全國首個跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點的“新安江模式”

程泉民 方輝振

[摘 要]新安江是習(xí)近平總書記親自倡導(dǎo)和推動的全國首個跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的先行探索地，也是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要實踐地。新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點實施以來，經(jīng)過八年多的艱苦摸索，形成了可復(fù)制、可推廣的“新安江模式”，目前已經(jīng)在全國多個流域得以推廣，標(biāo)志著皖浙兩省在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制改革中取得了成功經(jīng)驗，用實踐生動展示了習(xí)近平生態(tài)文明思想。本文從全國第一個跨省流域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點著手，總結(jié)“新安江模式”的建構(gòu)過程與巨大成效，分析“新安江模式”的成功經(jīng)驗與內(nèi)在邏輯，闡明“新安江模式”的現(xiàn)實問題與對策思考，以進(jìn)一步深入學(xué)習(xí)貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，推動美麗中國建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;“新安江模式”;習(xí)近平生態(tài)文明思想

在習(xí)近平總書記親自倡導(dǎo)和推動下，皖浙兩省從2012年起，先后成功開展了兩輪新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點，目前正在積極推進(jìn)第三輪試點。這是全國首個跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點，成為踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想的“新安江模式”。習(xí)近平總書記在《求是》雜志2019年第24期發(fā)表《推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》重要文章中強(qiáng)調(diào)，要全面建立生態(tài)補(bǔ)償制度。要健全區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制，形成受益者付費、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)牧夹跃置妗Ｒ∪v向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大對森林、草原、濕地和重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。要推廣新安江水環(huán)境補(bǔ)償試點經(jīng)驗，鼓勵流域上下游之間開展資金、產(chǎn)業(yè)、人才等多種補(bǔ)償。要建立健全市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在長江流域開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制試點。本文從全國第一個跨省流域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點著手，總結(jié)“新安江模式”的建構(gòu)過程與巨大成效，分析“新安江模式”的成功經(jīng)驗與內(nèi)在邏輯，闡明“新安江模式”的現(xiàn)實問題與對策思考，以進(jìn)一步深入學(xué)習(xí)貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，建設(shè)美麗中國。

一、“新安江模式”的建構(gòu)過程與巨大成效

新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點工作，是在習(xí)近平總書記親自倡導(dǎo)和推動下，扎實探索推進(jìn)并取得巨大成效的。可以說，“新安江模式”是以習(xí)近平生態(tài)文明思想和重要批示精神為指引，以生態(tài)補(bǔ)償為核心，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為根本，以綠色發(fā)展為路徑，以互利共贏為目標(biāo)，以體制機(jī)制建設(shè)為保障的生態(tài)文明建設(shè)模式。

（一）“新安江模式”的建構(gòu)過程

源頭活水出新安，百轉(zhuǎn)千回下錢塘，發(fā)源于安徽黃山境內(nèi)的新安江，是浙江省千島湖、錢塘江的正源。新安江是安徽省內(nèi)第三大水系，是浙江省最大的入境河流，是安徽上下游和浙江人民共同的母親河。流域總面積約11452.5km2，其中安徽省面積6736.8km2，占流域總面積的58.8%，黃山市境內(nèi)5856.07km2，占流域總面積的51.1%。干流總長359km，其中安徽省境內(nèi)干流長242.3km，覆蓋黃山市7個區(qū)縣和宣城市績溪縣，總?cè)丝?39.7萬人。新安江平均出境水量67.7億立方米，占千島湖年均入庫水量的60%以上。千島湖是華東地區(qū)水質(zhì)最好的大型水庫，其優(yōu)質(zhì)的水資源為下游及長三角地區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供了重要水資源保障。

新安江及千島湖水質(zhì)狀況一直受到從中央到皖浙兩省的高度關(guān)注，全國“兩會”代表、委員也多次呼吁盡快建立新安江上下游補(bǔ)償機(jī)制。早在2005年3月全國人大十屆三次會議上，何少苓就提出《關(guān)于在新安江流域建立國家級生態(tài)示范區(qū)和構(gòu)架“和諧流域”試點的建議》，2010年11月張梅穎在《千島湖水資源保護(hù)情況的報告》中提出：千島湖水環(huán)境安全形勢令人擔(dān)憂，迫切需要從國家層面采取強(qiáng)有力的政策措施。后經(jīng)過多方努力，2010年底財政部、環(huán)保部啟動了全國首個跨省流域新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點。2011年初，時任中共中央政治局常委、國家副主席的習(xí)近平同志作出重要批示，強(qiáng)調(diào)“千島湖是我國極為難得的優(yōu)質(zhì)水資源，加強(qiáng)千島湖水資源保護(hù)意義重大，在這個問題上要避免重蹈先污染后治理的覆轍。浙江、安徽兩省要著眼大局，從源頭控制污染，走互利共贏之路”。這一批示拉開了全國首個跨省水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償試點的大幕，2012年起，安徽、浙江兩省啟動了新安江流域跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點工作，開創(chuàng)了全國跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南群印Ｄ壳耙呀?jīng)陸續(xù)在丁江—韓江流域、九州江流域、東江流域、引灤入津、赤水河流域以及密云水庫上游潮白河流域相繼推開，共涉及6個流域、10個省份。

作為我國跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖状螌嵺`，八年多來開展了三輪新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點，其本身也在不斷進(jìn)行自我完善。2012年啟動的首輪試點被形象地稱為“水質(zhì)對賭”的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議每年設(shè)置5億元的補(bǔ)償資金，其中中央財政出資3億元，皖浙兩省各出資1億元。年度水質(zhì)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，浙江撥付給安徽1億元，否則相反。2015年啟動的第二輪試點，按照“分檔補(bǔ)助、好水好價”，考核標(biāo)準(zhǔn)也提高了7%，監(jiān)測項目從原來的29項增加到109項，在“雙提高”的新標(biāo)下繼續(xù)。三年補(bǔ)償資金21億元，中央資金三年仍為9億元，按4億元、3億元、2億元退撥的方式補(bǔ)助，兩省每年各增至2億元。2018年啟動的第三輪試點，浙江、安徽兩省各出資2億元共同設(shè)立新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償資金，延續(xù)流域跨省界面水質(zhì)考核，但對水質(zhì)考核提出了更高的要求。并首次提出鼓勵通過設(shè)立綠色基金、政府和社會資本合作（PPP）模式、融資貼息等方式，引導(dǎo)社會資本加大對新安江流域綜合治理和綠色產(chǎn)業(yè)的投入。

