從政府主導轉向多元聯動：長三角地區高質量一體化發展的推進邏輯

孔令池 洪功翔

[摘 要]自上而下地推動長三角地區一體化發展呈現出明顯的“政出多門、各自為政”的傾向，解決問題的出路在于充分釋放和有效發揮城市、園區、企業以及社會組織等主觀能動性、積極性以及創造性，由政府主導走向多元聯動。通過建構一個“政府—城市—園區—企業—社會組織”聯動發展的邏輯框架，重新梳理各方在參與長三角區域一體化發展進程中的行動邏輯與功能定位，本文主張：轉變政府職能，從經濟建設型政府轉向公共服務型政府，組建區域性協調機構和多維協商機制，不斷完善激勵機制和保障機制;充分發揮中心城市的輻射帶動作用，推動都市圈同城化發展;以管理輸出、資本合作等方式，打破行政區劃限制，聯合共建產業園區;發揮企業主體作用，促使企業跨區域并購和產業鏈跨區域連接;完善社會參與機制，發揮社會組織的中介和橋梁作用。

[關鍵詞]長三角;政府主導;多元聯動;推進邏輯

長期以來，政府主導著長三角區域一體化發展進程。比如，政府在長三角地區主要領導座談會、長三角地區合作與發展聯席會議、重點合作專題組以及城市經濟合作組中均表現出高度參與性，并發揮了不可替代的作用。但我們也必須清晰地認識到，這種自上而下的推動方式，使得長三角地區一體化發展呈現出明顯的“政出多門、各自為政”的傾向，似乎并未有效釋放城市、園區、企業以及社會組織等積極性、創造性，也未充分調動它們的主觀能動性，難以扮演推進區域一體化戰略的策劃、執行、跟進和落實等重要角色。尤其是，中央政府或地方政府慣常使用的“非均衡戰略”，本質上是創造政策差異，形成政策“洼地”，實質上就是一種政策歧視，是時下中國地區間難以一體化發展的主要制度掣肘[1]。

當前，長三角地區正邁向高質量一體化發展的新征程，需要充分發揮好城市、園區、企業、社會組織等多方力量的作用，實現資源共享、優勢互補、分工合作，促使長三角區域合作不斷走向縱深。有鑒于此，本文構建了一個“政府—城市—園區—企業—社會組織”多措并舉的邏輯框架，通過重新梳理參與各方在長三角區域一體化發展進程中的功能定位與行動策略，深入探尋和揭示推進長三角地區高質量一體化發展的路徑及機制。

一、政府：長三角地區高質量一體化發展的統籌協調者

長三角地區步入高質量一體化發展階段，將會更加強調戰略的落地見效以及深化務實合作，必將逐漸摒棄對政府的過多依賴，促使政府作用逐漸回歸常態。當然，并不是說政府的作用不重要了，相反，在一體化的過程中只有首先發揮政府的強力推動作用，才能充分發揮市場的作用。一方面，地方保護的市場壁壘是由政府形成的，也唯有政府才能打破;另一方面，地方政府在追求自身利益最大化過程中的直接決策，將會不可避免地發生社會成本，為與最優的經濟和社會目標相一致，必須進行有限的政府干預[2]。有鑒于此，政府在推進長三角地區高質量一體化發展進程中的作用和定位應逐步從戰略主導者轉向統籌協調者。

（一）促使經濟建設型政府轉向公共服務型政府，大力推行權力清單公開制度

長期以來，我國地方政府職能占據了市場在資源配置中起決定作用的有效空間，過多介入微觀事務的管理。推進長三角地區更高質量一體化發展，應在公民本位、社會本位、權利本位理念的指導下，促使經濟建設型政府轉向公共服務型政府，將政府職能更多地向公共服務、宏觀調控管理、社會管理、市場監管、環境保護等方面轉變，從而有助于消除地區行政壁壘，建立區域統一市場。毋庸置疑，建立公共服務型政府意味著必須進一步明晰政府與市場職權邊界，推進簡政放權，最大限度地放權給市場，將政府的作用嚴格限定在公共領域，防止政府進行不當干預。具體舉措是，大力推行各級政府權力清單公開制度，有效設定和細化多級政府間事權責任歸屬，真正做到政府在市場經濟運行中“法無授權即禁止”[3]。進一步撤銷、下放行政許可的審批事項，對非行政許可的審批事項進行全盤清理，將政府仍然保留的行政審批權通過信息公開方式向社會公布，接受公眾監督。

