為止，我國(guó)民辦高校已多達(dá)75多所。民辦教育飛速發(fā)展的過(guò)程當(dāng)中，相關(guān)的政策發(fā)揮了極大的作用和幫助，但是這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，政策的變化趨勢(shì)不斷反復(fù)也是可以預(yù)見(jiàn)的。2016年，我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》就將分類(lèi)管理納入了法律層面，實(shí)現(xiàn)了從分類(lèi)管理政策上的完善到實(shí)踐落實(shí)的轉(zhuǎn)變。

2、民辦高校分類(lèi)管理政策出臺(tái)目的

民辦高校分類(lèi)管理政策出臺(tái)的目的，直接且顯示，盡管這一政策的出臺(tái)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，但是在實(shí)際工作開(kāi)展當(dāng)中，具有更強(qiáng)的導(dǎo)向意義，從這一政策的提出，到逐漸轉(zhuǎn)化為政府政策，進(jìn)而到成為了國(guó)家相關(guān)的法律法規(guī)，長(zhǎng)達(dá)十余年。而民辦高校分類(lèi)管理政策主要的目的主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，以下逐一展開(kāi)詳細(xì)的說(shuō)明。

2.1完善民辦高校教育管理體制

2010年，我國(guó)的民辦高校數(shù)量就處于爆發(fā)增長(zhǎng)期，民辦高校學(xué)生規(guī)模越來(lái)越大，盡管民辦高校的發(fā)展前景十分廣闊，但是這一時(shí)期民辦高校的辦學(xué)，不僅不依賴(lài)于政府的財(cái)政支持，也不依靠社會(huì)慈善捐助，主要依賴(lài)于投資辦學(xué)。而這種環(huán)境之下，無(wú)法確保投資辦學(xué)者的利益，更是無(wú)法確保民辦高校的利益，更是有可能導(dǎo)致投資辦學(xué)者在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中出現(xiàn)各種不規(guī)范的辦學(xué)行為，直接對(duì)于民辦教育今后的發(fā)展帶來(lái)負(fù)面的影響。而通過(guò)分類(lèi)管理，則可以將民辦高校分類(lèi)為營(yíng)利性法人和非營(yíng)利性法人，再此基礎(chǔ)之上建立兩種完全不同的教育管理體制。也就是說(shuō)，讓不同的學(xué)校走不同的道路。

2.2方便政府加大對(duì)民辦高校的財(cái)政支持

相關(guān)法規(guī)規(guī)定，民辦高校出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中獲取一定的合理回到，但是這一規(guī)定，并沒(méi)有具體的實(shí)施辦法，更是沒(méi)有得到正式的實(shí)施。更為重要的是，政府所給予的財(cái)政支持也無(wú)法投入到民辦高校，各種優(yōu)惠政策也無(wú)法得到落實(shí)。原因主要在于對(duì)于政府而言，不僅不愿意將資金投給民辦高校，更是擔(dān)心投資辦學(xué)者從辦學(xué)當(dāng)中獲取了一定回報(bào)時(shí)導(dǎo)致了學(xué)校的固定資產(chǎn)流失。而分類(lèi)管理，在可以實(shí)現(xiàn)將民辦高校改造成為純粹的教育事業(yè)，使政府的財(cái)政經(jīng)費(fèi)能夠更加方便迅速的流向民辦高校。

2.3打通金融資本大規(guī)模進(jìn)入民辦教育的通道

如何使投資辦學(xué)具有更高的針對(duì)性和高效性，可以說(shuō)，從獲取合理的回報(bào)，到展開(kāi)分類(lèi)管理，民辦教育政策可以說(shuō)是實(shí)現(xiàn)了一次根本性的轉(zhuǎn)向。分類(lèi)管理政策的落實(shí)，一定程度上實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資金更加便捷的進(jìn)入到高等教育領(lǐng)域，一定程度上也意味著，學(xué)校也可以轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方式，選擇通過(guò)營(yíng)利性的辦學(xué)方式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的運(yùn)作。

二、民辦高校分類(lèi)管理的困境

非營(yíng)利性還是營(yíng)利性，這一選擇對(duì)于民辦高校舉辦者而言十分困難，無(wú)論是選擇哪一個(gè)性質(zhì)，都會(huì)面臨各自的困境。首先，選擇營(yíng)利性的困境在于：其一，民辦高校的資產(chǎn)清算方式不夠明確，且民辦高校在創(chuàng)辦時(shí)也會(huì)享受到了教育用地的余暉，以及稅收減免優(yōu)惠等等，選擇營(yíng)利性質(zhì)職責(zé)，也就會(huì)要繳清以往的優(yōu)惠稅費(fèi)。其二，優(yōu)惠政策不明確。對(duì)于非營(yíng)利性民辦高校，法律給予了與公立高校同等的政策優(yōu)惠，但是對(duì)于營(yíng)利民辦高校而言，其政策優(yōu)惠也僅僅局限于原則方面，在實(shí)際工作當(dāng)中無(wú)法確保有效落實(shí)。此外，還包括營(yíng)利前景不明確、營(yíng)利性給民辦高校帶來(lái)的負(fù)面名譽(yù)影響等等。