當(dāng)今，新安江—千島湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試驗區(qū)已寫入《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。這是探索建立生態(tài)環(huán)境資源全域配置的生態(tài)共同體的一次重大機(jī)遇，也是“新安江模式”要為我國生態(tài)文明建設(shè)再探新路。

（二）“新安江模式”的巨大成效

作為全國首個跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點的“新安江模式”，八年以來，皖浙兩省共同踐行“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力”理念，同飲一江水，共護(hù)一江清，取得了生態(tài)更優(yōu)、發(fā)展更綠、機(jī)制更活的豐碩成果，實現(xiàn)了生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益的同步提升，成為習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要實踐載體。

1. 流域水質(zhì)持續(xù)保優(yōu)。黃山市地表水水質(zhì)多年來保持優(yōu)良，地表水達(dá)標(biāo)率、飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率均達(dá)100%，新安江、太平湖、閶江出境斷面水質(zhì)均穩(wěn)定達(dá)到Ⅱ類地表水標(biāo)準(zhǔn)。從全國看，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的排名，去年上半年黃山市水質(zhì)在全國333個地級市中居25位，秋季以來，持續(xù)干旱少雨，但水質(zhì)在全國333個地級市中仍居30位，是全國水質(zhì)最好的河流之一。從全省看，作為安徽唯一進(jìn)入前30名的城市，新安江水質(zhì)一直穩(wěn)居第一，并且還在持續(xù)改善中，今年以來水質(zhì)指數(shù)同比改善9.88%。從下游看，由于每年上游近70億m3干凈水的輸入，千島湖湖體水質(zhì)總體穩(wěn)定保持為Ⅰ類，營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)由中營養(yǎng)變?yōu)樨殸I養(yǎng)，與新安江水質(zhì)變化趨勢保持一致。

2. 補(bǔ)償考核連年達(dá)標(biāo)。不同于國家的水質(zhì)考核，新安江生態(tài)補(bǔ)償考核對水體中的氮磷等指標(biāo)要求更嚴(yán)，并且在三輪試點中不斷提高。但就是在這種情況下，生態(tài)補(bǔ)償指數(shù)P值仍然連年達(dá)標(biāo)并優(yōu)于考核要求（2012—2018年P(guān)值分別為：0.833、0.828、0.825、0.886、0.856、0.887、0.867）。雖然去年上半年受到持續(xù)降雨、山洪暴發(fā)等自然災(zāi)害和下游千島湖高位蓄水以及上游月潭水庫清表消殺等影響，P值一度異常波動到1.17，其中3月份 P值高達(dá)1.859，但在安徽省市黨委政府高位推動和省直有關(guān)部門有力指導(dǎo)下，全市上下經(jīng)過幾個月努力， 7、8、9、10、11五個月P值逐月回落（分別為0.966、0.732、0.704、0.504），1—11月份已降至0.95。

3. 生態(tài)效益日益彰顯。根據(jù)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃院評估，新安江生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值總計246.5億元，水生態(tài)服務(wù)價值總量64.5億元。尤其是近年來流域各區(qū)縣依托良好的自然生態(tài)，大力發(fā)展現(xiàn)代綠色產(chǎn)業(yè)，綠水青山加速向金山銀山轉(zhuǎn)化，初步走出生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子。比如泉水魚產(chǎn)業(yè)，由于生態(tài)好、水質(zhì)優(yōu)，市場價格500克高達(dá)60—80元，實現(xiàn)了“草魚變金魚”，去年綜合產(chǎn)值超過2億元。比如水產(chǎn)業(yè)，相繼引進(jìn)康師傅、六股尖、無極雪等項目，百億水產(chǎn)業(yè)正在加速形成。特別是以生態(tài)為特色的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展迅猛，目前已占全市旅游的2/3，全市690多個村莊七成以上有游客接待，超過10萬農(nóng)民從事以旅游為主的第三產(chǎn)業(yè)，人均年收入超萬元，黃山好山好水的優(yōu)勢和吸引力愈加顯現(xiàn)。

4. 綠色理念蔚然成風(fēng)。隨著試點改革的深入推進(jìn)，生態(tài)文明理念深入大眾、根植入心，全市黨員干部抓環(huán)保的責(zé)任感、使命感不斷增強(qiáng)，廣大群眾參與環(huán)保的積極性、主動性不斷提升，“生態(tài)美超市”不斷涌現(xiàn)，形成了愛我鄉(xiāng)村、節(jié)約資源、整潔環(huán)境、從我做起的良好風(fēng)尚。安徽省統(tǒng)計局、省發(fā)改委等聯(lián)合發(fā)布的《生態(tài)文明建設(shè)年度評價結(jié)果公報》顯示，黃山市多項指數(shù)位居前列，尤其是生態(tài)文明建設(shè)公眾滿意度位居全省第一。第三方民調(diào)顯示，新安江生態(tài)補(bǔ)償試點政策知曉率96%，政策滿意度87%。如今，一幅山清水秀、天藍(lán)地綠的美好畫卷正在黃山大地徐徐展開，人民群眾對生態(tài)環(huán)境的獲得感、幸福感不斷提升。

5. 制度創(chuàng)新走在前列。安徽省建立了由省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)主抓，各有關(guān)部門參與的工作機(jī)制，省環(huán)境保護(hù)委員會加掛了新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組牌子，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、頂層設(shè)計、整體推進(jìn)，并持續(xù)加強(qiáng)同浙江省的溝通會商。皖浙兩省財政、環(huán)保部門以及杭州市、黃山市多輪會商就新一輪新安江生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議達(dá)成一致意見，經(jīng)皖浙兩省政府常務(wù)會議審議，新一輪新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議于2018年10月中旬正式簽訂。同時，安徽省對黃山市考核體系作出側(cè)重于生態(tài)保護(hù)的考核指標(biāo)調(diào)整，指導(dǎo)、引導(dǎo)地方黨委政府科學(xué)發(fā)展。黃山市成立了由市委書記和市長擔(dān)任組長的新安江流域綜合治理領(lǐng)導(dǎo)組和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，專門在市、縣兩級財政設(shè)立新安江流域生態(tài)建設(shè)保護(hù)局，累計出臺《關(guān)于加快新安江流域綜合治理的決定》等70多項政策文件，推動試點工作開展。