（二）組建區域性協調機構，加快形成多維協商機制

經過多年努力，長三角政府層面的合作形成了“高層領導溝通協商、座談會明確任務、聯絡組綜合協調、專題組推進落實”的省（市）級政府合作機制，但仍缺乏整體的頂層設計和統籌推進，在政策落實和具體行動方面仍然受到地方掣肘，難以實現緊密聯動的區域合作[4]。因此，推進長三角高質量一體化發展，應不斷優化和完善頂層設計及框架安排，有效地調動各方力量有計劃、有組織、有秩序地參與一體化建設。一是適當借鑒美國地方政府聯合會制度，組建包括上級行政人員、地方政府、專家學者和利益相關體的區域性協調機構，在研究策劃、統籌規劃、溝通協商、評估監督、信息服務、政策法律咨詢等方面形成常態化、實體化、專業化運行機制，推動和引導長三角地區經濟全方位、多層次的合作。二是加快形成基于長三角地區一體化發展的多維協商機制，就長三角地區三省一市在區域合作進程中的沖突和糾紛進行協商談判，確保經濟秩序的正常運行，促使區域內部各地區利益空間得以向外延伸，緩解地區間的利益矛盾，維護各地區的利益均衡[5]。

（三）構建地區間的合作共贏機制和利益共享機制，完善地方政府績效評價考核機制

目前來看，長三角區域在條塊分割的管理體制和以地方利益為重的情況下，難以形成發展合力。通過合作共贏和利益共享捆綁各地區經濟發展，并對其進行合理的績效評價考核，是激發長三角地區各經濟主體主觀能動性的創新機制。一是構建長三角地區間的合作共贏機制，促使各地區在相互協作中實現整體功能大于局部功能簡單相加之和，形成“1+1>2”的綜合功能與整體實力。例如，貫徹落實交通、能源、產業及大氣污染聯防聯控等各項專題合作，支持長三角地區間的聯動發展。二是構建長三角地區間的利益共享機制，一方面要加強地區間經濟聯系，促使各地區充分享受到一體化發展帶來的經濟效益;另一方面要讓區域內的人民平等享受教育、醫療衛生、文化服務和社會保障等一系列權利，推動教育資源共享、醫療衛生跨地區服務、文化產業聯動發展、社會保障互聯互通等，不斷優化公共服務供給。三是完善地方政府績效評價考核機制，將長三角高質量一體化發展成效納入地方領導干部晉升的指標考核體系，以破除地方政府官員“一畝三分地”“各自為政”的地方保護主義思維，提升地區間的合作積極性。

（四）探索政策配套保障機制、立法保障機制以及資金保障機制

積極探索政策配套保障機制、立法保障機制以及資金保障機制，為長三角地區更高質量一體化發展提供制度保障[6]。政策配套保障機制方面，按照達成統一意見的區域規劃和協同方案，由超行政區劃的區域性協調機構牽頭，共同制定一套專門適用于長三角高質量一體化發展的配套政策，促使高質量一體化發展在空間布局、市場配置、產業合作、創新協同、交通基礎設施、信息共享、公共服務均等化、生態保護與修復等各個方面都有相應的政策配套。立法保障機制方面，以公平公正為準則，探索地區合作立法機制，構建出一套共同制定、共同遵守、共同承擔責任的法規體系，讓更多的一體化專題項目有法可依、有章可循。資金保障機制方面，堅持共建共享的發展理念，設立長三角一體化發展基金，承擔重大基礎設施互聯互通、區域性生態治理聯防聯控、科技創新公共服務平臺、產業園區合作共建等功能性項目資金的配套。