而選擇非營(yíng)利性的困境則在于以下方面：其一，之前的投資和資本的累積獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償?shù)恼卟粔蛎鞔_;其二，民辦高校發(fā)展前景不明確;其三，可捐贈(zèng)對(duì)象不夠明確。

三、民辦高校分類(lèi)管理政策的實(shí)施路徑

分類(lèi)管理政策的實(shí)施，不僅對(duì)于民辦高校而言是一個(gè)難題，對(duì)于各級(jí)政府而言，也是一個(gè)較大的難題。如果不對(duì)當(dāng)前的分類(lèi)管理政策加以完善，筆者認(rèn)為，最終的后果不外乎以下三種：非營(yíng)利性民辦高校成為逐鹿，得以健康發(fā)展，但這一可能性較低;空殼民辦高校的數(shù)量逐漸增加，學(xué)校資不抵債的情況越來(lái)越多;營(yíng)利性民辦高校發(fā)展迅猛，成為主體，但在政策的落實(shí)上存在較多的矛盾;分類(lèi)管理政策無(wú)法推進(jìn)，導(dǎo)致民辦高校辦學(xué)難以開(kāi)展。基于以上四個(gè)情況的分析，筆者認(rèn)為，有必要針對(duì)當(dāng)前所出臺(tái)的分類(lèi)管理政策中存在的漏洞加以完善，主要可以采取以下實(shí)施路徑：

1、分類(lèi)管理實(shí)施步驟

民辦高校分類(lèi)管理實(shí)施步驟主要如下：資產(chǎn)過(guò)戶(hù)——重新驗(yàn)資——合理回報(bào)——分類(lèi)登記。以下逐一展開(kāi)詳細(xì)的闡述說(shuō)明。

第一，資產(chǎn)過(guò)戶(hù)。無(wú)論民辦學(xué)校分類(lèi)之后的法人屬性如何，出資人的辦學(xué)出資都應(yīng)該轉(zhuǎn)入到學(xué)校法人名下，使民辦高校對(duì)于舉辦者投入學(xué)校的資產(chǎn)、辦學(xué)累積享受法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，任何組織和個(gè)人都不得擅自使用侵占民辦高校的財(cái)產(chǎn)。且沒(méi)有履行相關(guān)義務(wù)的舉辦者應(yīng)該在規(guī)定時(shí)間內(nèi)辦理過(guò)戶(hù)手續(xù)，并出具相關(guān)的證明。而沒(méi)有履行出資義務(wù)的舉辦者，則不屬于民辦高校舉辦者，對(duì)于學(xué)校債務(wù)具有連帶責(zé)任。資產(chǎn)所有者與學(xué)校之間的關(guān)系，應(yīng)該為債權(quán)關(guān)系，以及資產(chǎn)所有者與學(xué)校之間更是應(yīng)該簽訂資產(chǎn)租借、使用等相關(guān)的協(xié)議，或者是在不影響學(xué)校的正常運(yùn)行情況之下收回已經(jīng)投入學(xué)校的資產(chǎn)。

第二，重新驗(yàn)資。即針對(duì)民辦高校舉辦者的辦學(xué)資質(zhì)展開(kāi)重新的審核和驗(yàn)證，并對(duì)于民辦高校的相關(guān)資產(chǎn)，包括國(guó)有資產(chǎn)、捐贈(zèng)資產(chǎn)都展開(kāi)核算。主要是通過(guò)教育行政部門(mén)主導(dǎo)，聘請(qǐng)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)于民辦高校的相關(guān)資產(chǎn)展開(kāi)深入的評(píng)估，并出具評(píng)估報(bào)告。通過(guò)舉辦者注冊(cè)民辦高校時(shí)所取得的出資證明所謂主要依據(jù)，而無(wú)法提供這一依據(jù)的，則是按照第一個(gè)步驟當(dāng)中的不履行出資義務(wù)加以處理。具有出資證明的舉辦人，則是需要重新審核相關(guān)的資料，重新計(jì)算出資總額。