黃山市立足實際，探索建立“河長制”管理、斷面水質(zhì)考核、垃圾污水收集處理、農(nóng)藥集中配送等一整套保護(hù)工作機(jī)制，尤其是聚焦流域保護(hù)治理任務(wù)不清、責(zé)任不明等難點問題，建立了任務(wù)明晰、要求具體的目標(biāo)管理機(jī)制，完善了縣鄉(xiāng)村一體、上下游聯(lián)動、各部門配合的責(zé)任落實機(jī)制。作為新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點的黃山市，實現(xiàn)了10個全覆蓋（村級保潔、河面打撈、網(wǎng)箱退養(yǎng)、重點河道綜合治理、采砂洗砂治理、重要支流水草治理、農(nóng)藥集中配送網(wǎng)體系建設(shè)、規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖整治、入河排放口整治和沿河服務(wù)行業(yè)污水處理），10個強(qiáng)力推進(jìn)（重點區(qū)域環(huán)境風(fēng)貌整治、生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)、增殖放流、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、城鎮(zhèn)污水處理、農(nóng)村生活污水處理、生態(tài)林業(yè)建設(shè)、地質(zhì)災(zāi)害防治和月潭水庫建設(shè)），10項保障措施（組織領(lǐng)導(dǎo)、項目提效、融資管理、河長管理、環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)督檢查、政策支持、社會宣傳、全民保護(hù)、目標(biāo)考核），突出抓好“六大機(jī)制”（健全工作推進(jìn)機(jī)制、強(qiáng)化流域系統(tǒng)治理機(jī)制、建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、創(chuàng)新資金投入機(jī)制、嚴(yán)格資金管理機(jī)制、健全公眾參與機(jī)制）。

八年的探索實踐，在兩省相關(guān)部門的不懈努力下，李白筆下“人行明鏡中，鳥度屏風(fēng)里”的新安江美景得以再現(xiàn)世間。新安江流域總體水質(zhì)為優(yōu)并穩(wěn)定向好，跨省界面斷面水質(zhì)達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，每年向千島湖輸送60多億m3干凈水。生態(tài)環(huán)境部公布的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2012年至2018年新安江上游流域總體水質(zhì)為優(yōu)，千島湖湖體水質(zhì)總體穩(wěn)定保持為Ⅰ類。早在2015年，新安江跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點入選中央改革辦評選的全國十大改革案例，引來各地紛紛效仿。據(jù)統(tǒng)計，目前國內(nèi)共有七個流域正在借鑒“新安江模式”經(jīng)驗，開展跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點工作。今年皖浙兩省搶抓長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略的機(jī)遇，謀劃共建新安江—千島湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試驗區(qū)，并已寫入《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點將全面升級，為全國跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償工作提供“新安江模式”。

二、“新安江模式”的成功經(jīng)驗與內(nèi)在邏輯

“新安江模式”在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引下，皖浙兩省不斷創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護(hù)的模式。同時，“新安江模式”本身蘊(yùn)含著生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)在規(guī)律，已經(jīng)成為新時代可復(fù)制、可學(xué)習(xí)、可推廣的生態(tài)環(huán)境保護(hù)模式，為新時代保護(hù)生態(tài)環(huán)境提供了成功經(jīng)驗。正如習(xí)近平總書記批示指出，“在這個問題上要避免重蹈先污染后治理的覆轍。浙江、安徽兩省要著眼大局，從源頭控制污染，走互利共贏之路”。

（一）始終著眼發(fā)展大局

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入“五位一體”總體布局和新發(fā)展理念之中，黨的十九大將“美麗”作為生態(tài)文明建設(shè)的奮斗目標(biāo)，生態(tài)文明思想是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想“十四個堅持”的基本方略之一。

1. 著眼于 “五位一體”總體布局。黨的十八大把生態(tài)文明納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，明確提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。這標(biāo)志著我們對中國特色社會主義規(guī)律認(rèn)識的進(jìn)一步深化，表明了我們加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的堅定意志和堅強(qiáng)決心。“新安江模式”在中國特色社會主義事業(yè)的總體布局經(jīng)歷了從“兩個文明”“三大綱領(lǐng)”“四大建設(shè)”到“五位一體”的發(fā)展過程，這一過程是從局部到整體、從簡單到復(fù)雜、從低級到高級的發(fā)展過程中實踐和認(rèn)識的不斷深化。

2. 著眼于 “四個全面”戰(zhàn)略布局。生態(tài)文明建設(shè)是“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容。“四個全面”既是戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展目標(biāo)，又是戰(zhàn)略舉措、戰(zhàn)略抓手。“新安江模式”著眼于“四個全面”戰(zhàn)略布局，每一個全面無不涵蓋生態(tài)文明建設(shè)，也無不體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求、建設(shè)目標(biāo)。黨的十九大首次將“美麗”作為新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)寫進(jìn)報告。“新安江模式”與“美麗”是一種自然契合，也是人類孜孜以求的境界。從富強(qiáng)民主文明到富強(qiáng)民主文明和諧，再到富強(qiáng)民主文明和諧美麗，這個過程是馬克思主義基本原理與中國特色社會主義偉大實踐相結(jié)合的主基調(diào)和主旋律，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢歷史征程中新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化事業(yè)不斷延伸的主線和主軸。

3. 著眼于皖浙兩省發(fā)展大局。關(guān)于水，既有詩人歌詠“我住長江頭，君住長江尾。日日思君不見君，共飲長江水”的繾綣，也頻頻見到無休的爭執(zhí)與爭斗。特別是跨區(qū)域，不管是波平如鏡，還是驚濤駭浪，或清或濁的水面下，往往都有利益在涌動。作為全國首個跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制改革的“新安江模式”，為打造生態(tài)文明建設(shè)的“皖浙樣板”，創(chuàng)造了可以借鑒的實實在在的范本。它突破了長期以來人類在水資源領(lǐng)域遇到的三大矛盾，一是為水資源共同利用這一世界性難題找到了新的解決思路;二是為跨省流域生態(tài)環(huán)境治理展示出新的光明前景;三是為破除先污染后治理的頑癥提供了新的根治方法。皖浙兩省站在大江之上，創(chuàng)造出“新安江模式”，為我國大江大河的保護(hù)、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供了新模式。

（二）始終著力源頭保護(hù)