二、城市：長三角地區高質量一體化發展的空間載體

從長三角區域一體化發展的狀況來看，形成分工合理、優勢互補、各具特色的空間格局具有重要的現實意義，可以在更大范圍內實現資源優化配置、拓展新的發展空間。推進長三角高質量一體化發展，形成具有內在聯系、相互促進的經濟板塊，應充分發揮上海龍頭帶動的核心作用和區域中心城市的輻射帶動作用，推動南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈、寧波都市圈的同城化發展。

（一）發揮中心城市的輻射帶動作用

目前，長三角只有上海一個國家中心城市，在更高質量推進長三角地區一體化發展的當下，上海與長三角其他省市之間的關系，不再是簡單的中心與外圍的等級關系，也不是單純的接軌和融入上海或者上海輻射周邊，更不是先進地區幫助落后地區的關系，而是優勢互補，達成合作的平行關系。具體來說，就是要發揮上海的“龍頭”作用，并通過建立一體化運營的體制機制和平臺載體，不斷促進功能布局互動，實現更高層次的共生共享。一方面，上海不斷強化服務、管理、集散、創新等城市職能，逐步向長三角其他省市開放科技平臺、金融平臺、人力資源平臺、醫療教育平臺等，把長三角打造成為全球資源配置的亞太門戶。另一方面，上海應主動逐步退出一般性的、勞動密集型、能耗高的制造業，重點突破證券保險、國際運輸、信息服務、研發與技術服務、國際商務、文化和會展旅游等服務業領域，加快構建以服務業為主的現代產業體系。并借助上海總部經濟發達的優勢，將人才、技術、資金、信息等要素投入的重心轉移至產品設計和研發，鼓勵企業將生產環節轉移到長三角其他省市，形成合理的空間布局和產業鏈配套，從而將長三角地區打造成為交易成本和制造成本綜合較低、具有全球競爭力的世界級城市群[5]。

此外，長三角還有9個國家區域中心城市，分別是江蘇的南京、蘇州、徐州;浙江的杭州、寧波、溫州、金華;安徽的合肥、蕪湖。其中，根據2016年《長江三角洲城市群發展規劃》，在城市規模等級上，南京被定位為長三角唯一的特大城市。因此，搶抓長三角一體化上升為國家戰略的機遇，南京可以將自身發展定位為長三角西北部地區戰略中心城市，充分發揮南京的科教優勢，建設長三角科技中心，并強化區域創新合作，建設一條高科技走廊。與此同時，發揮機械、電子和健康醫藥規劃等產業的優勢，建設世界級先進制造業集群，轉向內需為導向的開放，重點開發國內市場，可以沿著滬寧線進行布局，聯合蘇錫常，也可以長江為軸心進行布局，聯合蘇北地區，以此輻射帶動周邊地區乃至蘇北、安徽以及長江中上游的發展[7]。在此基礎上，協調發展以南京為中心的先進制造業集群與以上海為中心的現代服務業集群，以產業集群為載體將行政邊界模糊化，促使長三角一體化發展的主要機制在空間上進行激化擴散，形成發展程度更深、范圍更加廣泛的一體化格局。

（二）推動都市圈的同城化發展

從世界經驗來看，以都市圈建設來放大城市群中心城市的輻射能力和與毗鄰城市的各方面聯系，構建分工合理、共享發展資源與發展成果的城市職能體系，是發達國家改善城市體系結構和區域政策有效性的共性做法和主要特征[8]。以都市圈建設推進長三角地區高質量一體化發展，本質上是要中心城市與圈內其他城市間形成競合并存、互為依托、交互影響的有機發展整體[9]。具體舉措包括：第一，建立統一、開放、競爭、有序的區域共同市場，引導勞動力、資金、技術、信息等各類生產要素在城市間高效配置，以此促進中心城市與周邊中小城市之間形成緊密的經濟聯系。第二，通過優化都市圈空間布局、協調城市間產業分工等手段，促使各地充分發揮自身的比較優勢，以此實現城市間的功能定位互補、橫向錯位發展、縱向分工協作和特色化發展。第三，加快構建以高速鐵路和高速公路為核心的綜合立體交通網絡，打破城市間的時空分割，拓寬居民的空間區位選擇，實現“以時間換空間”，從而有效支撐都市圈建設，優化城鎮體系格局。第四，加快都市圈層面的共同規劃和協調布局，跨區域協同建設金融服務、社會保障、食品安全、養老服務、政務服務等，實現都市圈公共服務均等化。第五，以綠色發展為主線，進一步完善綠色債券、綠色保險、環境權益交易制度等，不斷增強都市圈資源節約、生態環境保護以及產能合作交流，加快資源利用和環境治理關鍵領域的國際合作，由此形成綠色發展的生產與生活方式。