第三，合理回報(bào)。回報(bào)是否合理，主要是基于在民辦學(xué)校扣除了一系列的成本之后，并根據(jù)國(guó)家所規(guī)定的費(fèi)用收取之后在對(duì)于其他利潤(rùn)的再分配。盡管出資人獲取合理的匯報(bào)并不屬于非營(yíng)利性組織的反手，但是基于辦學(xué)優(yōu)惠政策和獎(jiǎng)勵(lì)措施，是可以有條件的使投資人獲取一定回報(bào)的。當(dāng)然，對(duì)于回報(bào)的額度界定，則是需要一定標(biāo)準(zhǔn)之上的，太高，則會(huì)導(dǎo)致各種教育資源的浪費(fèi)，以及促使其他行業(yè)不均衡發(fā)展。

第四，分類(lèi)登記。民辦高校應(yīng)該展開(kāi)資源選擇并重新展開(kāi)登記，主要包括以下方面的內(nèi)容：學(xué)校章程、學(xué)校性質(zhì)、出資人、出資額度、合理回報(bào)等等。作為一項(xiàng)重要的制度，分類(lèi)登記對(duì)于后期各種政策和制度的落實(shí)具有重要的作用和意義。但是就當(dāng)前而言，對(duì)于民辦高校應(yīng)該如何展開(kāi)分類(lèi)登記缺乏一個(gè)統(tǒng)一的意見(jiàn)，主要存在以下三個(gè)觀點(diǎn)：其一，只有捐資辦學(xué)的民辦高校才屬于非營(yíng)利范疇;其二，非營(yíng)利性民辦高校包括以下兩種：捐資辦學(xué)以及不要求合理回報(bào)的高校;其三，以上三種都屬于非營(yíng)利性高校。

2、穩(wěn)步推進(jìn)分類(lèi)管理實(shí)施

民辦高校的分類(lèi)管理工作，涉及到多個(gè)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)運(yùn)作。如何促使民辦高校穩(wěn)步推進(jìn)分類(lèi)管理的實(shí)施，筆者認(rèn)為，首先要做到試點(diǎn)工作的開(kāi)展，在實(shí)際的嘗試當(dāng)中積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步推進(jìn)分類(lèi)管理實(shí)施，這一過(guò)程當(dāng)中，應(yīng)該著重考慮以下幾點(diǎn)：

第一，地方教育行政部門(mén)具有較強(qiáng)的管理能力。作為民辦高校的管理主體，要想促進(jìn)分類(lèi)管理的實(shí)施，地方教育行政部門(mén)需要具備一定能力：執(zhí)政能力、創(chuàng)新管理能力，并且在管理的過(guò)程當(dāng)中，對(duì)于民辦高校的財(cái)務(wù)、辦學(xué)水平、師資管理等等都需要有一個(gè)深入的了解和把握，更是能夠?yàn)榉诸?lèi)管理當(dāng)中的各種問(wèn)題的解決提供一定的參考依據(jù)，以及為后期的監(jiān)管體系、政策扶植等等都提供強(qiáng)有力的支持。

第二，民辦高校的數(shù)量和規(guī)模適中，且辦學(xué)層次較為完整。分類(lèi)管理的試點(diǎn)選擇應(yīng)該要做到無(wú)論是民辦高校的規(guī)模還是數(shù)量都應(yīng)該符合相關(guān)的需要。如果高校數(shù)量過(guò)多，也就會(huì)導(dǎo)致后期分類(lèi)管理工作當(dāng)中出現(xiàn)更多繁雜冗長(zhǎng)的工作和不可預(yù)見(jiàn)的問(wèn)題，進(jìn)而增加分類(lèi)管理的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，高等教育資源較為充分，且公辦學(xué)校具有較高的質(zhì)量。這一點(diǎn)主要是考慮到對(duì)民辦高校的教師和學(xué)生的安置工作，因此具有較為充分的高等教育資源十分重要。

第四，社會(huì)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，且高等人才的需求更加多元化。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)可以促進(jìn)社會(huì)資本快速的進(jìn)入到教育領(lǐng)域。而多元化人才需求，則凸顯了高等教育對(duì)人才發(fā)展的價(jià)值所在。

小結(jié)：總而言之，可以看出，就當(dāng)前我國(guó)民辦高校當(dāng)中實(shí)施分類(lèi)管理，還存在著諸多方面的困境，而要想穩(wěn)步的促進(jìn)分類(lèi)管理在民辦高校管理當(dāng)中的實(shí)施和應(yīng)用，有必要采取多個(gè)方面的措施。本文主要從四個(gè)方面針對(duì)民辦高校分類(lèi)管理的困境與實(shí)施路徑展開(kāi)了分析，可供相關(guān)人士參考。

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基金項(xiàng)目：2018年江西省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃課題項(xiàng)目，項(xiàng)目名稱(chēng)：《民辦高校分類(lèi)管理的困境與實(shí)施路徑研究》，項(xiàng)目編號(hào)：19YB266。