源頭保護(hù)是“新安江模式”的重要著力點，也是“新安江模式”的寶貴經(jīng)驗。“新安江模式”采取源頭控制、靶向治療的方式，瞄準(zhǔn)水體污染源頭，精準(zhǔn)發(fā)力，合力攻堅。黃山市聚焦“水質(zhì)更優(yōu)”抓防治、聚焦“景色更美”抓聯(lián)動、聚焦“產(chǎn)業(yè)更強(qiáng)”抓特色、聚焦“氛圍更濃”抓引導(dǎo)、聚焦“制度更活”抓管理。

1. 始終堅持“不搞大開發(fā)，共抓大保護(hù)”的環(huán)保理念。“新安江模式”為長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了成功樣板。黃山北通長江、南接錢塘，新安江、青弋江、閶江每年出境Ⅱ類以上優(yōu)質(zhì)水量100億立方米以上，占長三角地區(qū)優(yōu)質(zhì)水資源總量的20%左右。作為長三角地區(qū)優(yōu)質(zhì)水資源的重要涵養(yǎng)地，黃山市高度重視以新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點為重點的生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，全力保障長三角地區(qū)飲水安全和經(jīng)濟(jì)安全。

一是著力推進(jìn)系統(tǒng)綜合治理。一方面緊盯農(nóng)業(yè)面源污染，實現(xiàn)村級保潔、河面打撈、網(wǎng)箱退養(yǎng)、規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖整治、沿河排污口整治等“十個全覆蓋”;另一方面緊盯工業(yè)點源污染，編制產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，近年來關(guān)停淘汰企業(yè)170多家，整體搬遷90多家，拒絕污染項目180多個，優(yōu)化升級項目510多個，投入近60億元打造循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)，實現(xiàn)供熱、脫鹽、治污“三集中”。尤其是持續(xù)推進(jìn)全域環(huán)境整治，深化農(nóng)村環(huán)境“三大革命”，去年啟動實施農(nóng)村垃圾收運(yùn)、污水治理兩個PPP項目，將從很大程度上解決農(nóng)村污水、垃圾問題。

二是著力形成綠色發(fā)展方式。在全省率先開展農(nóng)藥集中配送，大力推廣生物低殘留農(nóng)藥，使用率提高到80%以上，同時安排財政資金回收廢棄農(nóng)藥包裝物，回收率達(dá)95%以上;基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)設(shè)垃圾兌換超市，村民撿拾礦泉水瓶、塑料袋等垃圾，就近兌換食鹽、肥皂等生活必需品，平均每個超市收集垃圾效率相當(dāng)于3名保潔員工作量，并且做到了城市也難以做到的垃圾分類，實現(xiàn)了“村民得實惠轉(zhuǎn)觀念、政府花小錢辦大事”的雙贏;流域企業(yè)創(chuàng)辦民間水環(huán)境保護(hù)基金會，每年向優(yōu)秀保潔員、環(huán)保先進(jìn)者發(fā)放“生態(tài)紅包”;流域各村均將環(huán)保理念植入村規(guī)民約，形成了保護(hù)環(huán)境、從我做起的高度自覺。

三是著力推動綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。踐行“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展觀，積極構(gòu)筑綠色產(chǎn)業(yè)體系，綠色食品、汽車電子、綠色軟包裝、新材料等與生態(tài)相適宜的產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模，休閑養(yǎng)生、攝影寫生、徽州民宿等全域旅游新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。尤其是聚焦“一杯茶”，去年茶葉綜合產(chǎn)值突破130億元，出口額占全國12%，聯(lián)合利華立頓茶葉、小罐茶等一批牽動性茶葉項目落戶黃山;聚焦“一瓶水”，培育引進(jìn)康師傅涵養(yǎng)泉、無極雪礦泉水、六股尖山泉水等項目，著力打造百億水產(chǎn)業(yè);聚焦“一尾魚”，去年泉水魚綜合產(chǎn)值1.4億元，帶動近4000名群眾脫貧，目前又在發(fā)展泉水養(yǎng)石雞、清水養(yǎng)稻蝦;聚焦“一路景”，大力發(fā)展全域旅游特別是鄉(xiāng)村旅游，全市七成以上的村莊參與旅游服務(wù)，10多萬農(nóng)民從事旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)，人均年收入超萬元，在生態(tài)保護(hù)中找到鄉(xiāng)村振興的有效路徑，讓綠色生態(tài)成為老百姓的“聚寶盆”。

2. 始終堅持“山水林田湖草是生命共同體”的整體系統(tǒng)觀。習(xí)近平總書記在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中指出：我們要認(rèn)識到，山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。

“新安江模式”堅持山水林田湖草是生命共同體的整體系統(tǒng)觀，統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)。突出系統(tǒng)治理，織密防控網(wǎng)絡(luò)。堅決防控水上污染，全面推行網(wǎng)箱退養(yǎng)，全面完成禁養(yǎng)區(qū)124家畜禽養(yǎng)殖場關(guān)閉搬遷，全面實施船舶污水收集上岸，河面清潔度顯著提升。堅決防控岸上污染，一體化推進(jìn)農(nóng)村廁所垃圾污水“三大革命”，對干流和支流入河排放口全部實施截污改造，建成流域城鎮(zhèn)污水收集管網(wǎng)610km、雨污分流管網(wǎng)490km，鄉(xiāng)村污水治理PPP項目開工建設(shè)，農(nóng)村全域垃圾治理PPP項目全域試運(yùn)營，市資源循環(huán)利用基地項目加速推進(jìn)，市垃圾焚燒發(fā)電項目建成運(yùn)行。推進(jìn)餐廚垃圾處理設(shè)施建設(shè)和資源化利用，市污水處理廠污泥和餐廚垃圾處理PPP項目已完成招標(biāo)和項目公司組建，預(yù)計年底前可建成并投入使用。大力推進(jìn)各區(qū)縣餐廚垃圾資源化利用與分散式處理設(shè)施建設(shè)，不斷提升餐廚垃圾處理技術(shù)水平和管理能力。在全省首創(chuàng)農(nóng)藥集中配送模式，建立有機(jī)肥替代化肥減量示范區(qū)67個，高效低殘留和生物農(nóng)藥使用率提高到80%，廢棄農(nóng)藥包裝物回收率達(dá)85%以上。大力推進(jìn)新安江流域水質(zhì)自動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，在新安江流域干流、主要入江支流和重點水域新建36個水質(zhì)自動站，實現(xiàn)對我市境內(nèi)新安江流域水質(zhì)連續(xù)動態(tài)監(jiān)測和遠(yuǎn)程監(jiān)控全覆蓋。委托生態(tài)環(huán)境部規(guī)劃院開展了《黃山市新安江流域氮磷污染防治與水質(zhì)目標(biāo)決策支持研究項目》，通過對重點河段進(jìn)行全方位監(jiān)測，整合水文、水質(zhì)等歷史監(jiān)測數(shù)據(jù)，建立模擬與分析基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，摸清氮磷濃度現(xiàn)狀、產(chǎn)生的重點領(lǐng)域和區(qū)域以及變化趨勢，開展氮磷源解析和污染防控措施研究，探索實施農(nóng)業(yè)面源氮磷生態(tài)攔截示范工程，為下一步流域生態(tài)補(bǔ)償科學(xué)制定氮磷目標(biāo)提供技術(shù)支撐。