三、園區：長三角地區高質量一體化發展的合作平臺

以產業園區為“試驗田”，實行漸進式改革，是中國特色社會主義經濟建設過程中形成的重要經驗。隨著區域經濟一體化發展，在產業政策和區域規劃協調下，以管理輸出、資本合作等方式，推動異地合作共建產業園區有助于打破行政區劃限制，促使地區間有組織、成規模地進行產業梯度轉移，實現發達地區與欠發達地區間互利共盈。在更高質量一體化發展背景下，長三角地區間推進異地合作共建產業園區，主要有以下兩種模式可供選擇：

（一）管理輸出模式

管理輸出模式實際上是依靠行政手段推動異地產業園區開展合作，由其中實力較強、經驗較豐富一方產業園區主導共建園區的管理工作，提供資金、技術、人才、信息等要素資源援助等。比如，蘇州宿遷工業園區就是江蘇省南北共建、區域協調發展的一個成功案例。江蘇省蘇宿工業園區開發有限公司由江蘇省、蘇州市、宿遷市、蘇州工業園區按1∶0.5∶0.5∶4（注冊資本6億元人民幣）共同出資組建，利潤分成主要歸蘇州。蘇州和宿遷雙方政府協商確定園區總體規劃。不斷完善聯合協調理事會制度，并作為共建園區合作建設的最高領導與協調機構，雙方協商解決開發建設過程中的重大問題。以借鑒、吸收、運用蘇州工業園區成功經驗為工作主線，共建園區的開發建設、基礎設施建設等均以蘇州為主。此外，共建園區的新增增值稅、企業所得稅省、市、縣留成部分全部由省、市、縣財政補貼給園區，用于滾動開發，大力保障園區的持續發展建設。

（二）資本合作模式

資本合作模式是產業園區間以資本投入方式建立聯系、展開合作，雙方成立的合資股份公司負責共建園區的開發建設、招商運營等工作，稅收等收益按照雙方股本比例分成。資本合作模式采用的是市場化運營，股份合作管理模式，運作相對規范，雙方積極性也相對較高。例如，上海外高橋集團（啟東）產業園就是上海本地跨省區合作開發的一個典型案例，由有項目沒有發展空間的上海外高橋保稅區聯合發展有限公司以現金入股60%，有發展空間但亟待好項目落地的啟東濱海工業園開發有限公司以土地入股40%，共同建立。共建產業園交由雙方成立的合資股份公司按照市場化運營和管理，負責園區統一規劃、投資開發、招商引資和經營管理等，上海外高橋保稅區聯合發展有限公司和啟東濱海工業園開發有限公司的稅收等收益按照6∶4分成。如今，上海外高橋集團（啟東）產業園已發展成為上海外高橋保稅區的一塊“飛地”。