試點工作始終踐行“山水林田湖草是生命共同體”的整體生態(tài)觀，把保護(hù)修復(fù)生態(tài)作為首要任務(wù)，總投資30億元的國家大水利工程月潭水庫即將竣工，完成新安江上游16條主要河道綜合整治，治理水土流失面積540多平方千米，濕地保護(hù)率達(dá)43%，增殖放流魚類7000多萬尾，流域水體自凈能力顯著增強(qiáng)。在實施了森林涵養(yǎng)，千萬畝森林增長工程和林業(yè)增綠增效行動后，森林覆蓋率由77.4%提高到82.9%，以“萬畝林海”涵養(yǎng)“一江清水”。

3. 始終堅持人與自然和諧共生的科學(xué)自然觀。綠水青山與金山銀山既會產(chǎn)生矛盾，也會辯證統(tǒng)一。我們追求人與自然的“天人”和諧、經(jīng)濟(jì)與社會的和諧，應(yīng)該找準(zhǔn)方向，創(chuàng)造條件，讓綠水青山源源不斷地帶來金山銀山。2013年，習(xí)近平總書記在哈薩克斯坦指出：我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。2013年5月，習(xí)近平總書記在中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)講話時指出：“要正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，牢固樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，更加自覺地推動綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，決不以犧牲環(huán)境為代價去換取一時的經(jīng)濟(jì)增長。”[1]209

“新安江模式”始終堅持人與自然和諧共生，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，讓自然生態(tài)美景永駐人間，還自然以寧靜、和諧、美麗。“看得見青山、望得見綠水、記得住鄉(xiāng)愁”已經(jīng)成為“新安江模式”的標(biāo)識。

4. 始終堅持將良好生態(tài)視為民生福祉的基本民生觀。習(xí)近平總書記指出：“以人為本，其中最為重要的，就是不能在發(fā)展過程中摧殘人自身生存的環(huán)境。如果人口資源環(huán)境出了嚴(yán)重的偏差，還有誰能夠安居樂業(yè)，和諧社會又從何談起？”要“讓人民群眾喝上干凈的水，呼吸上清潔的空氣，吃上放心的食物”。“新安江模式”詮釋了藍(lán)天綠水的民生福祉。注重生態(tài)意識，引導(dǎo)生活方式。強(qiáng)化公民環(huán)境意識，堅持自然生態(tài)“外在綠”與生產(chǎn)生活方式“內(nèi)在綠”有機(jī)統(tǒng)一，大力倡導(dǎo)節(jié)約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式，發(fā)揮古徽州鄉(xiāng)規(guī)民約作用，推動形成全社會共同參與的良好風(fēng)尚。以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，完成新時代文明實踐中心建設(shè)，全市建成縣級文明實踐中心7個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文明實踐所105個，村（社區(qū)）文明實踐站752個。新安江流域全面推廣“生態(tài)美超市”，打造“垃圾兌換超市”升級版和拓展版，目前已設(shè)立142家“生態(tài)美超市”，統(tǒng)一名稱、標(biāo)識標(biāo)牌、運(yùn)行機(jī)制，實行積分管理制、“生態(tài)美紅包”獎勵制、扶貧濟(jì)困激勵機(jī)制等，加快綠色生產(chǎn)和生活方式理念的轉(zhuǎn)變，形成“政府引導(dǎo)、市場補(bǔ)充、公眾參與、生態(tài)共享”的全民保護(hù)創(chuàng)新機(jī)制。

新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點是滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的民生舉措，新安江作為皖浙兩省共同的母親河，是浙江最大的入境河流，承擔(dān)著流域內(nèi)近200萬人口的生存和發(fā)展，同時還是下游錢塘江流域近千萬人口戰(zhàn)略水源地。新安江每年為千島湖提供60億立方米的干凈水。

（三）始終著重互利共贏

生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)的相關(guān)利益關(guān)系。因此，新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實質(zhì)就是通過生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整即上下游分配形式和關(guān)系的調(diào)整以適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求。

觀察皖浙兩省八年三輪試點，很少見到“博弈”這兩個字，見得最多是“攜手”“聯(lián)合”“共治”“協(xié)商”等字眼。比如：上下游定期協(xié)商、聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合打撈、聯(lián)合執(zhí)法等等。“新安江模式”是皖浙兩省共同的事業(yè)、共同的責(zé)任。正如“水過險灘是平闊”，生態(tài)補(bǔ)償、互利共贏的理念越來越成為共識。

2018年10月，在杭州市召開的杭州都市圈第九次市長聯(lián)席會議上，黃山被批準(zhǔn)加入杭州都市圈合作發(fā)展協(xié)調(diào)會，黃山市成為杭州都市圈唯一的外省城市，標(biāo)志著新安江上下游的黃杭兩地從“共飲一江水”邁上“共享一個圈”，緊密的聯(lián)系同樣離不開“新安江”這一衣帶水的紐帶。2018年10月中旬，皖浙兩省正式簽訂了第三輪新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，提出了要推進(jìn)杭州市與黃山市在園區(qū)、產(chǎn)業(yè)、人才、文化、旅游、論壇等方面加強(qiáng)多元合作，推動全流域一體化發(fā)展和保護(hù)。11月，長三角一體化發(fā)展正式上升為國家戰(zhàn)略，黃山迎來了突破發(fā)展的新的歷史機(jī)遇。2019年1月上旬，黃山市與杭州市簽署了包括推進(jìn)區(qū)域一體化、公共服務(wù)協(xié)同、杭黃旅游一體化等10項重要合作協(xié)議。3月，黃山市制定了《全面融入杭州都市圈2019年工作要點》，列出了15個方面65項具體工作。黃山市委市政府的一系列戰(zhàn)略舉措，充分表明了“融杭”的重要性和緊迫性，既是長三角區(qū)域一體化發(fā)展的必然選擇，也是黃山市加快高質(zhì)量發(fā)展的一次重大機(jī)遇，更是推進(jìn)新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點十分難得的契機(jī)。

“新安江模式”從理論和實踐結(jié)合上系統(tǒng)地揭示了新時代生態(tài)文明建設(shè)理論和實踐的全景全貌，是習(xí)近平生態(tài)文明思想的新安江實踐。作為我國跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖状纬晒嵺`，其孕育著馬克思主義思想的光芒，體現(xiàn)人類社會發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，是人類文明歷史發(fā)展的必然。

1. “新安江模式”是人類文明發(fā)展的必然。基于生產(chǎn)方式的階段性特征研究，人類文明形態(tài)經(jīng)歷了原始文明、農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明三個階段，正在進(jìn)入生態(tài)文明階段。

原始文明的階段性特征是江河上下游和平相處，人類完全依靠大自然賜予或直接以自然物作為人的生活資料。“堆木造火，鉆燧取火”的方法被廣泛推廣。人與自然沒有決然的界限，主要是適應(yīng)自然。馬克思曾論述，“動物實際生活中唯一的平等形式，是同種之間的平等。但是，這是種本身的平等，不是屬的平等。動物的屬只在不同種動物的敵對關(guān)系中表現(xiàn)出來。這些不同種的動物在相互競爭中來確立自己的特別屬性。自然界在猛獸的胃里為不同種的動物設(shè)立了一個結(jié)合的場所，合并的熔爐和相互聯(lián)系的聯(lián)絡(luò)站”。[2]142-143隨著人對自然的勝利，人類才把自己同動物和自然界分離出來，并逐步產(chǎn)生以自我為中心的自覺意識。

農(nóng)業(yè)文明的階段性特征是江河上下游糾紛不斷，水土流失嚴(yán)重，人類主要的生產(chǎn)活動是農(nóng)耕和畜牧，青銅器、陶器和鐵器的使用，人類開始了征服和改造自然的過程。特別是鐵器農(nóng)具“犁”的出現(xiàn)，人類生產(chǎn)活動開始向著主動性和選擇性邁進(jìn)。恩格斯指出：“鐵劍時代，但同時也是鐵犁和鐵斧的時代，鐵已經(jīng)在為人類服務(wù)。”[2]774然而，自然界也開始了對人類的報復(fù)，旱災(zāi)、澇災(zāi)、山洪、風(fēng)沙等自然報復(fù)不斷，但并沒有從根本上威脅人類的生存與發(fā)展的進(jìn)程。

工業(yè)文明的階段性特征是開創(chuàng)了機(jī)器大生產(chǎn)的生產(chǎn)方式，江河上下游矛盾嚴(yán)重，水體污染。馬克思指出：“手推磨產(chǎn)生的是封建主為首的社會，蒸汽機(jī)產(chǎn)生的是工業(yè)資本家為首的社會。”恩格斯又指出：“蒸汽機(jī)是第一個真正性的國際性發(fā)明。”工業(yè)文明強(qiáng)調(diào)人類對自然的征服，對地球立法，為世界定規(guī)則，“產(chǎn)生了以往人類歷史上任何一個時代都不能想象的工業(yè)和科學(xué)的力量”。[3]38320世紀(jì)西方發(fā)生了“八大公害事件”。“八大公害事件”是因現(xiàn)代工業(yè)的興起和發(fā)展，污染物排放量不斷增加，然而缺乏有效管理和控制而發(fā)生的環(huán)境污染和破壞事件。恩格斯在《自然辯證法》中指出：“我們不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓ψ匀坏膭倮τ诿恳淮芜@樣的勝利，自然界都對我們進(jìn)行了報復(fù)。”工業(yè)文明生產(chǎn)方式對流域的污染不僅嚴(yán)重威脅到魚蝦的生存，也嚴(yán)重威脅到了人類自身的生存與發(fā)展。新的適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整就成了歷史的必然選擇。

縱觀人類文明形態(tài)的歷史演進(jìn)，每一次生產(chǎn)方式的大發(fā)展、大變革，都伴隨著文明與生態(tài)的更替規(guī)律、歷史交融和自然轉(zhuǎn)換。正如習(xí)近平總書記在2017年中央政治局第41次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)的那樣，人與自然是一種共生關(guān)系，對自然的傷害最終會傷及人類自身。[4]394“新安江模式”順應(yīng)了人類文明發(fā)展的歷史趨勢。

2. “新安江模式”是人類認(rèn)知升華的必然。文明是人類社會發(fā)展中的進(jìn)步狀態(tài)，是人類社會發(fā)展到高級階段的產(chǎn)物。中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的生態(tài)思想源遠(yuǎn)流長，特別是儒家、道家、佛教中都蘊(yùn)含著豐富的生態(tài)文明智慧。在對待人與自然的關(guān)系上，三者都具有相同的有機(jī)整體世界觀，都具有尊重、愛護(hù)萬物的生態(tài)倫理思想，都主張順應(yīng)時令，節(jié)約用物。習(xí)近平總書記指出：我們中華文明傳承五千多年，積淀了豐富的生態(tài)智慧。“天人合一”“道法自然”的哲理思想，“勸君莫打三春鳥，兒在巢中望母歸”的經(jīng)典詩句，“一粥一飯，當(dāng)思來處不易;半絲半縷，恒念物力維艱”的治家格言，這些質(zhì)樸睿智的自然觀，至今仍給人以深刻警示和啟迪。生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”總體布局，不僅秉承了天人合一、順應(yīng)自然的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化理念，也是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的迫切需要。

1987年聯(lián)合國發(fā)表了《我們共同的未來》一書，該書首次提出了可持續(xù)發(fā)展的概念，并指出可持續(xù)發(fā)展是在不斷提高人們生活質(zhì)量和環(huán)境承載能力的同時，既滿足人們當(dāng)前生活的需要，又不損害下一代生存和發(fā)展的需要，以最小的自然消耗取得最大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。因此，可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)今世界發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家共同追求的理想模式。1992年，聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展大會上提出了“人類要生存，地球要拯救，環(huán)境與發(fā)展必須協(xié)調(diào)”的口號，并通過了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《21世紀(jì)議程》等重要文件，其核心內(nèi)容就是可持續(xù)發(fā)展。