異地產業園區合作的優勢主要在于，開發經驗相對豐富的發達地區政府或園區可以突破土地、能源、資源匱乏和環境承載力、商務成本等瓶頸制約，為經濟發展方式轉變和產業升級提供更多的空間;而開發經驗相對缺乏的欠發達地區政府或園區則可以利用合作園區的金融科技、知識溢出、產業轉移以及資金優勢和管理經驗等培育新的動力源和增長極，加快發展本地經濟。推動異地合作共建產業園區，應注意以下兩方面的問題：一是摒棄過去的“拉郎配”模式，制定異地合作共建產業園區的統計和政績考核辦法，解決好異地合作共建產業園區的GDP統計、稅收分成、經營收益分配等收益共享機制，同步提升雙方合作積極性;二是妥善處理園區共建中的政府與市場關系，一方面對異地合作共建產業園區給予財稅金融政策支持以及用地指標傾斜，另一方面在異地合作共建產業園區建設管理等組織及操作層面應實行企業化管理、市場化運作。

四、企業：長三角地區高質量一體化發展的推進主體

市場經濟的主體是企業。然而，聽命于地方政府行政決策的國有企業或國有控股企業是地方政府分割和保護市場的微觀基礎。為此，更大力度、更深層次推進混合所有制改革，讓企業真正回歸其市場主體的本原，減弱甚至取消地方政府對企業的所有權約束，形成主要由市場導向的企業準入與退出，給予各類企業充分的發展空間，促使企業跟進與深度參與，是推進長三角地區高質量一體化發展的核心力量。發揮企業主體作用，推進長三角地區高質量一體化發展的途徑主要包括以下兩個方面：

（一）促使企業跨區域并購，自發產生區域一體化發展的內生效應

歐共體成功的經驗表明，跨區域的企業聯合、合作、合營以及兼并收購等活動，可以在本區域內產生以市場為導向的自我聯合效應，實現企業集中、市場集中和產業集聚，加速長三角地區經濟發展一體化機制的形成。因此，在維持現有行政邊界嚴肅性的前提下，在共同市場建立的過程中，堅持企業在并購中的主體地位，從企業發展的戰略出發，促發企業自覺自愿參與并購，鼓勵長三角企業在微觀基礎領域中自由并購式投資;同時，為克服單一企業體量太小、力量不足的缺陷，大力鼓勵長三角企業聯合起來收購國外的企業，以此降低內耗和收購成本，建立起中國的巨型跨國企業和骨干企業集團，實現產權融合和管理整合。歸根結底，企業跨區域并購使得企業跨區域分布成為可能，即總部與生產基地或營銷體系跨地區、跨國界分布。其結果是，地區間的低水平的產業競爭，轉變為集團內部各個部門之間的合作，企業的生產要素能在更大范圍內自由流動，形成區域專業分工格局。

在長三角企業跨地區、跨國界兼并收購過程中，需要注意的是：首先，給予有力度、能落地的政策扶持，出臺相關稅收優惠政策，降低企業跨地區、跨國界兼并收購的成本和難度，提高企業市場競爭力和綜合實力，鼓勵企業成長為具有國際競爭力的大企業大集團。其次，進一步完善和創新保護民營企業產權保護的方法、措施、法律和制度，維護各種所有制企業公平競爭，激發和調動民營企業參與跨地區、跨國界兼并收購的沖動和愿望，并健全知識產權保護，促使民營企業大膽進行產品研究和技術革新，提升企業跨地區、跨國界兼并收購的整體質量和水平。最后，探索實行“一個窗口對外”與“聯合審批”，減少審批過程中并購主體雙方的人力和物力的耗費，并建立多部門溝通協調機制，降低出現漏洞和風險的可能性，保護并購雙方的合法權益。

（二）促使產業鏈跨區域連接，實現產業發展的規模經濟和范圍經濟

企業“抱成團”結成產業鏈，突破了企業的有形界限，延伸了企業的功能，促使降低交易成本和打破零和博弈，進而將單個企業的優勢轉化為產業和區域的整體優勢，是推動企業聯合與協作、提升區域競爭力的有效工具。產業鏈的縱橫延伸和企業集群，通過關聯（乘數）效應和自我強化機制，強化了區域產業互補合作，有助于實現產業發展的規模經濟和范圍經濟，將區域內的經濟行為主體（企業）經由分工協作網結成整體，形成發展的合力。此外，依靠產業鏈跨區域連接手段組織企業間的生產與服務環節，整合區內資源，通過產業聯系、技術擴散和輻射效應帶動其他地區的發展，促使區域經濟形成相互依存性、產生因果轉化的良性循環，有助于形成區域一體化發展新格局。