“新安江模式”不僅汲取了中國古代生態(tài)智慧，保護(hù)了皖浙兩省的新安江，人民生活更加美好，而且拓展了西方可持續(xù)發(fā)展的理論，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，又保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，使子孫后代能夠永續(xù)發(fā)展和安居樂業(yè)。

3. “新安江模式”是我國高質(zhì)量發(fā)展的必然。黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期。推動高質(zhì)量發(fā)展必須堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

“新安江模式”正是踐行新發(fā)展理念，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然。它聚焦生態(tài)保護(hù)，打造生態(tài)文明建設(shè)安徽樣板的先行區(qū)，始終把保護(hù)放在壓倒性位置，抓實紅線保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)、治理保護(hù)、工程保護(hù)、依法保護(hù)、全民保護(hù)，進(jìn)一步構(gòu)建“水清岸綠景美產(chǎn)業(yè)優(yōu)”的生動景象;聚焦綠色發(fā)展，打造新安江生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，積極發(fā)展精致農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、全域旅游，不斷提高生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化水平，讓生態(tài)“含綠量”變成發(fā)展“含金量”，努力走出“兩山”有效轉(zhuǎn)化的新路子;聚焦制度創(chuàng)新，打造新安江—千島湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試驗區(qū)，推動現(xiàn)有機(jī)制新提升，探索試點改革新機(jī)制，構(gòu)建多元補(bǔ)償新格局，為全國生態(tài)文明制度建設(shè)再探新路。

三、 “新安江模式”的現(xiàn)實問題與對策思考

作為全國第一個跨省流域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點，“新安江模式”不僅取得了巨大成效，還獲得了可復(fù)制推廣的成功經(jīng)驗，但是我們應(yīng)該看到“新安江模式”也面臨許多現(xiàn)實問題，需要我們進(jìn)一步深入學(xué)習(xí)貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，為“新安江模式”推廣、升級提供對策思考。

（一）“新安江模式”的現(xiàn)實問題

1. 水質(zhì)持續(xù)改善難度大。目前新安江流域水質(zhì)為優(yōu)，已觸及水質(zhì)改善的“天花板”。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，水體自凈能力降低、水質(zhì)變差和各種污染物增加的可能性增大，一旦遭遇極端天氣，水質(zhì)將難以控制。尤其是總氮、總磷的改善難度較大。如在無任何人為污染源的新安江源頭六股尖山脈水質(zhì)中，總氮濃度也高達(dá)0.79mg/L ，若按湖庫評價標(biāo)準(zhǔn)，也只能是Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，黃山市總磷最主要污染源是茶園，總氮最主要污染源為林地，總氮、總磷主要來自農(nóng)業(yè)和自然因素，控制難度較大、削減方法有限。

2. 資金投入缺口較大。黃山市財力十分有限，補(bǔ)償試點實施以來，累計投入資金142億元，其中試點補(bǔ)助資金41.6億元。隨著試點的持續(xù)深入，新上項目和建成項目的運(yùn)行維護(hù)仍需大量投入，資金缺口巨大。流域治理仍未建立起一套較為穩(wěn)定的可持續(xù)投入機(jī)制，資源有償使用、市場化交易、上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)乳L效機(jī)制仍在探索之中，以及產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償、人才補(bǔ)償?shù)榷嘣a(bǔ)償尚未完全破題。

3. 監(jiān)測評價體系有待完善。去年上半年黃山市降雨量同比增加26%，特別是3月份暴雨集中、雨量增加32.3%，由于2、3月份為茶園施肥、噴藥高峰期，強(qiáng)降雨將森林中的枯枝爛葉、腐殖質(zhì)以及農(nóng)業(yè)面源中的氮、磷元素沖進(jìn)新安江。加上新安江水庫高位蓄水，導(dǎo)致沿江菜地、廢棄農(nóng)廁被淹沒，造成氮磷等元素直接進(jìn)入水體。新安江水質(zhì)出現(xiàn)異常波動，尤其是3月份聯(lián)合監(jiān)測總磷濃度出現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實施以來歷年最高值（0.109mg/L），比往年3月份總磷最高值高出70.3%，比歷年3月份總磷均值高出211%，比其他7個月監(jiān)測均值高出195%，比3月份鳩坑口國家水質(zhì)自動監(jiān)測站總磷均值高出62.7%，比3月份街口省級水質(zhì)自動站總磷均值高出195%，屬于不可抗力造成的異常數(shù)據(jù)。但是現(xiàn)行監(jiān)測評價體系中沒有類似異常數(shù)據(jù)剔除的規(guī)范，導(dǎo)致3月份P值波動到1.859，不能客觀真實地反映當(dāng)月新安江流域水質(zhì)常規(guī)狀況和生態(tài)補(bǔ)償工作實際成效。

4. 考核標(biāo)準(zhǔn)不夠健全。目前試點工作聯(lián)合監(jiān)測補(bǔ)償指數(shù)P值計算方法中，4項指標(biāo)均以2012—2014年三年均值作為基準(zhǔn)限值，與黃山市目前實際情況不盡匹配，而且考核要求越來越高（二輪、三輪水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù)由一輪的0.85相繼提升到0.89、0.9，同時提高了總氮、總磷的權(quán)重）。水質(zhì)保護(hù)應(yīng)尊重科學(xué)、尊重規(guī)律，目前新安江已是全國水質(zhì)最好的河流之一，雖然水質(zhì)改善仍有一定空間，但越往后投入成本會越大，所需要的時間也會越長，簡單的“三年一提高”在理論上說不通、在實踐中也很難做到。新安江水質(zhì)已經(jīng)觸及“天花板”。“歷經(jīng)多年的治理，新安江部分污染物的濃度已經(jīng)低到快檢測不出來，比國家標(biāo)準(zhǔn)的檢出限還低，好比你有以兩為刻度的秤，卻要稱一個一錢重的東西，精度該如何保證？我們需要不斷更新儀器設(shè)備以及方法論。”因此，未來監(jiān)測應(yīng)結(jié)合水文條件、水空間等因素計算，洪水、干旱、水利工程建設(shè)等，都會影響水質(zhì)。

（二）“新安江模式”的對策思考

雖然困難和問題很多，但是保護(hù)好新安江一江清水、兩岸青山，是皖浙兩省義不容辭的政治責(zé)任，是皖浙高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。皖浙兩省特別是安徽省必須堅持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的發(fā)展道路，認(rèn)真落實中央及省委決策部署，做好完善、推廣、發(fā)展“三篇文章”，深入推進(jìn)“十大工程”，推深做實新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點，統(tǒng)籌抓好流域綜合治理，著力推動綠水青山向金山銀山有效轉(zhuǎn)化，加快構(gòu)建水清岸綠景美產(chǎn)業(yè)優(yōu)的發(fā)展新格局，從而推動流域生態(tài)補(bǔ)償“新安江模式”向“中國模式”邁進(jìn)升級。

1. 建立多元化融資機(jī)制。從融資的角度看，現(xiàn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償支持政策尚顯不足，建議財政部門積極推動建立政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會參與的多元化投融資機(jī)制。同時，建議中央財政繼續(xù)予以一定期限的適度補(bǔ)助，協(xié)調(diào)建立成本共擔(dān)、效益共享、合作共治的跨省流域生態(tài)保護(hù)長效機(jī)制。一是明確生態(tài)產(chǎn)權(quán)。建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度。二是強(qiáng)化一般性轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)功能。在中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付測算中，加入地理區(qū)位、地形地貌、植被覆蓋等環(huán)境因素作為生態(tài)功能指標(biāo)，并賦予較高權(quán)重，提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。三是規(guī)范政府間橫向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付。建立橫向轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償基金;明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶瑱M向轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模根據(jù)財政承受能力和應(yīng)彌補(bǔ)成本總額協(xié)商確定，并實行動態(tài)調(diào)整。四是拓展生態(tài)補(bǔ)償資金來源。加快發(fā)展綠色債券、綠色信貸;優(yōu)先發(fā)展生態(tài)PPP項目;發(fā)行環(huán)保彩票。五是實施綠色GDP及生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）考核評價體系，為準(zhǔn)確測算生態(tài)保護(hù)區(qū)的貢獻(xiàn)提供依據(jù)。

2. 積極探索建立新安江流域排污權(quán)交易制度，加快建立初始排污權(quán)分配機(jī)制。科學(xué)分配流域內(nèi)各縣（區(qū)）行政單元的總量控制指標(biāo)和企業(yè)個體的初始排污權(quán)。強(qiáng)化技術(shù)和數(shù)據(jù)支撐，加強(qiáng)精確完備的監(jiān)測體系建設(shè)，提升新安江水質(zhì)監(jiān)測能力，健全完善新安江主要干支流水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。探索完善排污權(quán)交易機(jī)制，初步建立排污權(quán)交易市場，利用市場機(jī)制，促進(jìn)地方和企業(yè)在滿足環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)任務(wù)的基礎(chǔ)上，主動提高控污能力和水平，實現(xiàn)污染物排放減量目標(biāo)。

3. 多措并舉推深做實三輪試點，爭取保護(hù)和治理成效顯著。要突出項目規(guī)劃引領(lǐng)，圍繞“山上、岸邊、水中”三個方面著力黃山市生態(tài)總體規(guī)劃，采取工程措施與非工程措施并進(jìn)，立體式推進(jìn)新安江流域綜合治理和保護(hù);要突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)，積極踐行綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，堅持保護(hù)先、源頭抓、綜合治、執(zhí)法嚴(yán)的原則，形成全方位保護(hù)、治理和監(jiān)管機(jī)制;要完善下游補(bǔ)償上游機(jī)制，借“融杭”契機(jī)，努力探索多方補(bǔ)償方式，在資金補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)扶持和轉(zhuǎn)移、承接等方面給予更多支持，確保新安江綜合治理取得更大的成效。

4. 加強(qiáng)實現(xiàn)新安江流域綜合治理的四個轉(zhuǎn)變。一是協(xié)議補(bǔ)償向依法補(bǔ)償轉(zhuǎn)變。推進(jìn)國家制定出臺生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，為新安江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供法律保障。當(dāng)前新安江流域生態(tài)補(bǔ)償主要依靠行政手段，在具體實施過程中存在著有的補(bǔ)償不到位、有的收費后不治理，補(bǔ)償隨意性大，補(bǔ)償受益者與需要補(bǔ)償者脫節(jié)等現(xiàn)象。要保證環(huán)境政策的穩(wěn)定實施，生態(tài)項目建設(shè)的順利進(jìn)行，生態(tài)環(huán)境治理的有效開展，都必須以法律為保障，必須要盡快完善生態(tài)補(bǔ)償立法，實行依法足額補(bǔ)償。通過嚴(yán)肅的法律來激勵、引導(dǎo)、約束各方行為，形成共同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的強(qiáng)大合力，努力實現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹⒁?guī)范化，推動全流域走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。二是象征性補(bǔ)償向交易性補(bǔ)償轉(zhuǎn)變。發(fā)揮長三角一體化和融入杭州都市圈帶來的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、科技優(yōu)勢，對我市生態(tài)環(huán)境、水土保持、森林資源發(fā)展等問題高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，努力實現(xiàn)共保聯(lián)治，實現(xiàn)區(qū)域一體化治理保護(hù)。三是單向補(bǔ)償向多元補(bǔ)償轉(zhuǎn)變。通過招商引資、吸收社會資本入股我市傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)等方式，推動黃山經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，解決我市治理資金部分壓力。四是地方補(bǔ)償向國家補(bǔ)償轉(zhuǎn)變。充分利用黃山的品牌和影響力，大力呼吁、積極爭取。浙江要加強(qiáng)與安徽在綠色產(chǎn)業(yè)培育、生態(tài)旅游發(fā)展等方面的產(chǎn)業(yè)合作。在合作方式上，由單一的資金補(bǔ)償向產(chǎn)業(yè)共建、多元合作轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)綠色產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)綠色化;在補(bǔ)償范圍上，從原來的“水質(zhì)互惠”向山水林田湖草全要素擴(kuò)展;在產(chǎn)業(yè)延伸上，大力發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相適宜的研發(fā)設(shè)計、科技服務(wù)、文化創(chuàng)意、體育健康、養(yǎng)老服務(wù)、全域旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

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（責(zé)任編輯：向 梅）

（校對：孫思萌）