促使長三角產業鏈的跨區域連接，符合產業組織優化的要求以及地域經濟系統理論、勞動地域分工理論，應著力于以下兩個方面：第一，延伸產業鏈條。加大招商引資力度，依托現有產業鏈實現雙向延伸，推動產業規模擴張，促進產品集群化開發和規模化生產，并通過技術引進、技術轉讓、合作開發、市場競爭等方式，做大做強產業鏈中的龍頭企業，逐步確立長三角地區在全國乃至全球分工體系中的“鏈主”地位。第二，產業鏈協同發展。堅持市場的主體地位和決定性作用，改變各地政府各自為政的行政狀況，本著“資源共享、平等開放”的原則，打破制約產業鏈協同發展的區域性市場壁壘，促進資金、技術、人才在區域內自由流動，不斷增加地區間的交流合作。 充分發揮資源稟賦優勢，明確自身產業發展定位，形成分工明確的產業鏈，并謀劃建設一批主業突出、特色鮮明的產業園區或示范基地，打造特色產業鏈。

五、社會組織：長三角地區高質量一體化發展的中介和橋梁

鼓勵各類行業協會、公益性組織以及非政府社會團體等社會力量多途徑參與到長三角地區高質量一體化發展建設中，合理運用社會資源優勢，達到“1+1>2”的良好效果，為加強地區間、行業間的溝通交流等提供渠道和支撐。一是支持設立科技促進聯盟、標準創新聯盟、知識產權保護聯盟等樞紐型組織，并主動融入、布局全球知識創新網絡，積極探索政策互聯、技術互通、知識共享、發展互動的協同創新模式，推動建立廣泛的知識創新共同體，在更高水平上開展創新合作，并依據市場規則建立知識產權的利益分配機制及調節機制，提升知識轉移轉化效率。二是建立行業聯盟網格服務體系，提供資源對接平臺，協助企業建立“朋友圈”，進行市場化拓展，并開展多種形式的知識共享和交流，實現企業發展的高效化、體系化、集聚化以及互利共贏。同時，積極推動與國際標準互認，對標學習國外企業，推進長三角企業更好地與國際接軌。三是建立健全環保社會組織參與機制，聯合部分使命一致、專業和優勢互補的民間環保組織，自主地專業化介入和規范化監督生態環境，共同推動和解決某些重大環保問題，并通過建立第三方評估制度，提高環保社會組織的公信力和透明度。

六、結論

從上述分析可知，對于推進長三角更高質量一體化發展，政府的作用極為重要甚至是不可替代，但這并不意味著政府是唯一的主體，城市、園區、企業以及社會組織同樣缺一不可。而且它們彼此之間存在著十分緊密的相互聯系：政府統籌調控長三角高質量一體化發展全局，企業承擔政府長三角區域一體化合作項目的具體實施，產業園區則是承載企業投資及產業合作的主要平臺，中心城市和都市圈作為企業和園區的集聚中心，構成國家調控資源配置、統籌空間布局的節點與樞紐，社會組織作為政府合作機制和市場一體化機制的重要補充，是推進長三角高質量一體化發展的中介和橋梁。因此，在推進長三角高質量一體化發展過程中，政府、城市、園區、企業、社會組織的功能和價值并不是孤立存在的，而是互為載體、相互依托，只有加強彼此之間的合作才能實現不同層面的合作，真正走向協同發展、互利共贏的局面。因此，必須充分發揮多方力量，從自上而下、權力命令式的政府主導模式走向平等的、優勢互補的多元聯動模式，為深入推進長三角地區高質量一體化發展注入新的動力和活力。

參考文獻：

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[9]洪銀興，吳俊.長三角區域的多中心化趨勢和一體化的新路徑[J].學術月刊，2012，44（5）.

（責任編輯：向 梅）

（校 對：孫思萌）